河北省財政教育政策的績效評估研究

河北省財政學會課題組

一、河北省教育政策的歷史沿革與主要成效

河北作為教育大省，2012年共有各級各類學校2.56萬所，在校生數1315.1萬人，專任教師74.66萬人，均位居全國前列。新中國成立以來，尤其是改革開放以來，河北不斷提高教育經費保障水平，增強教育經費保障能力，完善教育發展的保障體系，推進了教育公平的逐步實現，全面落實了教育規劃綱要提出的財政性教育經費占GDP比例達到4%的目標。

(一)基礎教育:城鄉義務教育經費保障機制逐步完善。

黨的十一屆三中全會以后，河北教育事業發展進入了一個新的歷史時期。在基礎教育方面，打破了長期以來由國家包辦的單一模式，充分調動各級政府及廣大群眾的辦學積極性，實行分級辦學、分級管理。1986年以后，開始在全省實施義務教育改革，集中力量，積極推進“普九攻堅工程”和“兩基”工程。2002年，根據中央要求，河北建立了“以縣為主”的義務教育管理體制，實現了義務教育由“人民辦”向“政府辦”的根本轉變。經過各方面的共同努力，目前河北已基本實現了《教育法》規定，即財政性教育經費比例和財政支出中教育經費比例隨著經濟發展逐步提高，政府教育經費增長高于財政經常性收入的增長，生均經費、生均公用經費和教師工資的增長得以保證。財政經費的有力保障也直接推進了河北義務教育質量的全面提升。2012年，河北小學入學率提高到99.8%，小學畢業生升學率和初中畢業生升學率分別達到99.9%和86.2%。

(二)高等教育:普通高校雙重工程建設效果日益明顯。

“文革”期間，河北高等教育遭到了嚴重摧殘。1977年恢復高考后，被打亂的高等教育教學秩序才得以恢復。1985年后，河北省全面開展了高等教育改革，加強了專門人才的培養，增設了一大批經濟建設和社會急需的學科和專業，使河北高級專門人才緊缺的狀況得到緩解。為進一步發揮高等教育在實施“科教興冀”戰略中的作用，從1996年開始，河北大力實施了重點大學、重點學科建設工程(簡稱“雙重工程”)。近年來，在財力困難的情況下，累計投入12億元專項資金，用于“雙重工程”建設，極大促進了高校辦學水平地提高。目前，全省逐步形成了由河北工業大學、河北大學、燕山大學等10余所綜合性大學組成的省屬骨干大學體系。重點學科建設不斷取得新突破，2012年已有12個國家重點學科，95個省級重點學科。博士、碩士學位授權學科分別為47個和213個，博士、碩士授權點分別為133個和754個。同時，還實現了在部分學科自審碩士點、博士后流動站、院士、“長江學者獎勵計劃”特聘教授崗位、省內大學授予國外學位等多項零的突破。

(三)職業教育:中、高等職業教育基礎能力不斷提升。

一方面，在中等職業教育方面。黨的十一屆三中全會之后，河北省實施了中等教育結構改革，壓縮了普通高中，整頓了初中，改變了長期以來中等教育結構單一的狀況，職業教育得到了初步發展。目前，全省各個縣(市)都建立了至少1所綜合性、多功能的職教中心，成為全國職業教育的典范。另一方面，在高等職業教育方面。近年來，河北高職教育發展較快，在全國處于領先地位。目前，已有8所院校進入國家示范性高等職業院校系列，省重點建設的示范性高職院校達到11所。河北還積極推動職業教育走規模化、集約化、連鎖化辦學道路，組建了15個職教集團，形成了具有河北特點的職業教育體系，全省涌現了一大批各具特色的職業技術學校(院)，為城鄉建設各條戰線輸送了大量的技術人才。此外，為進一步提高河北職業教育基礎能力和辦學水平，河北各級財政積極支持學校與企業合作，建立各種形式的實訓基地。2007年，河北制定了《河北職業教育實訓基地建設總體規劃》，在全省開展了職業教育實訓基地項目遴選工作。目前，省級已確定中職學校建設項目173個、高職院校建設項目63個，納入了職業教育實訓基地建設項目庫。

(四)教育救濟:經濟困難學生資助政策體系基本形成。

近年來，為保證家庭經濟困難學生順利完成學業，按照國家的部署和要求，河北省采取一系列措施，不斷加大對家庭經濟困難學生的資助力度。2007年，按照國家統一部署，河北省政府決定從當年秋季學期開始，建立健全普通本科高校、高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系，通過加大財政投入，落實各項助學政策，擴大受助學生比例，提高資助水平，從制度上基本解決家庭經濟困難學生的就學問題。目前，河北的資助政策體系已初步實現“政策導向明確、經費共同負擔、各方責任清晰、管理操作規范”的基本原則。

二、河北省財政教育支出績效評價的指標體系與評價結果

為全面、客觀反映河北省教育財政政策的實施效果，我們可以通過教育支出總量和結構兩大類績效評價指標，得出河北財政性教育支出的總體績效狀況。

(一)總量績效指標體系。

衡量財政性教育經費總量的指標分為絕對指標和相對指標，絕對指標指財政性教育經費的絕對規模，反映在數值上是一段時期內政府在教育發展上的財政經費投入總額及其增長率;相對指標指財政性教育經費與其他經濟指標之間的比例關系，常用指標包括財政教育支出占國內生產總值比重、財政教育支出占全部財政支出比重。

1.絕對規模指標。根據各國對教育投入發展的實證，公共教育支出的絕對量與一個國家或地區的經濟發展有著正相關關系，也就是隨著國民經濟的發展，公共教育支出的絕對量也相應地增長。鑒于數據的客觀性和可得性，一般以公共預算教育支出來代表財政性教育支出，即各級政府預算內資金用于教育的各項支出。1998～2011年間，河北財政對教育的名義支出由54.46億元增長至652.11億元，13年間增長了10.9倍，并呈逐年增長態勢。考慮到名義支出增長并未完全反映財政教育投資的真實增長，我們將價格變動因素從中剔除出去，換算出實際支出。其換算公式為:實際支出=名義支出/物價指數。以1998年物價指數為100計算，剔除價格變動后的教育實際支出由1998年的54.5億元增長到2011年的505.5億元，增長了9.3倍。可見，財政教育實際支出與名義支出相比，增長幅度要略微平緩一些，但總的支出趨勢仍然是不斷增長，且增速較快。

2.相對規模指標。教育支出的相對規模既反映了教育和教育支出在國民經濟中的地位，還體現了各級財政對教育投入的努力程度。在諸多相對規模指標上，最主要的一個就是財政教育投入占GDP的比重。早在19世紀80年代，北京大學教授厲以寧等就曾提出教育投入占GDP的4%這個指標。1993年《中國教育改革和發展綱要》明確提出，逐步提高國家財政性教育支出經費占國內生產總值的比例，20世紀末達到4%。但由于我國GDP增長迅速、財政收入占GDP較低等多種原因，這一目標未能如期實現。2010年公布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》再一次明確提出，提高國家財政性教育經費支出占國內生產總值的比例，2012年達到4%。2012年，全國公共財政教育經費支出為21 165億元，占國內生產總值之比20年來首次突破4%，達到4.07%。對河北來講，無論財政教育支出絕對規模，還是相對規模，雖然增速較快，平均增速達到21.04%，但其占財政支出比重基本在16%～21%之間波動，呈現比較穩定的趨勢;占 GDP比重由1998年的1.28%上升到2011年的2.66%，增長了1.38個百分點，達到近年來的最大值。

(二)結構績效指標體系。

結構績效指標是通過分析財政教育支出的內部構成及各自比重關系，反映教育財政政策的具體績效情況。一般而言，主要包括層級教育、城鄉教育、地區教育及支出用途等四個方面。

1.層級間教育支出。生均教育經費，即每個學生平均占有的財政性教育經費，是反映教育支出的最清楚、最重要的可觀察變量，也是反映層級間教育支出情況的最典型指標。目前，河北省教育支出結構不盡合理，主要表現在三級教育生均經費存在巨大差異，教育經費的很大部分被高等教育占用，公共教育支出對初等、中等教育的投入明顯不足，尤其是初等教育比例過低，而初等教育屬于純公共產品，在各級教育中其社會效益最為明顯。經濟合作發展組織近年發布的《OECD教育概覽摘要》信息顯示，OECD國家高等教育生均成本是小學的2.4倍。大多數國家高等教育與初等教育(小學)生均成本之比在1.5～3之間，而2011年我國這一比值為4.1倍，河北為3.0倍。由于河北基礎教育支出水平較低，使許多貧困地區和部分中等水平地區的適學兒童得不到良好的教育，享受不到應有的公共福利，也就失去了參與社會競爭的基本能力培養，這不利于國民素質的提高和區域間公共服務均等化的實現。

2.城鄉間教育支出。由于河北省中等和高等教育資源主要分布在城市，因此，研究城鄉之間公共教育支出結構應著重研究城鄉間初等教育資源的分布情況。新中國成立以來，河北農村初等教育狀況一直落后于城市，對農村初等教育的投入長期不足，嚴重影響了農村勞動力素質的提高。近年來，河北逐步加大對農村基礎教育的投入，實現了農村地區免費義務教育，城鄉教育差距日益縮小。2011年，河北地方普通小學的平均財政教育生均經費為農村地區的98%，地方普通小學的平均公共預算教育生均經費為農村地區的97%，這兩個比例均小于全國地方平均水平。但是，考慮到農村地區小學數量多、分布散，加之地理環境較差、交通狀況不佳，農村小學的辦學成本遠高于城市地區，即便相同甚至略高的生均教育經費也掩蓋不了城鄉之間實際教育績效的巨大差異。而且，投入并不等于產出，產出也不等于結果，即便不考慮成本因素，城鄉地區之間的同等投入(如生均經費)也遠非意味著產出和結果的相當，實際上，考慮到教學實施和教師素質等因素，城鄉間的基礎教育產出績效并未縮小，反而進一步擴大了。

3.地區間教育支出。由于河北地區經濟發展水平差異比較明顯，經濟供給能力與教育發展的需求之間存在較大差異，這必然導致各地區公共教育支出的不平衡性，絕對規模相差較大;但受國家教育政策和法定支出要求，普遍重視財政性教育經費的投入，相對規模差距較小。從設區市層面看，在教育經費支出上有兩個特點:一是受地區財力和財政支出差異影響，各地間教育支出差距較大，如2012年人均年教育支出最多的承德市為1468元，最低的秦皇島市為696元，兩者相差2.11倍。二是教育支出占財政支出的比重普遍較高，2012年各設區市教育支出比重均在17%～25%之間，且均為各地規模最高、比重最大的支出項目。從縣級層面看，同樣反映出以上兩個特點。如教育支出規模最高的三河市2012年為11.4億元，最低的新河縣2012年為1.1億元，兩者相差10.4倍，兩者人均教育支出也相差3.1倍。但三河教育支出所占比重為22.7%，新河教育支出比重為17%，兩者差距明顯縮小。

4.經費使用結構績效。按照教育經費的使用結構劃分，教育經費主要包括教育事業費和教育基建費，教育事業費又由人員經費和公用經費構成。由于教育基建費受上級政策影響較大，年度間、地區間都具有不可比性，分析教育經費的使用結構主要觀察人員經費(“養人”)和公用經費(“辦事”)間的比例關系。其中，人員經費是剛性支出，公用經費既包括經常性支出部分，如維持學校運轉的商品和服務支出事項，也包括一些資本性支出事項。長期以來，公共經費往往被人員經費擠占，因而公用經費的多少及其在教育事業費中的比例高低反映了教育事業費的分配是否合理，也反映了教育經費的充裕程度。從政府收支分類改革以來的2007～2011年來看，河北省公用經費所占比重均呈現逐年上升趨勢，由2007年的15.0%上升到30.6%，這說明教育事業費的分配漸趨合理。但河北公用經費所占比重一直低于全國平均水平，2007年相差11.1個百分點，2011年仍相差6.4個百分點。此外，在教育經費使用過程中，河北教育硬件設施方面投入較多，教育軟件方面投入較少。尤其是近年來，為落實國家教育支出占GDP比重達到4%的政策目標，增加的財政教育支出較多地投向校舍、設備等方面的建設，對提高教師素質方面的投入重視不夠。如從事義務教育的中小學教師缺少培訓條件，全省70%左右的中小學教師沒有接受過高等教育，高校教學人員的知識更新也缺少有效的制度支持和必要的資金支持。

總體來看，河北財政性教育支出情況，在總量方面表現尚可，在結構方面績效較差，不少指標明顯低于全國平均水平，總體評價不容樂觀。這種狀況與河北經濟財政發展水平在全國的地位相似，即與經濟大省、經濟弱省、財政窮省相對應，河北也是一個教育大省、教育弱省和教育窮省。

三、提高河北省教育支出績效的政策建議

提高教育支出績效，最終目的是為了促使教育資源更加公平、更加合理、更加有效的向社會成員提供。為此，政府必須充分考慮社會公眾的現實需要，充分發揮財政在教育事業發展中的主導作用，進一步強化責任意識、進一步加大資金投入、進一步完善績效管理、進一步健全配套措施。

(一)進一步強化政府責任，推進教育公平發展。

教育公平是衡量社會公平的重要標準和重要基礎，各級政府應進一步強化責任意識、履行各自職責，切實發揮中央政府職能，大力強化省級統籌力度，嚴格落實地方教育職責，將全面落實國家中長期教育改革和發展規劃綱要任務納入對各級政府及主要負責人的年度考核。

1.充分發揮中央政府職能。與教育強省相比，河北不論是從教育資源擁有量，還是從財政教育支出規模，都存在較大差距。建議中央政府在現行財政轉移支付的基本框架下，根據河北人口和教育資源現狀，科學測算、合理確定人均教育經費，加大對河北教育財政的轉移支付，以平衡各區域間財政及教育條件，保障地區間和城鄉間均等的提供教育資源，縮小河北與教育強省的差距。

2.大力強化省級統籌力度。河北是一個地形地貌復雜、縣域單位眾多的面積(人口)大省，各縣間的財政經濟發展水平差異較大，既有若干個全國百強縣，也有數十個國家級貧困縣。為均衡市縣政府對轄區教育支出的保障能力，必須強化省級政府對全省教育的統籌保障責任，應突出支出重點，建立有利于優秀教育資源向經濟欠發達地區、農村地區和民族地區傾斜的導向機制，對這些地區給予重點保障，提高教育質量，促進公共教育資源的合理配置。

3.嚴格落實地方教育職責。在我國歷史上，縣域行政區劃一直是相對獨立而又最為穩定的地理區域，縣級政府能較完整的行使和管理本轄區內的教育、科學、文化、衛生、社會保障等民政和行政事項。在我國事權和支出責任劃分改革中，必須明確縣級政府對轄區教育經費的基礎保障責任。為此，應進一步健全縣級基本財力保障機制，根據政策變化調整保障水平，保障縣級財政的最低支出水平，確保其對教師培養、教育設備改善等教育事業的持續投入。

(二)進一步加大資金投入，提高教育保障程度。

政府的財政教育投入為教育經費提供了穩定、可靠的來源，成為教育公平實現的重要基石，而教育的“正外部性”特征也決定了教育投入的主體必然是財政資金，因而應加大財政教育支出規模、優化財政教育支出結構，同時也要充分發揮市場機制，拓展教育經費來源渠道。

1.加大財政教育支出規模。多年來，盡管河北省各級政府一直將教育擺在優先發展的位置，全省財政教育支出規模保持了快速增長的態勢，但從長期看，因歷史欠賬多，教育資源配置不均衡，財政的較快投入仍不能滿足河北社會成員日益增長的教育需求。為此，在持續加大財政教育支出規模的同時，必須進一步調整財政教育經費的支出方式，改變原有的將財政教育支出與財政收入、GDP簡單掛鉤的方式，更多地依靠預算管理制度的統籌安排，確保政府教育支出公平規范、節約高效，推進教育均衡發展。

2.優化財政教育支出結構。在當前財力緊張的情況下，應對財政性教育資金進行結構性調整。一是提高基礎教育投入占比。加大財政對基礎教育的投入，對非基礎教育的投入要充分發揮市場機制和社會作用，妥善處理好政府與非義務教育的關系。二是促進教育資源均衡發展。統籌區域間、城鄉間教育資源的配置，重點向經濟落后地區、農村地區、教育薄弱地區傾斜，加快縮小區域間特別是城鄉間教育差距，促進教育資源向全體社會成員均等化提供。三是調整教育經費投入結構。針對河北省教育事業費過多、教師隊伍素質整體不強的現象，應合理安排日常運轉經費與專項經費的使用，進一步壓縮行政支出，適當提高公用經費所占比例。

3.拓寬教育經費來源渠道。根據公共財政理論，教育資源作為一項準公共產品，應由政府和市場共同提供。政府在發揮財政引領作用的同時，盡量將市場競爭機制引入教育領域，借鑒美國等發達國家發行教育公債、企業參與辦學等形式，引導社會團體、慈善機構、國際組織等社會資本對教育投入，推進政府購買公共服務。比如，除政府當前設立的國家獎學金、國家助學金、教育貸款和學費減免外，還可以加大教育捐贈所得稅稅前扣除政策的杠桿效應，激活民間資本對教育投入的熱情，以彌補政府教育經費投入的相對不足。

(三)進一步完善績效管理，增強資金使用效益。

新形勢下，河北省財政資金對教育投入的資金量非常大，但教育資金浪費、資源配置不合理等現象依然突出，這就需要樹立績效管理理念，以提高教育服務投入的實際效果為目標，深入推進政府績效預算改革。

1.完善教育支出績效管理體制。河北省級財政部門已成立預算績效管理部門，主要作用是為加強對財政資金使用績效的評價，確保財政資金合理、合規、高效使用，但各地進展不一致，需要進一步完善績效管理體制。首先是在績效預算理念上，不僅是預算績效管理部門，各級政府、政府各部門都應強化“用錢必問效、問效必問責、問責效為先”的績效管理理念，在此基礎上，各方面加強通力協作，共同建立績效評價的管理機制。

2.建立教育支出績效評價制度。一是在績效評價方法上，應建立由教育項目績效、相關部門職能績效、政府教育服務綜合績效等多個層次指標組成的績效指標體系，完善涵蓋預算編制、決策、執行、評價和實施問責等各個環節的績效管理工作制度。二是在績效評價組織上，應明確考評組織管理部門、實施機構、監督機構的職責范圍，充分發揮社會中介組織在教育績效評價中的專業性和獨立性優勢，實現委托方、受托方和被評價方相分離，確保教育經費績效評價結果的客觀性和公正性。三是在績效評價應用上，進一步加大教育績效評價結果的公開或公示力度，將教育績效評價結果與相關部門下年度預算安排及部門負責人政績考核實現真正掛鉤。

3.推進教育經費精細化管理。高效的財政教育支出績效評價制度有利于加強對教育支出的約束和管控。一是依法理財、規范理財。嚴格遵守和執行國家財經紀律，建立健全教育經費管理規章制度，推動建立地方教育支出績效管理辦法。二是強化預算公開。將教育預算草案向社會公開，向公眾說明教育預算的依據，解釋資金的分配方式和用途，提高預算執行效率，使社會公眾參與財政教育資金的監督。三是加強基礎管理。利用信息化手段，著力做好教育基礎數據的收集、分析和整理工作，進一步健全和完善教育經費支出標準，規范學校財務會計制度和經濟行為。

(四)進一步健全配套措施，提升教育總體水平。

公平高效的教育目標的實現，不僅與政府的努力意愿、財政的投入多寡、資金的績效管理相關，也與先進的教育理念、高素質的教師隊伍、學生的職業能力等有著密切聯系。因此，為提高教育水平、實現教育公平，還必須健全一系列的相關配套措施。

1.創新教育管理理念。一是鼓勵民辦教育加快發展。全面深化教育領域改革，發揮財稅政策杠桿優勢，大力推進民間教育和民辦教育發展，形成有利于民辦教育發展的輿論和環境。二是創新高校人才培養機制。加快現代職業教育體系建設，不斷擴大學校辦學自主權，努力培養高素質勞動者和技能型人才。三是注重發揮信息化優勢。充分利用現代化的信息手段，擴大優質教育資源的覆蓋范圍，逐步縮小區域、城鄉、校際間教育資源提供的差距。

2.加大教師隊伍建設。教師的綜合素質高低直接決定了教育事業的成敗。針對當前河北省教師隊伍整體素質不高的狀況，一方面，應劃撥專項資金，加大教師的繼續再教育和培訓力度，逐步改善教師待遇水平，為教師發展創造良好的職業空間;另一方面，進一步在全社會營造良好的尊師重教氛圍，提高教師的社會地位，加強他們的職業認同感和榮譽感。

3.增強職業能力培養。近年來，大學擴招、教育的多渠道提供等極大改善了教育環境，但新時期就業結構性矛盾、人才的供需失衡、綜合素質不高等現象在某些地區和行業表現較為突出。這要求我們必須高度重視學生的職業能力培養，建立以市場需求為導向的教育培養機制，加強學生的心理承受能力、解決問題能力和協調溝通能力，不斷提高學生的職業技能和實踐能力，最終推進河北省教育總體發展水平的進一步提高。