礦產(chǎn)資源綜合利用增值稅政策的評估和完善

聯(lián)合課題組

一、礦產(chǎn)資源綜合利用企業(yè)典型調(diào)研情況

參照國家發(fā)改委《中國資源綜合利用年度報(bào)告(2012年)》中資源綜合利用的分類，礦產(chǎn)資源綜合利用主要是共伴生礦產(chǎn)(包括貧礦、低品位礦、煤層氣等)和尾礦的綜合利用。由于現(xiàn)行稅收在礦產(chǎn)資源綜合利用方面支持較少，我們對礦產(chǎn)資源綜合利用示范基地現(xiàn)有的綜合利用項(xiàng)目，選取省內(nèi)有代表性的企業(yè)開展了相關(guān)情況調(diào)研。

(一)江西德興銅礦資源綜合利用。

德興銅礦屬大型可露天開采的低品位斑巖銅礦，隸屬江西銅業(yè)股份有限公司，是江西省礦產(chǎn)資源綜合利用率最好的示范點(diǎn)礦山。主要產(chǎn)品是銅精礦(含金、銀等)，伴生硫精礦。資源綜合利用主要有以下幾個(gè)方面:

1.低品位礦石。把含銅量低于0.3%工業(yè)品位的低品礦石與正常礦石同步進(jìn)入選礦廠，一年可采剝1.31萬噸石量，年處理4600萬噸的銅礦中20%是低品位礦。

2.含銅廢石。利用先進(jìn)工藝，開創(chuàng)性地對不能入選礦廠的含銅廢石(0.05%～0.25%品位)進(jìn)行回收處理，流程主要是堆浸—噴淋—萃取—電積，生成電解銅。每年堆浸廠的含銅廢石可回收1200～1300噸的銅。

3.含銅廢水。廢水來源于礦區(qū)產(chǎn)生的含銅廢水，廢水中含銅的品位在30～100毫克/升，生產(chǎn)出的銅精礦(35%品位)，每年可回收830噸銅。

4.尾礦回收。為回收尾礦中的銅、硫、鐵等金屬，德礦目前共有三個(gè)尾礦回收廠，2012年以金屬含量計(jì)共回收銅750噸、金35公斤、銀114公斤。

(二)江西永平銅礦資源綜合利用。

永平銅礦現(xiàn)為中國第二大露天銅礦，經(jīng)過近30年的開采，露天開采已近資源枯竭期。2010年，江西銅業(yè)募資3.88億元對永平銅礦實(shí)施了“露改坑”工程，使得永平銅礦日處理萬噸銅礦石的穩(wěn)產(chǎn)期延至2019年。目前主要產(chǎn)品是銅精礦、硫精礦。資源綜合利用主要有以下幾個(gè)方面:

1.低品位礦利用。主要出于延長礦山服務(wù)年限的考慮，井下坑采把0.2%～0.3%品位的礦石都納入范圍，與德興銅礦一致。

2.尾礦的綜合利用。永平銅礦的尾礦含硫2% ～3%，還有鎢、鐵、鈣、金、銀等。目前已實(shí)施尾礦中硫鐵礦的提硫制酸、制鐵的綜合利用項(xiàng)目，并實(shí)施了余熱發(fā)電。提硫制酸和制鐵精粉項(xiàng)目，均獲得了資源綜合利用產(chǎn)品認(rèn)定證書，并享受了從尾礦中提硫的收入減計(jì)90%的所得稅優(yōu)惠政策。

(三)江西貴溪銅礦資源綜合利用。

貴溪銅礦冶煉廠通過不斷的自主創(chuàng)新，形成了金屬提純等多項(xiàng)核心技術(shù)，相關(guān)指標(biāo)達(dá)到世界先進(jìn)水平。其中銅冶煉綜合回收率達(dá)98.15%以上，金、銀綜合回收率達(dá)94.52%以上。工廠先后成功地從廢渣、廢液中回收了硒、碲、錸鹽等多種稀散元素，還引進(jìn)先進(jìn)的高濃度二氧化硫轉(zhuǎn)化制酸技術(shù)，從尾礦中提硫制酸，是目前國內(nèi)最大的冶煉煙氣制酸工廠，總硫利用率97.79%。目前貴溪冶煉廠享受到的資源綜合利用增值稅政策主要是煙塵制酸，產(chǎn)品按銷售收入的50%先征后退。而余熱發(fā)電因不對外銷售未享受優(yōu)惠，從廢渣、廢液中提取的稀貴金屬，部分因沒有列名也沒有享受優(yōu)惠。

(四)河北豐寧三贏工貿(mào)鐵礦資源綜合利用。

豐寧三贏工貿(mào)有限責(zé)任公司是隸屬于首鋼礦業(yè)公司的國有企業(yè)，鐵礦資源主要為釩鈦磁共(伴)生礦床。公司有前營鐵礦、胡麻營鐵礦、招兵溝鐵礦三個(gè)采選合一的礦廠，以及磷、鈦實(shí)驗(yàn)廠各一個(gè)。經(jīng)過長期的實(shí)踐摸索，三贏工貿(mào)采取了“一次采、綜合選、深加工”模式，充分把尾礦、廢礦利用起來，主要情況如下:

1.從鐵尾礦中回收利用磷、鈦、硫鈷等資源。在選鈦方面，經(jīng)過研發(fā)投入，將選鈦的可選品位由10%下降到3%，同時(shí)在工藝上，由傳統(tǒng)的磁選、電選、浮選變?yōu)閺?qiáng)磁加重選，不僅降低了能耗，而且將鈦精礦品位由原來的38%提高到44%以上，極大提高了選鈦?zhàn)罱K產(chǎn)品的品質(zhì)。在低品位磷鐵礦中提磷也獲得批量生產(chǎn)，現(xiàn)已建成投產(chǎn)的有承德建龍集團(tuán)20萬噸磷選廠、順達(dá)礦業(yè)40萬噸磷選廠。

2.尾礦生產(chǎn)建材。由于三贏公司在采選生產(chǎn)組織中采用的是大規(guī)模的機(jī)械化生產(chǎn)模式，其產(chǎn)生的尾礦組成成分變化不大，便于利用尾礦生產(chǎn)建材。目前已與北京市建筑材料科學(xué)研究總院達(dá)成了合作意向，正在研究利用尾礦生產(chǎn)不同附加值建材的技術(shù)路線。

(五)河北唐山司家營鐵礦資源綜合利用。

司家營鐵礦有限責(zé)任公司隸屬于河北鋼鐵集團(tuán)礦業(yè)有限公司，地處河北灤縣，是冀東鐵礦區(qū)的重要組成部分。礦區(qū)鐵礦石資源保有儲量23億噸，總儲量超過36億噸，占河北已探明鐵礦資源總儲量的一半以上。司家營鐵礦以高起點(diǎn)謀劃、高品質(zhì)打造、高效率推進(jìn)為原則，堅(jiān)持循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，實(shí)施礦山科學(xué)開發(fā)，是全國首批資源綜合利用示范基地。資源綜合利用有如下方面:

1.采礦剝離巖土填海造地。改變平原地區(qū)露天礦山就近建設(shè)排土場、尾礦庫大量占用耕地的傳統(tǒng)做法，結(jié)合區(qū)域地質(zhì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，對礦山建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)開發(fā)，使礦山建設(shè)步入了采礦與造地并舉，節(jié)能與環(huán)保并行，經(jīng)濟(jì)效益與社會效益并重的科學(xué)發(fā)展軌道。目前已與鐵路部門和造地公司合作，建設(shè)了一條由司家營鐵礦到曹妃甸長達(dá)15.417公里的鐵路專線，將司家營鐵礦采礦產(chǎn)生剝離巖土運(yùn)往曹妃甸用于填海造地，解決了采礦剝離巖土的堆放難題。未來15年17億噸采礦剝離巖土將全部用于曹妃甸310平方公里填海造地，預(yù)計(jì)共減少耕地占用2萬畝，實(shí)現(xiàn)年綜合經(jīng)濟(jì)效益1億多元。

2.尾礦砂充填采煤沉陷區(qū)。利用距礦山28公里處的古冶采煤沉陷區(qū)做尾礦庫，有效解決了尾礦庫選址困難和占用耕地的難題。1.76平方公里尾礦庫的圍壩是用200萬噸廢棄的煤矸石筑成的，僅此就騰出耕地200余畝。待尾礦庫被尾礦砂填滿，1.76平方公里的尾礦庫將會變成1.76平方公里的良田。

3.鐵礦浮尾再磨再選。采用高泥氧化礦高濃度反浮選技術(shù)，使浮選尾礦品位指標(biāo)由16%降低到12%，實(shí)現(xiàn)年增產(chǎn)鐵精粉6萬噸，大幅提高藥劑利用率和金屬回收率。

4.節(jié)水降耗。司家營鐵礦礦山設(shè)計(jì)時(shí)，便統(tǒng)籌考慮尾礦回水、露天采坑排水和井采疏干水的使用，建設(shè)了尾礦庫回水泵站、回水管線、露天采坑和井采排水集水池，使生產(chǎn)水組成了一個(gè)封閉的循環(huán)系統(tǒng)。并引入先進(jìn)的里孚濃密澄清技術(shù)，對澄清濃縮機(jī)進(jìn)行了改造，使循環(huán)水得到全面凈化，選礦新水消耗指標(biāo)已處于行業(yè)領(lǐng)先水平，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)廢水“零排放”。

5.節(jié)能降耗。全面推廣使用低溫浮選藥劑，年節(jié)能60萬吉焦。科學(xué)合理建設(shè)熱電廠，在滿足選礦生產(chǎn)浮選工藝供熱的同時(shí)，余熱進(jìn)行發(fā)電，實(shí)施礦山集中供熱，年節(jié)約煤2萬余噸。

二、礦產(chǎn)資源綜合利用增值稅政策現(xiàn)狀

目前，我國關(guān)于礦產(chǎn)資源綜合利用的增值稅政策主要有四條。一是以煤炭開采過程中伴生的舍棄物油母頁巖為原料生產(chǎn)的頁巖油銷售實(shí)行即征即退政策(財(cái)稅［2008］156號);二是以煤泥、石煤、油母頁巖為燃料生產(chǎn)的電力和熱力實(shí)行即征即退50%政策，用量占發(fā)電燃料的比重不低于60%(財(cái)稅［2008］156號);三是對煤層氣抽采企業(yè)抽采銷售煤層氣實(shí)行增值稅先征后退政策(財(cái)稅［2007］16號);四是對銷售以煙塵灰、濕法泥、熔煉渣為原料生產(chǎn)的金、銀、鈀、銠、銅、鉛、汞、錫、鉍、碲、銦、硒、鉑族金屬，實(shí)行增值稅即征即退50%的政策。生產(chǎn)原料中上述資源的比重不低于90%(財(cái)稅［2011］115號)。在上述增值稅優(yōu)惠政策中，經(jīng)過三省調(diào)研，尤其是對重點(diǎn)企業(yè)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在煤層氣、頁巖油優(yōu)惠方面，陜西沒有企業(yè)提供相關(guān)數(shù)據(jù)(或沒有企業(yè)享受到政策優(yōu)惠)。江西省暫沒有企業(yè)享受前3條政策，主要與沒有大型煤炭資源有關(guān)，但第4條政策中省內(nèi)礦企只有江西銅業(yè)部分產(chǎn)品可以享受，且部分金屬如錸、鉬等沒有納入政策范圍。河北按照分工，著重于鐵礦資源的綜合利用，在煤炭方面沒有調(diào)研相關(guān)數(shù)據(jù)。結(jié)合國家發(fā)改委《資源綜合利用目錄(2003年修訂)》礦產(chǎn)資源開采加工的綜合利用情況，目前我國的礦產(chǎn)資源稅收優(yōu)惠沒有發(fā)揮出政策的導(dǎo)向作用，主要有兩個(gè)方面:

(一)政策領(lǐng)域有待拓寬。

目前，礦產(chǎn)資源類綜合利用增值稅政策僅局限于煤炭及其伴生礦產(chǎn)，其他礦產(chǎn)資源未能享受扶持政策。而我國礦產(chǎn)資源中，大部分是貧礦、難選礦和共伴生礦，尤其是鐵、銅、鋁土、鉛、鋅、金等礦產(chǎn)，開采成本普遍較高。應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)展政策扶持領(lǐng)域，提高資源合理開發(fā)利用水平，通過稅費(fèi)調(diào)節(jié)，鼓勵企業(yè)提高礦產(chǎn)資源綜合利用率。

(二)政策內(nèi)容有待細(xì)化。

從企業(yè)角度而言，引進(jìn)或開發(fā)綜合利用工藝的成本昂貴，如投入和產(chǎn)出不對等，在沒有強(qiáng)制性政策的前提下，企業(yè)必將繼續(xù)使用現(xiàn)有落后的、耗能高的工藝。在現(xiàn)行增值稅政策下，企業(yè)主產(chǎn)品與共伴生礦產(chǎn)品享受同一政策，沒有體現(xiàn)出導(dǎo)向性，企業(yè)從自有利益出發(fā)，提升自身科技水平的積極性不高，制約了礦產(chǎn)資源綜合利用率的提高。

三、礦產(chǎn)資源綜合利用增值稅支持政策的可行性

雖然不同礦種綜合利用的方向不同，綜合利用的形式也多樣，但就共性而言，都有低品位礦(殘次礦)、共伴生礦、尾礦的綜合再利用，而且這些項(xiàng)目都可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。對以上礦種，我們就增值稅政策的可行性分別進(jìn)行分析。

(一)對超低品位礦、廢石、殘次礦利用的支持應(yīng)綜合考慮增值稅、資源稅和所得稅優(yōu)惠。

隨著技術(shù)的提升，原礦入選品位都在下降，雖然地質(zhì)勘測部門或第三方中介機(jī)構(gòu)可以做出低品位礦的測定，但入選的品位都在下降，部分入選的低品位礦石選礦收入也難以獨(dú)立核算，只能推算，對低品位礦給予增值稅優(yōu)惠效果不如直接給予資源稅優(yōu)惠來得直接、簡便。對于不能入選的低品位礦、廢石和殘次礦的綜合利用是鼓勵的方向，通常需單獨(dú)的處理工藝，投入大，是政策應(yīng)該支持的方向。如果這些礦石再回收所得的產(chǎn)品與原礦采選的產(chǎn)品相同，給予增值稅優(yōu)惠面臨著把不屬于該部分的較高品位的礦石集中到該部分來享受政策的可能，監(jiān)管存在風(fēng)險(xiǎn)。但如果在總量上可控，或相關(guān)主管部門能出具這些超低品位礦石的規(guī)模，給予增值稅優(yōu)惠是較好的鼓勵辦法，也可考慮給予所得稅優(yōu)惠。

(二)共伴生礦給增值稅政策鼓勵綜合利用效果不大，成本核算方法會影響到享受政策的大小。

共伴生物通常是礦石中有明確儲量、含量較高的元素，礦企在采選時(shí)工藝上會考慮到提取伴生元素，即節(jié)約成本，也提高經(jīng)濟(jì)收益，是否有稅收政策支持不會成為是否開采的決定因素。在提取共伴生礦時(shí)，部分是在主礦選礦的尾礦中加以利用的，這樣就與尾礦的綜合利用混在一起。如果能單獨(dú)核算共伴生礦利用，因?yàn)楣舶樯锱c主礦種不一樣，容易區(qū)分，但整個(gè)選礦成本的分?jǐn)偵蠒绊懴硎茉鲋刀悆?yōu)惠政策的大小。

(三)尾礦綜合利用的支持以所得稅優(yōu)惠為好。

尾礦是礦產(chǎn)資源綜合利用的主要部分，尾礦利用后的產(chǎn)品既有與原礦一樣的產(chǎn)品，也有其他如伴共生礦及微量金屬等。尾礦處理利用可以做到單獨(dú)核算。如果給予增值稅優(yōu)惠，對產(chǎn)出相同產(chǎn)品的尾礦利用來說，可能出現(xiàn)部分企業(yè)在原礦處理環(huán)節(jié)少出，而留到尾礦環(huán)節(jié)來選出，特別是金屬單價(jià)較高的情況下，對于大規(guī)模生產(chǎn)的礦企業(yè)存在一定的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。而對于產(chǎn)出不同產(chǎn)品的尾礦利用，根據(jù)處理工藝和設(shè)備、項(xiàng)目投產(chǎn)的可研報(bào)告和每日生產(chǎn)記錄，特別是對大中型礦企業(yè)來說還是有據(jù)可查的，稅務(wù)部門是可以監(jiān)管的。把尾礦再利用綜合起來一個(gè)口徑地給政策，所得稅優(yōu)惠較好。

(四)對含量甚微的金屬或元素的提取給增值稅優(yōu)惠，操作上可行，監(jiān)管上可控。

通常這部分元素是不上儲量表的，達(dá)不到伴生、共生的比例要求。如江銅提取的錸金屬(錸酸銨產(chǎn)品)，給予增值稅優(yōu)惠可行，一是元素在礦石中的含量可以檢測的到，屬含量小的元素。二是提取這部分元素，通常需要單獨(dú)的工藝和設(shè)備，可單獨(dú)核算，產(chǎn)出量可測。如果有政策支持，會鼓勵企業(yè)研發(fā)，促進(jìn)企業(yè)提取少量微量元素，提高資源綜合利用率。目前部分稀貴金屬有產(chǎn)出，是因?yàn)閮r(jià)格高、有利潤，但企業(yè)投入也大，政府著力點(diǎn)應(yīng)在于鼓勵資源利用的導(dǎo)向。如果企業(yè)虧損才給予支持，會導(dǎo)致企業(yè)不能做大做強(qiáng)，要保證有生產(chǎn)技術(shù)，危廢提純的企業(yè)能更好地發(fā)展起來，這樣才有動力、實(shí)力去處理更多領(lǐng)域的更多綜合利用項(xiàng)目。

(五)對部分無法實(shí)現(xiàn)銷售收入的綜合利用項(xiàng)目，以財(cái)政直接資金支持為主。

如司家營鐵礦的水循環(huán)綜合利用，尾礦砂填海造地、填充煤炭沉陷區(qū)，還有德興銅礦的余熱發(fā)電，如果僅是內(nèi)部使用，并不產(chǎn)生銷售收入等，可以給予財(cái)政資金支持來鼓勵利用。

四、完善礦產(chǎn)資源綜合利用稅收政策的建議

(一)完善礦產(chǎn)資源綜合利用立法，為稅收優(yōu)惠提供法制保障。

在礦產(chǎn)資源法修編過程中，應(yīng)增加綜合利用和資源節(jié)約利用的內(nèi)容，進(jìn)一步明確對礦產(chǎn)資源綜合利用、提高資源回收率的要求，明確礦山固體廢棄物資源化依法管理、有序開發(fā)的條款，明確尾礦、煤矸石等礦山固體廢棄物的所有權(quán)和開發(fā)權(quán)，以及對其資源化、無害化、最小量化及開發(fā)利用的界定，為完善礦產(chǎn)資源類綜合利用增值稅政策提供法制保障。

(二)建立嚴(yán)格規(guī)范的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，為稅收優(yōu)惠提供技術(shù)支持。

資源綜合利用是一項(xiàng)基本國策，也是一項(xiàng)公益性事業(yè)。稅收減免優(yōu)惠政策出臺后，要把這些政策用好用足，難點(diǎn)在于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的認(rèn)定。要完善現(xiàn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，分礦種逐步發(fā)布重要礦產(chǎn)資源“三率”技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確我國重要礦種的共、伴生資源綜合利用率，廢石圍巖利用率和尾礦利用率的定義，制定礦產(chǎn)資源綜合利用強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)和推薦標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)礦產(chǎn)資源開發(fā)技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件的變化，建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制，為礦產(chǎn)資源類綜合利用增值稅政策提供技術(shù)支持。

(三)稅收優(yōu)惠政策要與環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)相掛鉤。

出臺礦產(chǎn)資源綜合利用增值稅優(yōu)惠政策時(shí)，要充分體現(xiàn)優(yōu)惠政策的兩個(gè)目標(biāo):一是綜合利用，吃干榨盡;二是保護(hù)環(huán)境，持續(xù)發(fā)展。因此，要嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于享受資源綜合利用增值稅優(yōu)惠政策的納稅人執(zhí)行污染物排放標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問題的通知》(財(cái)稅［2013］23號)的相關(guān)規(guī)定，享受優(yōu)惠政策的企業(yè)，其污染物排放必須達(dá)到當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門確定的應(yīng)予執(zhí)行的國家或地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(水污染物、大氣污染物、固體廢物、噪聲、核輻射與電磁輻射等)，防止出現(xiàn)企業(yè)為獲得稅收優(yōu)惠，只著重礦產(chǎn)品綜合利用率，而放任污染排放的問題。

(四)稅收優(yōu)惠政策要與不同礦產(chǎn)相適應(yīng)。

減征低品位礦石的資源稅，應(yīng)由國土地勘部門或第三方中介機(jī)構(gòu)來具體測定，稅務(wù)部門審核，根據(jù)低品位礦中金屬品位比一般入選品位的原礦品位低的比例，來確定優(yōu)惠比例，按使用的低品位礦給予資源稅優(yōu)惠;對尾礦綜合利用項(xiàng)目給予所得稅優(yōu)惠，盡快修改完善現(xiàn)行《企業(yè)所得稅資源綜合利用優(yōu)惠目錄(2008年修訂)》，增加各類礦種尾礦綜合利用所能生產(chǎn)的多種產(chǎn)品，而不是局限在煤系共生伴生礦產(chǎn)資源、瓦斯上，按照《資源綜合利用目錄(2003年修訂)》所列的礦產(chǎn)資源綜合利用方向充實(shí)產(chǎn)品。

(五)對現(xiàn)行增值稅政策調(diào)控的完善建議。

一是在鼓勵礦產(chǎn)資源綜合利用增值稅優(yōu)惠方面，應(yīng)重點(diǎn)支持具有技術(shù)研發(fā)實(shí)力、資金實(shí)力的大中型礦產(chǎn)企業(yè)，通常具有相關(guān)金屬提純、危廢處理能力，從長期經(jīng)營的角度看，環(huán)境保護(hù)的意識也強(qiáng)，也便于監(jiān)管。二是建議在財(cái)稅［2011］115號文件第五條第五點(diǎn)可列名廢棄物的具體來源，但不正向列舉具體金屬，以避免出現(xiàn)漏列的問題。不管是什么金屬，是稀貴的，是普通的，只要是從所列的廢棄物來源中(來源還可以擴(kuò)大)提取的金屬，都應(yīng)該給予政策支持。三是對在礦山品位中稀少的微量元素的提純，給予增值稅優(yōu)惠。如果是金屬，可給予先征后退50%的優(yōu)惠。四是對總量可控，戰(zhàn)略性資源的殘次礦、超低品位礦、廢礦石、礦山渣的綜合回收利用，鑒于成本投入大，可給予增值稅政策支持。