關于海南省三亞市失地農(nóng)民問題及應對策略

財政部財政科學研究所 羅 曼 趙 俊

一、三亞失地農(nóng)民基本情況及存在問題

目前，三亞市戶籍人口581 441人，其中農(nóng)業(yè)人員288 721人，占49.7%。全市土地面積1919.58平方公里，農(nóng)村人均耕地面積0.65畝。2011年全市生產(chǎn)總值283.75億元，地方財政一般預算收入50億元，農(nóng)村居民人均純收入7580元。從收入構成看，農(nóng)民家庭經(jīng)營性收入主要依賴第一產(chǎn)業(yè)，占純收入六成以上，而在第一產(chǎn)業(yè)收入中，種植業(yè)比重在40% ～50%之間，接著為牧業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)，這三大產(chǎn)業(yè)比重約25%，這說明，土地種養(yǎng)收益仍然是三亞市農(nóng)民的主要收入來源。而隨著經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進程的加快，大量農(nóng)民土地被征用，特別是市區(qū)或周邊旅游資源較為發(fā)達的農(nóng)村，農(nóng)民失地問題更為突出。以海棠灣鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)重點項目密集，共涉及9個村委會20多個自然村，需要整體搬遷人口達2.5萬人，征地拆遷和建設任務繁重。按照市第六次黨代會提出的目標，到2016年，全市生產(chǎn)總值將突破500億元，全口徑財政收入將超過160億元。預計在不久的將來，三亞城市化水平將超過70%，城市建成區(qū)面積擴大到55平方公里以上。可見未來幾年內，相當一部分農(nóng)業(yè)人口仍將面臨失地的問題。從調研了解的情況看，三亞市失地農(nóng)民生存與發(fā)展主要存在如下突出問題:

1.失地農(nóng)民所獲取的土地賠償有限。近幾年，尤其是國際旅游島建設進入實施階段以來，三亞市區(qū)房價和消費水平一直保持在較高位置，但失地農(nóng)民所獲補償卻比較有限。雖然根據(jù)三亞市2011年10月出臺的《三亞市集體土地征收補償安置管理規(guī)定》，土地補償費及安置補助費合計每畝可達145 600元，青苗補償費也比以往有了大幅提高，補償費計算方式上仍沿用傳統(tǒng)的“產(chǎn)值倍數(shù)法”，對地區(qū)自然條件和經(jīng)濟發(fā)展水平不同而導致的地價差異缺乏充分考慮。對于失地農(nóng)民來說，一個合理的補償標準應該充分考慮到土地的級差地租、機會成本等，同時還應包括失地農(nóng)民轉產(chǎn)轉業(yè)、學習新技能的費用，以及失地農(nóng)民醫(yī)療、子女接受教育的費用等。僅依靠土地農(nóng)作物年產(chǎn)值倍數(shù)進行補償是不夠科學的。

2.征地補償款發(fā)放欠缺透明。目前，三亞市征地補償費中的土地補償費、安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，僅附著物補償費和青苗補償費才直接支付給農(nóng)民。失地農(nóng)民與國家實際上不能直接面對面的溝通，造成征地補償款發(fā)放不透明、集體經(jīng)濟組織截留征地補償款特別是地上作物補償款的問題層出不窮，矛盾較為突出，因此引起的訴訟和信訪事件更是時有發(fā)生，直接影響了基層社會的穩(wěn)定。

3.失地農(nóng)民生活來源不穩(wěn)定。在三亞，有部分失地農(nóng)民利用其掌握的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，以從事運輸業(yè)、種養(yǎng)業(yè)、海洋捕撈業(yè)作為生活來源，或從事農(nóng)作物銷售、營運等，有庭院空地的農(nóng)民根據(jù)實際情況發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，還有一部分靠近市區(qū)的失地農(nóng)民則以出租房屋為主要經(jīng)濟來源。由于這些失地農(nóng)民以分散經(jīng)營，自謀生計為主，無法形成規(guī)模化的產(chǎn)業(yè)鏈，在很大程度上屬于“靠天吃飯”，經(jīng)濟收入不穩(wěn)定，生活保障性不高。

4.征地賠償使用效率低。由于文化教育底子薄弱，整體素質不高，傳統(tǒng)觀念落后，很多失地農(nóng)民手中雖然拿到了土地賠償金，但缺乏長遠打算，不能對賠償金進行合理規(guī)劃。不少人主要將其用于家庭的日常開支、子女婚嫁、償還債務等方面，有的用于改善生活條件，如購置汽車、家電等，很少考慮日后謀生創(chuàng)業(yè)，導致坐吃山空，生活陷入困境。還有少部分農(nóng)民甚至相互攀比，盲目消費，揮霍享樂，最后生活無著落，淪落為新的困難群體，帶來社會隱患。

二、三亞市解決失地農(nóng)民問題的主要做法

近年來，海南省各市縣紛紛加強了失地農(nóng)民相關工作，結合本地實際不斷創(chuàng)新征地補償安置模式。在調研中，了解到三亞市的海棠灣鎮(zhèn)、澄邁的老城開發(fā)區(qū)和臨高縣在解決失地農(nóng)民問題的主要做法有:

1.規(guī)范補償安置工作。為保障群眾知情權，提高征地補償工作的透明度，海棠灣制定了《海棠灣征地拆遷管理暫行辦法》、《海棠灣征地拆遷檔案管理暫行辦法》，規(guī)定每個征地項目必須具備12項資料，包括征地調查通知、用地規(guī)劃指標函及用地紅線圖、征地拆遷補償協(xié)議書、土地丈量記錄和房屋、青苗及其他地面附著物清點丈量記錄、現(xiàn)場拍照資料等。只有上述12項資料齊全后，才能制表、撥付征地補償款。這種管理辦法為海棠灣征地拆遷管理設置了一道堅實的“防火墻”，為征地拆遷管理工作提供了制度保障。

2.創(chuàng)新安置方式。妥善安置失地農(nóng)民，解決其長遠生計問題，是征地拆遷中的關鍵。在這方面，被調研地區(qū)從增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入著手，積極探索變一次性補償為長遠保障安置的新路子。海棠灣的做法是，借助國際旅游度假區(qū)的品牌效應，推行“特色風情小鎮(zhèn)+公寓樓”模式。除按照實際面積分配安置房外，每戶另獎勵20平方米鋪面。為實現(xiàn)“戶戶有產(chǎn)業(yè)，人人有就業(yè)”的目標，該鎮(zhèn)還規(guī)劃建設了10個具有本土特色的風情小鎮(zhèn)，配套建設了餐飲、酒吧、家庭旅館、花卉等旅游服務設施，引導農(nóng)民發(fā)展民俗風情旅游產(chǎn)業(yè)，與區(qū)域內高端酒店形成差異化經(jīng)營，體現(xiàn)了居民安置與特色旅游開發(fā)相結合的特點。澄邁老城開發(fā)區(qū)除采取貨幣安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置等方式外，還積極為被征地群眾配建市場、商鋪等經(jīng)營性資產(chǎn)，建好后供村民出租或經(jīng)營使用。以因海口綜合保稅區(qū)西移項目需要整體搬遷的孟樂新村為例，從一開始，老城開發(fā)區(qū)就對新村的路網(wǎng)、供水、供電等基礎設施和學校、醫(yī)院、市場等配套設施進行了科學、長遠的規(guī)劃，兩年間累計投入860多萬元，完成了基礎設施建設，并建起了兩萬平方米的商業(yè)街，租金收入歸村民所有，同時將安置房前的空地作為商鋪統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一建設，讓村民們擁有了價值更高的出租房、鋪面，也積累了發(fā)展集體經(jīng)濟的資金。

3.加大就業(yè)扶助力度。在這方面，三個地區(qū)都有類似的做法。一是有針對性地開展就業(yè)技能培訓。臨高縣積極主動與省勞動廳對接，積極開展以勞務輸出、勞動預備制和技能提升培訓為主要內容的技能培訓。二是加快完善就業(yè)服務指導體系。澄邁老城開發(fā)區(qū)于2009年年底設立了勞動就業(yè)保障部(現(xiàn)更名為社會事務局)，為失地農(nóng)民再就業(yè)及區(qū)內企業(yè)勞務用工提供專門服務。三是多舉措增強企業(yè)招聘本地員工積極性。如海棠灣要求各入駐酒店必須從本地失地農(nóng)民中招錄10%的員工，并出臺了《關于海棠灣規(guī)劃區(qū)內企業(yè)招用海棠灣籍員工的實施意見》，對全年招用籍本地工比例達到企業(yè)用工人數(shù)30%以上的，授予“海棠灣就業(yè)先進企業(yè)”榮譽稱號，獎勵企業(yè)班子5萬元;達到50%以上的，授予“就業(yè)突出貢獻企業(yè)”榮譽稱號，獎勵企業(yè)班子10萬元。

4.強化社會公共服務。海棠灣鎮(zhèn)認真落實各項惠民政策，加大政府資金投入，積極發(fā)展教育文體、醫(yī)療衛(wèi)生、交通安全、社會保障等社會民生事業(yè)，讓開發(fā)建設的成果惠及百姓。如一次性為被征地農(nóng)民繳納30年的新型合作醫(yī)療基金，50%的其他社會保障資金，被企業(yè)招聘的征地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險費和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險費由海棠灣鎮(zhèn)政府出資繳納，其工傷、生育和失業(yè)保險另根據(jù)市有關規(guī)定執(zhí)行，確保失地農(nóng)民無后顧之憂。澄邁縣加大對農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、文化教育、電力通訊等硬件建設投入，逐步形成了城鄉(xiāng)公共服務均等化“8+2”工程，取得了良好的經(jīng)濟、社會效益。為解決征地歷史遺留問題，妥善安置被征地單位群眾的生產(chǎn)和生活，老城開發(fā)區(qū)先后籌資2300多萬元付清了拖欠農(nóng)民的征地補償款，并認真做好失地農(nóng)民就業(yè)培訓和社保工作，擴大城鄉(xiāng)低保覆蓋面，提高農(nóng)村最低生活保障金。目前該縣還在積極籌備實施《老城鎮(zhèn)被征地人員老年生活補貼暫行規(guī)定》，擬向60周歲以上的被征地老年人發(fā)放每月500元的生活補貼，解決其養(yǎng)老問題。

三、政策建議

1.完善集體土地征用補償機制是解決失地農(nóng)民問題的基本前提。依據(jù)《土地管理法》，我國現(xiàn)行的征地補償費計算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，即征用土地補償費為該土地被征前3年平均產(chǎn)值的6～10倍;安置補助費為該土地被征用前3年平均產(chǎn)值的4～6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。這種測算辦法讓農(nóng)民難以接受。一是以產(chǎn)值作為征地補償標準不盡合理，土地征用價格不能反映被征用土地的綜合價值。二是征地補償標準未包含土地的增值部分。農(nóng)地一經(jīng)征用后，其用途的改變通常會導致地價飆升。因此，要探討研究科學的征地補償標準辦法，建立合理的征地補償和利益分享機制。如在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內，凡國家建設需要征用農(nóng)村集體所有土地的，可根據(jù)不同地段、地類、人均耕地和經(jīng)濟發(fā)展水平等情況，劃定區(qū)片，統(tǒng)一制定分片的征地綜合補償。

2.變貨幣安置為“終生安置”是保障失地農(nóng)民長遠生計的重要手段。貨幣補償雖然具有時間短、見效快、易為群眾接受的優(yōu)點，但由于失地農(nóng)民缺乏長遠發(fā)展規(guī)劃，一旦補償費用罄，將形成新的不穩(wěn)定因素。因此，要改變一次性現(xiàn)金發(fā)放的做法，切實解決失地農(nóng)民的長遠生計和“養(yǎng)老防老”問題:一是加大宣傳力度，向失地農(nóng)民灌輸先進、合理的理財觀念，學會規(guī)劃和合理使用征地補償金。二是變貨幣式補償為“開發(fā)式”補償。除將一部分安置費直接發(fā)放至農(nóng)民手中，保障當前生活需要外;另一部分作為社保專項資金。結合三亞市實際情況，可考慮提取50%以上的土地補償費和全部的安置補助費用于為失地農(nóng)民參加農(nóng)村養(yǎng)老保險，保障對象為被征地時的在冊農(nóng)業(yè)人口，保障的重點是勞動年齡段內和勞動年齡段以上人員。

3.加快城鄉(xiāng)公共服務均等化是推動失地農(nóng)民市民化的必要保障。按照“先安置，后拆遷”的原則，在充分尊重村民意愿的基礎上，按照城市小區(qū)的標準建設安置區(qū)并配備完善的基礎設施。在有關費用上采取區(qū)鎮(zhèn)財政、社區(qū)集體適當補貼的方式，最大限度地降低失地農(nóng)民生活成本。為解決安置區(qū)后續(xù)管理問題，可選聘經(jīng)驗豐富的物業(yè)管理服務公司進駐小區(qū)，協(xié)助村民辦理相關手續(xù)，確保順利入住，并適時宣傳物業(yè)管理知識，引導村民樹立“花錢買服務”的物業(yè)管理消費意識，公司在招聘保潔、綠化、維修、保安等物業(yè)管理人員時優(yōu)先招收本小區(qū)的失地農(nóng)民，讓失地農(nóng)民在參與社區(qū)自我管理中享受優(yōu)質的公共服務。

4.強化就業(yè)幫扶是增強失地農(nóng)民謀生能力的關鍵措施。要以政府為主導，各社會組織配合，突出重點，因地制宜，多途并進，強化就業(yè)幫扶服務，增強失地農(nóng)民的謀生創(chuàng)業(yè)和市場競爭能力。一是要求用地企業(yè)在征地時就要與被征地村簽訂勞動用工合同，采取訂單培訓、定向輸送的方式組織就業(yè)，最大限度地優(yōu)先安置被征地農(nóng)民;二是充分發(fā)揮勞動、旅游部門職能，組織舉辦失地農(nóng)民專場招聘會，為他們提供雙向選擇、競爭就業(yè)的機會，同時積極開發(fā)公益性崗位。三是通過招商引資引進用工密集型企業(yè)，優(yōu)先吸納本區(qū)鎮(zhèn)的失地農(nóng)民工。

5.發(fā)展集體經(jīng)濟是增加失地農(nóng)民收入的有效途徑。要通過壯大集體經(jīng)濟實力，實現(xiàn)農(nóng)民從單純依靠土地種植收入向租金保底、務工獲薪和入股分紅等多元化增收轉變。一是建立健全集體征地留用地制度，將部分征地留給村集體，由村集體利用征地補償款，或以集體建設用地使用權向金融機構抵押貸款解決建設資金問題，部分用于解決集中居住房屋的修建和補償，部分用于前期土地整理、項目運作和未來發(fā)展，同時加強指導，通過統(tǒng)一規(guī)劃，建造標準廠房、商業(yè)用房、市場、旅館飯店等用于租賃、經(jīng)營。二是按集體資產(chǎn)的多少進行分類改革，分別采取股份制、資產(chǎn)托管等方式，量化到人。如由農(nóng)民個人與集體合股組成“集體資產(chǎn)經(jīng)營管理公司”，以公司股東的身份，按合股章程的規(guī)定分享土地出讓收益，使農(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織成為主動、平等的土地出讓方，而不僅僅是被征地的對象。三是政府應強化對集體經(jīng)濟組織的指導，通過市場調查、項目論證和風險評估，引導和鼓勵其篩選和確定經(jīng)營項目。