我國(guó)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入分析和政策建議

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究生部 吳 戈

一、投資規(guī)模分析

新中國(guó)成立后，黨和政府一直將水利建設(shè)視為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，對(duì)水利投入力度較大。我國(guó)水利建設(shè)資金總體上來說逐年增加，并且隨著市場(chǎng)化程度的提高，水利建設(shè)資金來源逐步實(shí)現(xiàn)了多元化。公共財(cái)政投資占水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的比重逐年降低，其他各類資金特別是自籌資金比例迅速提高，國(guó)家投資主要發(fā)揮杠桿和導(dǎo)向作用。1989～2012年，水利建設(shè)資金的總量從35.55億元增加到3964億元，增長(zhǎng)了110.5倍，其中財(cái)政性資金從22.7億元增加到2875.87億元，增長(zhǎng)了125.7倍。

水利建設(shè)資金占GDP比重浮動(dòng)比較大，1998～2003年，水利建設(shè)資金占GDP比重平均為0.58%;2004～2009年，水利建設(shè)資金占GDP比重平均為0.42%;2010年之后水利建設(shè)資金占GDP比重連續(xù)三年快速增長(zhǎng)，于2012年達(dá)到0.76%的占比。雖然水利建設(shè)資金投資力度逐年增加，但是占GDP的比重仍然偏小。從水利建設(shè)資金增速來看，增速波動(dòng)較大，最低為-9.25%，最高為74.05%;從水利建設(shè)資金占中央財(cái)政支出比例來看，水利建設(shè)資金投入仍然偏小，而且波動(dòng)也很大。這說明水利建設(shè)資金投入還不夠穩(wěn)定，缺乏穩(wěn)定的投入增長(zhǎng)機(jī)制。

二、投資來源的結(jié)構(gòu)分析

1999年5月，水利部和財(cái)政部頒布了《水利基本建設(shè)資金管理辦法》，將水利基本建設(shè)資金的來源劃分為六個(gè)部分:財(cái)政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金(包括國(guó)債專項(xiàng)資金);用于水利基本建設(shè)的水利建設(shè)基金;國(guó)內(nèi)銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)貸款;經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)由有關(guān)部門發(fā)型債券籌集的資金;經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)由有關(guān)部門和單位向外國(guó)政府或國(guó)際金融機(jī)構(gòu)籌集的資金;其他經(jīng)批準(zhǔn)用于水利基本建設(shè)項(xiàng)目的資金。

(一)財(cái)政性資金。

財(cái)政性資金包括預(yù)算內(nèi)撥款、預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金、水利建設(shè)基金和財(cái)政專項(xiàng)資金。新中國(guó)成立以后，財(cái)政性資金在水利投資中一直處于主導(dǎo)地位，但財(cái)政性資金在水利投資中的比重在20世紀(jì)90年代中期之前處于下降的態(tài)勢(shì)。1997年之前沒有預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金和水利建設(shè)基金，水利投資中財(cái)政性資金主要是預(yù)算內(nèi)撥款。水利建設(shè)基金自1997年開始設(shè)立，之后成為水利投資中較穩(wěn)定的一個(gè)來源。隨著我國(guó)水利建設(shè)投資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，財(cái)政性資金在水利方面的投入也在相應(yīng)增加，2004年后開始呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的趨勢(shì)，特別在2010之后連創(chuàng)新高。1998～2010年間財(cái)政性資金投入所占比重基本保持在40%～60%的范圍內(nèi)，2011年和2012年占比大幅攀升。這說明，相比于其他投資來源，財(cái)政性資金這部分的投入仍然是加快我國(guó)水利建設(shè)的重要組成部分(見圖1)。

1.預(yù)算內(nèi)撥款。從絕對(duì)數(shù)量上來看，預(yù)算內(nèi)撥款從1989年的22.7億元增加到2012年的1291.4億元，相當(dāng)于原來的56.89倍，但是從預(yù)算內(nèi)撥款在水利投資中的比重來看，則處于下降趨勢(shì)。2000年以后，國(guó)家財(cái)政加大了對(duì)水利建設(shè)的投入，國(guó)家預(yù)算內(nèi)撥款占水利建設(shè)資金的比例迅速回升，雖然預(yù)算內(nèi)撥款在水利投資中依然處于很重要的地位，但與起初的絕對(duì)主導(dǎo)地位相比已不可同日而語(yǔ)。2009年以來基于拉動(dòng)內(nèi)需和彌補(bǔ)水利欠賬的需要，水利預(yù)算內(nèi)撥款呈現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)。

2.預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金。預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金來源于國(guó)債資金，其數(shù)量不僅取決于長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債的發(fā)行規(guī)模，還與國(guó)債資金的使用結(jié)構(gòu)等方面有關(guān)。自1998年我國(guó)發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債以來，預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金就一直是水利建設(shè)資金的重要構(gòu)成部分，最高年份為2002年，比例高達(dá)39%，對(duì)擴(kuò)大水利投資總體規(guī)模，促進(jìn)我國(guó)水利建設(shè)事業(yè)的發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。1998～2002年，國(guó)家發(fā)行的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債中用于水利建設(shè)1258億元，約占總數(shù)的1/5，相當(dāng)于1998年以后五年中央水利基建投資總額的1/3強(qiáng)。但在2008年以后，隨著長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債的到期以及其他類型資金數(shù)量的增加，占比急劇下降，2012年僅占0.64%。

圖1 公共財(cái)政在水利投資中的比重(1998～2012年)

3.水利建設(shè)基金。水利建設(shè)基金自1997年開始設(shè)立，并逐步成為水利投資資金的重要來源之一。設(shè)立初期該基金規(guī)模僅為19.9億元，占當(dāng)年水利公共財(cái)政投入比重的18.8%。之后，這一規(guī)模逐年遞增，至2009年已擴(kuò)大到105.5億元，年均增長(zhǎng)率達(dá)14.9%，但這一速度不及水利公共財(cái)政投入總量22.1%的年均增長(zhǎng)速度，使其在公共財(cái)政投入中的比重呈下降趨勢(shì)。為了進(jìn)一步完善該政策，2011年《水利建設(shè)基金籌集和使用管理辦法》延長(zhǎng)了水利建設(shè)基金的籌集使用年限，還對(duì)多項(xiàng)內(nèi)容作了明確規(guī)定。

4.財(cái)政專項(xiàng)資金。目前，我國(guó)的財(cái)政水利專項(xiàng)資金主要包括小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金、國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)補(bǔ)助資金、全國(guó)重點(diǎn)地區(qū)中小河流治理補(bǔ)助資金、山洪災(zāi)害防治非工程措施建設(shè)補(bǔ)助資金和重點(diǎn)小型病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固中央財(cái)政專項(xiàng)資金。

(二)非財(cái)政性資金。

非財(cái)政性的自籌資金包括企業(yè)通過自身的積累用于擴(kuò)大再生產(chǎn)的資金、社會(huì)集資、個(gè)人資金、無償捐贈(zèng)資金以及其他單位撥入的資金等。改革開放以后，在基本建設(shè)領(lǐng)域引入了市場(chǎng)機(jī)制，自籌資金逐漸成為全國(guó)基建投資的重要資金來源。水利建設(shè)自籌資金總量持續(xù)增長(zhǎng)，從1989年的8.6億元增長(zhǎng)到2012年的350.4億元。由于水利行業(yè)的公益性較強(qiáng)，自籌資金在水利投資資金來源的比例自1992～2005年這段時(shí)間一直維持在30%左右，較其他行業(yè)低，但是增速很快，1992～2004年的12年間增長(zhǎng)了9.81倍，年均增長(zhǎng)率達(dá)到了20.96%，但此后自籌資金的增幅有所放緩，在水利投資中的比重也快速下降，2012年比重下降至9%。

1.國(guó)內(nèi)貸款。由于水利建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收益率較低，商業(yè)銀行貸款的風(fēng)險(xiǎn)管理決定了水利事業(yè)的公益性項(xiàng)目不適宜利用這部分資金。從水利建設(shè)利用貸款的實(shí)際情況看，絕大部分是帶有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的項(xiàng)目或純經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目在利用貸款。國(guó)內(nèi)貸款在水利投資中的比重在20世紀(jì)90年代中期達(dá)到最高，然后開始下降;貸款的絕對(duì)值在2004年達(dá)到過一個(gè)峰值后有所回落，在2009年、2010年由于擴(kuò)大內(nèi)需的需要，國(guó)內(nèi)貸款增幅分別為57.8%和120%。

2.外資。水利建設(shè)利用外資的數(shù)量和比例一直不大。1989年以來，水利建設(shè)資金中外資數(shù)量的最大值為1997年的33.1億元，外資占比僅有1995年、1996年和1997年三年超過10%，其余大多年份均低于5%。1997年以后，國(guó)家開始使用國(guó)債資金和水利建設(shè)基金加強(qiáng)水利建設(shè)，外資在水利建設(shè)資金中的比例迅速下降，2010年之后其比例降至不足1%。水利事業(yè)較強(qiáng)的公益性決定了趨利性較強(qiáng)的外資不可能成為水利建設(shè)資金的可靠來源，外資在水利建設(shè)資金中的微小比例證明了這一點(diǎn)。

綜上，改革開放以來，我國(guó)水利投資多元化投入渠道的格局已經(jīng)基本形成。由于水利行業(yè)的自然屬性和公益性特征，財(cái)政資金作為水利投入的主渠道沒有改變。尤其是2000年以后，隨著水利建設(shè)資金規(guī)模的迅速擴(kuò)大，財(cái)政性水利建設(shè)資金的比例經(jīng)歷了一個(gè)由高到低，再由低到高的過程，特別是2011年中央一號(hào)文件出臺(tái)以來，在相關(guān)政策作用下，水利建設(shè)資金中財(cái)政性資金比例迅速上升。從未來發(fā)展趨勢(shì)看，國(guó)家財(cái)政資金仍然是水利投資的主要資金來源，仍將在水利建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

三、存在的問題

目前我國(guó)水利投資主體多元化的格局已經(jīng)初步形成，但由于水利投資的外部性、投資周期的長(zhǎng)期性、投資實(shí)施的連續(xù)性與波動(dòng)性以及投資收益的不確定性等特點(diǎn)，水利投資仍然主要依靠國(guó)家。長(zhǎng)期的投資不足和較為單一的投資主體導(dǎo)致水利投資供需缺口巨大、投資結(jié)構(gòu)失衡以及補(bǔ)償機(jī)制不完善等問題。

(一)投資機(jī)制體制缺乏創(chuàng)新。

一是缺乏穩(wěn)定的投入保障機(jī)制。從20世紀(jì)80年代中后期開始，財(cái)政投入進(jìn)入“大滑坡”時(shí)期。公共財(cái)政在1994年左右下降至全部水利投資的25%左右，雖然之后取得了增長(zhǎng)，但不夠穩(wěn)定。從某種意義上講，水利成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約因素與國(guó)家財(cái)政水利投入的波動(dòng)和缺乏穩(wěn)定增長(zhǎng)是有關(guān)系的。近年來，水利預(yù)算內(nèi)撥款數(shù)量的總體趨勢(shì)是增加的，但是與財(cái)政支出的增長(zhǎng)和基本建設(shè)支出的增長(zhǎng)相比，水利預(yù)算內(nèi)撥款的增長(zhǎng)率缺乏足夠的穩(wěn)定性，預(yù)算內(nèi)撥款在財(cái)政收入和支出中的比重波動(dòng)較大。

二是市場(chǎng)機(jī)制不健全，社會(huì)資金參與力度較小。國(guó)內(nèi)外許多成功的經(jīng)驗(yàn)表明，政府對(duì)公用事業(yè)的管理也可以引入市場(chǎng)機(jī)制，這樣既可以提高投資效益，又能提高政府的行政效能。改革開放以來，國(guó)家先后出臺(tái)水利產(chǎn)業(yè)政策、水利工程供水收費(fèi)、水電“新電新價(jià)”等政策，旨在促進(jìn)水利市場(chǎng)化進(jìn)程，但仍然缺乏吸引民間和外資投入的機(jī)制。

三是水管理體制與運(yùn)行機(jī)制不順。水法規(guī)體系不健全，“多龍管水”的體制尚未理順，不利于水事活動(dòng)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)與依法行政;水管理運(yùn)行機(jī)制不完善，缺乏管理經(jīng)費(fèi)，不適應(yīng)水資源可持續(xù)利用和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，尤其是水價(jià)、電價(jià)和水利服務(wù)價(jià)格長(zhǎng)期背離價(jià)值規(guī)律，難以保證水利建設(shè)與管理的有序進(jìn)行。

四是水利投融資機(jī)制不健全。目前我國(guó)水利建設(shè)融資中，問題最大的是間接融資，即銀行貸款，一些政策性障礙突破不了。如有文件規(guī)定，不允許拿財(cái)政性資金作為還款來源，政府部門不可以作為貸款主體，使得銀行貸款沒有合格的貸款主體以及缺乏有保障的還款來源。

(二)投入政策亟待完善。

一是農(nóng)村稅費(fèi)改革和取消“兩工”政策。2001年農(nóng)村稅費(fèi)改革和取消“兩工”后，農(nóng)田水利建設(shè)特別是小型工程建設(shè)責(zé)任不清，行為主體嚴(yán)重缺位。村民“一事一議”因多方面原因成效不高，即便可以議成，出資額度也無法彌補(bǔ)原來的“兩工”。

二是水價(jià)和水費(fèi)改革。多年的用水傳統(tǒng)造成水價(jià)難以趨近供水成本，多數(shù)農(nóng)業(yè)灌區(qū)現(xiàn)行水價(jià)只有供水成本的30% ～60%，末級(jí)渠系水價(jià)混亂，中間加價(jià)和搭車收費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。同時(shí)，城市供水價(jià)格基本完成了由福利型向商品型轉(zhuǎn)變，城市水價(jià)機(jī)制正逐步形成，但還存在部分城市終端水價(jià)偏低、污水處理收費(fèi)不到位、水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)偏低、各類水價(jià)比價(jià)關(guān)系和計(jì)征方式不合理以及城市供水成本約束機(jī)制不完善等問題。

三是水利發(fā)展稅收優(yōu)惠政策。從全國(guó)稅收優(yōu)惠政策總體來看，水利的稅收優(yōu)惠政策還存在一些問題。一是優(yōu)惠政策少且零散，2009年仍在實(shí)施并有效的稅收優(yōu)惠政策共計(jì)583項(xiàng)，水利行業(yè)直接受益的5項(xiàng)稅收優(yōu)惠還不到總數(shù)的1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行業(yè);二是優(yōu)惠政策的穩(wěn)定性低，目前水利的優(yōu)惠政策都是單項(xiàng)的規(guī)范性文件，穩(wěn)定性低，政策連續(xù)性不足;三是沒有行業(yè)主要的優(yōu)惠稅種，目前的水利稅收優(yōu)惠政策大多是針對(duì)某一單獨(dú)事項(xiàng)的政策規(guī)定，缺少行業(yè)普惠的主要稅種，水利稅收優(yōu)惠的總規(guī)模不大。

(三)投入質(zhì)量和效益亟須改進(jìn)。

雖然水利財(cái)政投入總量及其所帶來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益將保持樂觀的擴(kuò)大趨勢(shì)，但在投入質(zhì)量與效益上亟須改進(jìn)。在水利投融資體制方面，中央財(cái)政對(duì)東、中、西部地區(qū)投入的基本配套比例分別是 3∶2、1∶1、2∶3，但這一政策傾斜仍然難以扭轉(zhuǎn)部分地區(qū)的配套資金困難。在各級(jí)地方政府預(yù)算中，大量的水利配套資金在其有限財(cái)政收入中占據(jù)相當(dāng)比重，因此中央下?lián)艿乃?cái)政多用于相關(guān)設(shè)施的臨時(shí)修補(bǔ)或短期建設(shè)，尚未從根本上突破水利“瓶頸”問題，因此削弱了水利公共投入的資金使用效益。

在水利建設(shè)統(tǒng)籌機(jī)制方面，主要是缺乏農(nóng)田水利建設(shè)統(tǒng)籌機(jī)制，使水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、衛(wèi)生、環(huán)保等多個(gè)涉及部門按各自標(biāo)準(zhǔn)分配、使用資金，多頭審批，多頭管理，導(dǎo)致農(nóng)村水利建設(shè)無法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一實(shí)施和整體銜接，從而抑制公共資源的有效配置，造成水利建設(shè)效率低下。

四、政策建議

從投資規(guī)模上看，“十一五”期間，我國(guó)水利建設(shè)全面快速發(fā)展，水利投資規(guī)模再創(chuàng)新高，是“十五”時(shí)期水利投資的1.93倍;其中中央水利投資2876.6億元，是“十五”時(shí)期的1.85倍。“十二五”時(shí)期是全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，水利作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的首要條件、支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)、維護(hù)生態(tài)安全的關(guān)鍵保障，但仍面臨著一系列問題:防洪減災(zāi)體系還存在突出薄弱環(huán)節(jié)，建設(shè)尚需繼續(xù);水資源配置工程建設(shè)滯后，農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，水污染問題、生態(tài)保護(hù)、水資源管理體制改革等，都需要大量的資金投入。根據(jù)2011年、2012年水利建設(shè)投資完成額推算，我國(guó)“十二五”期間全社會(huì)水利投資總額將達(dá)到2萬億元左右。因此，“十二五”時(shí)期和接下來的“十三五”期間，是我國(guó)水利建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展、水利投資進(jìn)一步加大的時(shí)期。溫故而知新，通過對(duì)已有政策的分析以及對(duì)發(fā)展趨勢(shì)的研判，今后加強(qiáng)我國(guó)水利投融資走向不妨圍繞以下幾個(gè)方面來制定政策:

第一，將水利作為公共財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域，保障水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)。就目前來看，水利資金安排使用分散問題在一些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)還較為突出，水利投資整體水平特別是地方配套資金與實(shí)際需求相比仍然存在較大缺口，投資來源仍然比較單一，缺乏運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制籌集建設(shè)資金的手段，缺乏鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資金投入水利建設(shè)的有效辦法。因此，為解決上述問題，應(yīng)盡快落實(shí)水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，拓寬公共財(cái)政籌集渠道。

第二，充分發(fā)揮財(cái)政金融的職能作用，有效解決融資主體和還款來源問題。要實(shí)現(xiàn)水利跨越式發(fā)展戰(zhàn)略，除了加大公共財(cái)政投入外，加強(qiáng)金融對(duì)水利行業(yè)的投入是彌補(bǔ)水利投資缺口的重要手段之一。但是，從近幾年水利投資結(jié)構(gòu)來看，金融資金只占水利投入總量的極小比例，主要渠道仍然是以利用國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行貸款為主，缺乏中長(zhǎng)期政策性貸款支持，保險(xiǎn)、融資租賃、收益權(quán)質(zhì)押貸款等金融創(chuàng)新性產(chǎn)品缺乏。其主要原因是銀行信貸資金支持水利將面臨兩個(gè)問題:一是水利項(xiàng)目獲得銀行信貸的準(zhǔn)入問題，即“借”的問題;二是水利項(xiàng)目貸款的償還問題，即“還”的問題。因此，應(yīng)盡快細(xì)化金融支持水利的各項(xiàng)措施，做好政策引導(dǎo)，結(jié)合國(guó)家金融監(jiān)管要求，積極探索綜合運(yùn)用多種政策資源的有效模式。

第三，完善政策，吸引社會(huì)資金投資水利。社會(huì)資金是公共財(cái)政、金融部門支持水利之后，另一支水利建設(shè)與發(fā)展不可或缺的重要力量。水利建設(shè)項(xiàng)目在吸引社會(huì)資金方面仍將面臨巨大困難。如何調(diào)動(dòng)社會(huì)資金的積極性，吸引市場(chǎng)融資，還需進(jìn)一步完善相關(guān)政策。

第四，完善水利發(fā)展稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠是國(guó)家利用杠桿對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段。完善水利涉及的相關(guān)稅種的優(yōu)惠政策，是開放水利市場(chǎng)、廣泛吸引社會(huì)資金投資水利的重要條件，是建立水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制的有力保障。