創新驅動視野下我國經濟技術開發區競爭優勢多維分析*

余 翔

(浙江大學 寧波理工學院，浙江 寧波 315100)

開發區是中國經濟體制改革先行先試的重要載體，經過20 多年的發展，遍布全國各地的開發區成為帶動地方經濟增長，推動科技進步創新、積聚資源信息、開展國內外多層次交流的重要引擎。開發區是中國特色社會主義理論和實踐體系的鮮明范例，充分體現了我國在改革、開展、創新歷程中的對社會主義經濟社會發展規律的再認識和再探索，開發區政策之所以取得成功，是天時、地利、人和共同作用的結果，并不單純是采取了不同于普通地區的優惠性政策，其中的核心機制在于開發區在改革、發展過程中確立了全方面競爭優勢，本文擬對此進行初步的歸納、探討。

1 制度優勢

制度是一系列政策、習慣、管理活動的集成，它塑造了某類政策的基本面貌，并決定著深層次的政策合法性與政策績效。按照治理理念的差異，制度又可以進一步細分為體制、機制等管理元素。對于開發區的制度建構，國內外研究者有一些看法，鮑克提出“超自主體制”的概念來形容我國的開發區在政治經濟生活中的定位，其核心觀點是開發區在行政權、財政管理權、改革發展權上擁有很高的自主性，使開發區足以擺脫傳統行政科層的效率羈絆，同時在應對市場競爭時有足夠的創造力。這一看法給我們很大的啟發，黨和國家高層領導者在決定設立開發區時，展現了很高的政治智慧和政治勇氣，但開發區作為一個全新事物，能不能發展的好，應該往哪個方面發展，政策設計者在設立開發區之初是無法周詳考慮的，經過下面這些政策試驗，才營造了比較完整的開發區制度環境，使其的競爭優勢逐步確立和發揮作用。

1.1 機構上的保障

開發區的黨政組織體系包括黨的指導機構(開發區黨工委)、行政領導機構(開發區管委會)，國有控股型經營實體(如開發區投資開發總公司)等三大類，在開發區運行中，黨政企三大機構一般合于一身，共同負責、合理分工，有內有外，黨委(工委)的設立，使開發區在重大決策事項的方向性、改革步伐的跨越性、管理干部配備的高素質化得到了充分的支持，開發區管委會的組構中，將多家政府部門集中在一起辦公議事，使外來投資者對政府的面貌形象改觀大為改善，而其管委會精干的人事配備，齊全的審批職能和較高的辦事效率容易得到投資者歡迎。而開發區經營性機構的設立，使合乎市場經濟邏輯的運行方式早于其他政務區進入了開發區，使政府自上而下管理和平等的契約化經營很好的結合起來，使得開發區各項事務都保持了不同于以往的行政效率。

1.2 權能上的保障

開發區在級別設置、管理干部和經營人才的配備上，都采取了區別性的政策，投入了精兵強將，開發區面積雖然小，但被賦予比其他的行政轄區更高的行政級別，目前，國家級開發區的級別和一般的省轄市相同，有些地方將開發區行政規格提高至副省級。在開發區任職的干部配置級別也不低，一般都由市一級的黨政領導干部兼任開發區黨工委、管委會負責人，在開發區投資公司、科研機構等當中較早了引進了海外優秀人才，實行了年薪制、聘任制、柔性引進方式等人事新舉措，形成了人力資源高地。在靜態制度建設的同時，開發區在財政、發展等方面獲得了很大的激勵和自主決策空間，形成了動態競爭優勢。開發區發展初期國家沒有足夠的財力投入，稅收安排成為主要激勵源，如根據中央的政策，對首批批準設立的國家級開發區，享有10 年的全額返還和3 年的遞減返還期，返還稅金用于開發區自身建設和開發區所在城市的建設。后續設立的開發區在稅收優惠幅度上有所收窄，但仍然保有較強的激勵性。在自主發展上，國家級經濟技術開發區享有了相當于省級政府的產業準入審批、投資金額核準、城市規劃、土地管制等權限，在金融信貸、技改升級等方面也享受了較大的政策空間，構成了強有力的正向激勵。

2 區位地理優勢

在產業經濟學與發展經濟學當中，區位地理條件被認為是重要的生產要素，好的區位意味著與經濟金融中心、資源主要產地、消費地有地理親鄰關系，交通、氣候條件適宜，與周邊經濟產業發展排斥性地以及其他容易引發經濟外部性的因素較少。在改革開放之前的經濟管理活動中，國家在產業布局上存在大而全、小而全的思想，對區位地理因素的認知不夠細致。在開發區舉辦之初，吸取了過往經驗教訓，區位地理條件成為決策者的重要參考因素，沿海、沿江、靠近大城市、距離機場與港口較近，成為不少開發區選址的首要標準。這種決策也給開發區發展奠定了良好的基礎。一系列關于開發區發展的實證研究證明了這一點。如對于位于內地省份，地理條件遜于沿海地區的開發區，它們借用的區位優勢是臨近省會城市、可以直接借用較齊全的基礎設施，大學和研究機構集中、金融機構較多，通過舉一省一市(省會城市、計劃單列市、較大城市)之力形成局部性經濟高地。

3 產業集聚優勢

自工業革命以來，長期的產業分工與競爭孕育出了一種產業集聚現象，如紐約、倫敦的金融業、意大利的時裝、制鞋業、美國芝加哥地區、德國南部的重型裝備制造業、汽車業，而最富盛名的無疑是美國的硅谷。它的產業鏈涵蓋了政府、大學、智庫、金融創投機構、協會、人力資源中介機構等，形成了教育、研究、開發、產業化、銷售、物流、投融資、保險、設備租賃、信息技術、職業培訓等各個分散產業的聚攏化。在全球化背景下，空間、地域的分隔性被科技、網絡的互聯性所彌補，世界日益變成了一個地球村。產業集聚成為應對競爭、確立調整分工、降低經營風險、牟求利潤更大化的重要環節。

由于產業的集聚，開發區在實際利用外資、工業總產值、財政稅收收入等三個方面表現強勁。蘇州市一市兩園(兩園指中國——新加坡工業園區和蘇州高新工業園區)的共同繁榮景象驗證了產業集聚的威力。1994 年中國政府與新加坡政府簽訂協議，共同合作開發蘇州工業園區。由新加坡政府對園區管理官員進行了培訓，雙方按照國際標準商定了園區運作模式，基礎設施建設、國際市場經營戰略等，由于工業園區的高起點，許多客商慕名而來，其中包括多家世界五百強企業。在中新工業園取得成功后，蘇州市政府又新建了蘇州高新區，復制了中新工業園的基礎設施和行政管理模式，吸引了大量的臺灣高科技產業前來投資，這些企業在技術、原料、零部件供應與生產之間形成完整的裝配生產網絡，在生產合作中培育了互信、協力關系，出現“母雞帶小雞”的群聚效應。使蘇州乃至長江三角洲地區牢牢確立了在IT 硬件領域方面的優勢。產業聚集也為創新帶來了良好的平臺，以位于北京的中關村科技園區為例，除了區位優越、資金充足外，中關村園區的創新能力在全國是首屈一指的。中關村周邊駐扎了以北京大學、清華大學、中國科學院為代表的大量的教育、科學研究機構，在它們豐沛的智力支持下，中關村孕育出了北大方正與清華同方兩種高科技產業化開發模式。北大方正模式走的是典型自主開發道路，主要是依靠自身科研成果與技術進行產業化的技術創新。如方正電子出版系統關鍵技術由國家科學技術最高獎獲得者王選教授等攻關成功，徹底改變了中國出版業的面貌。而清華同方則是緊密依托清華大學的人才與科技優勢，從清華大學已有的科研成果中，篩選能和市場結合的項目，最后透過技術與資本的結合進行梯級開發，形成豐富的產品。在這個創新模式中，清華大學時提供科研成果的上游，清華同方是進行技術創新的中游，而接受技術創新成果轉化的清華同方產業部與社會企業則為下游。近年來，中關村園區在接受風險投資、產業孵化上也有諸多創新之舉。

4 財政自主和反哺發展優勢

財政資源的取得和獲益是影響各級政府決策行為以及府際關系的重要變量，開發區也概莫能外。國內外研究者指出，地方政府意圖擴大可支配財政份額，從而不遺余力的推動工業化、城市化是中國經濟改革的重要誘因之一，不同地區間經濟發展水平的差異，除了資源稟賦外，還受到金融、財政杠桿運用是否得當的影響。前述開發區的制度優勢中提到了開發區通過強有力的稅收激勵來凝聚資本，這是財政激勵手段運用的一個方面，開發區獨特的競爭優勢還有賴于它在財政資源上的充沛和靈活自主性。開發區的主要財政收入來源包括稅收、土地出讓金、行政事業性收費，開發區財政收入中最大宗收入是稅收部分，如企業所得稅、個人所得稅、增值稅、土地使用稅、契稅、耕地占用稅、教育費附加等，土地經營收入也占開發區財源很大的比例。根據國家法規和政策，開發區工業用地可以協議出讓，商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，就必須掛牌拍賣出讓。在開發區成立之初，地方政府劃撥了一定面積的地塊，授權開發區進行規劃，安排土地用途，在土地定價上開發權享有較大的自主權，對土地增值收入使用享有自主權。在開發區發展過程中，各地政府陸續擴大開發區核心區域的土地面積，并將開發區周邊的農村鄉鎮劃轉給開發區代管或重新規劃。開發區利用土地增值收入在較短時間內完成了區內廠房、商業樓宇等生產業務用房，道路、排水、供電、通訊、煤氣、熱力、綠化、防洪、消防等基礎設施。學校、醫院、車站、餐飲住宿、金融郵政等公共服務設施的建設，使開發區具備了城市化面貌和產業化基礎條件，這些超前性基礎設施建設為各類產業進駐和短時間內產生經濟效益營造了平臺，為開發區利稅增收創造了條件，開發區產業所創造的利稅，除小部分上交給國家和省級政府外，絕大多數都留在了開發區，作為開發區新一輪建設和產業升級的資本積累。如濟南經濟技術開發區在1993 年即設立了投資總公司，公司的定位即為開發區的投資、融資平臺，它利用開發區成立初期的土地出讓金和基礎廠房、設備租售收入為啟動金，對開發區基礎設施進行滾動開發，并和來開發區投資的外資企業進行股權合作，以廠房、土地入股，給開發區帶來長期穩定的股利收入。江蘇吳江經濟技術開發區成立了財務上獨立的開發區經濟總公司，從銀行爭取貸款，用于區內土地征用補償、區內基礎設施和房地產建設，并根據來投資客商的要求進行專案開發，使得開發區的職能不限于僅僅提供土地，而是形成開發產業鏈，為開發區籌措了寶貴的建設經費。在享有這些政策自主權的同時，開發區投資管理安排和企業產權的多元化一定程度上克服了在國有經濟中較為普遍的“預算軟約束”、國家為國有企業虧損買單的現象，使得開發區享有的政策優勢能夠有效反哺到開發區的可持續發展當中。

綜上，我國開發區的發展得益于改革開放創造的良好環境，同時，開發區也在自我發展、自我完善過程中積累了豐厚的競爭優勢，開發區發展所蘊藏的中國模式的資源值得進一步的挖掘研究。

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