利益相關者理論視角下高職教育質量問責困境與變革路徑

張漢軍

一、利益相關者理論視角下高職教育質量問責內涵及其意義

高職教育問責始于20世紀60年代，并逐步發展為發達國家職業教育制度體系架構的核心內容。對正處于職業教育改革歷史關鍵期的我國職業教育事業而言，完善高職教育質量問責制度，有助于規范我國高職教育事業的發展路徑，為高職教育質量的可持續提升提供制度保障。

高職教育質量問責制度的建構首先需要清晰界定責任的內涵。高職教育責任是基于倫理學視角來審視高職教師行為的道德性，高職教師所肩負的責任是教師職業內涵的道義責任，是經由教師的教育行為來實現其內在教育價值的。從正面分析，高職教育責任表現為高職教師對教育對象的知識增長和教育成果的實現，肩負著積極的助長責任；從負面分析，高職教育責任體現為高職教師對于其理應肩負但卻未能有效達成的任務，具有強制性的教育義務。高職教育問責制度的建構是我國高職教育系統保持其教育質量并提升高職教育資源利用水平的重要手段。從責權匹配與權力制衡角度而言，高職院校教育質量問責制度的建立可以通過制度化方式來規范上級教育主管部門及外部力量對高職院校辦學秩序的非法干預，這有利于提升高職院校的教學自治水平。

利益相關者理論是由斯坦福大學研究組于1963年首先提出的，該理論認為，所有利益相關者對組織的生存與發展既有貢獻也需承擔風險；組織的有效運作必須依賴于組織對所有利益相關者的合理利益的考量。羅索夫斯基將利益相關者理論首先應用于高職教育領域。作為兼具公益性和利益性組織目標的高職教育事業的成功舉辦也受到如社會、政府、企業、學生及其家長等各方利益相關者的影響，高職教育質量的維持與改善，有必要在充分考慮高職教育各利益相關者所關切內容的基礎上深入剖析高職教育質量問責的既有問題，并據此提出相應的變革路徑。

二、利益相關者理論視角下高職教育質量問責面臨的困境

（一）高職教育質量問責制度體系的建構理念問題

1.高職院校教務管理者的“惰政”觀念使得高職院校教學質量問責模式被形式化。在教育產業化背景下，部分高職院校存在急功近利的思想，缺乏在深入洞悉高職教學質量問責機制的基礎上制定切合本校實際的高職教學質量問責制度體系，從而導致高職院校教學質量問責機制的扭曲。部分高職院校的教務管理者存在“惰政”心態，為了方便和簡化工作，過度依賴于教學質量評估材料，各教學單位為追求較高的教學質量評估結果而投入大量的人力和財力準備報審材料，甚至不惜影響正常的教學秩序。評估方將教學質量問責制度等價于教學質量評估材料問責制度，這種錯誤思想是扭曲高職教學質量問責制度、降低高職教學質量問責制度執行效能的根源。

2.高職院校的單向問責理念破壞高職教育質量問責制度體系的完整性。高職院校實施的科層制是以行政職能為單位來分配高職院校的行政管理資源，各科室以專業化行政官僚為行為主體、以理性制度體系為行動依據來實施高職教育行政管理活動。高職院校的科層制內部實施統一權力制，并通過森嚴的科層等級來落實統一權力，其問責制度表現為下級對上層管理者負責、上層管理者對下級問責的單向問責模式。這種單向問責模式比較適合人員規模相對較小、職能結構單一的部門，并不適合人數龐大、職能復雜的高職院校的教育質量問責工作，其局限性主要表現如下：首先，高水平的高職教育質量是教務系統上下協力合作努力的結果，而單向問責制度對一線教師有較強的約束力，但缺乏對教務管理部門及其上級領導權力的有效約束，這容易出現因上級決策失誤而誘發的部分教學質量問題由基層教師來負責的責任錯配問題，其扭曲的問責邏輯將削弱高職院校內部員工的凝聚力，進而阻礙高職院校教育質量的改善。其次，高職院校的單向問責理念易于激勵管理者實施事后問責而削弱其事前防控能力，從而導致高職教育質量問責制度滑向人治模式。高職院校的單向問責制度將問責中心放在上級對下級責任追究上，其問責程序的啟動權、問責結果的評判權和對責任者的處理權都集中在上級領導手中，由此形成的濃郁的人治管理氛圍使得高職院校的教育質量問責體系缺乏科學規范性。

（二）高職院校的教育質量問責內容問題

1.高職院校的宏觀人才培養環境變遷對傳統的高職教育質量評估內容和問責內容形成挑戰。在傳統的計劃經濟體制下，高職教育體系以精英型人才培養為主要工作內容，人才培養方案的制訂與計劃經濟中的人才需求相一致，課程教授內容和方法無明顯差異，學歷證書可以作為學生能力的終生證明。這使得傳統的高職教育質量的標準相對統一，高職教育工作的質量可從既有的高職教育體系內的考試成績和畢業率等指標來反映。但是，隨著信息技術的迅速發展，社會經濟改革的逐步深入，高職教育系統的既有人才培養質量評估機制受到了嚴峻的挑戰。新型高職教育技術的廣泛應用增加了高職教師與學生之間的教學活動的交集，同時也改變了高職學生的學習形態，高職學生的學習質量不僅受教師課堂講授水平的影響，而且受高職教師指導學生課外學習能力的影響，甚至還受到整個職教制度環境的影響。這對基于課堂講授法的傳統人才培養質量評估體系造成直接沖擊。高職院校的教育質量問責調查的評價指標設置缺乏對新型職業教學特征的充分揭示，所以缺乏有效評估高職教育質量的合理性。

2.高職院校對職能部門問責權的過度依賴與高職院校的知識型管理特征相沖突，削弱了高職教育質量問責機制的有效性。部分高職院校運用管理普通勞動力的方式來管理具有較高知識水平的教師隊伍，將教師在教育質量提升問題上的投入等同于其必要勞動時間的付出，將其教育質量結果等同于如學生成績等可被量化的指標。這種管理模式緣起于科學管理思想在高職教育管理活動中的實踐，其表現形式具有較多的科學管理意蘊，但其內核卻脫離了科學管理的實質。依據科學管理理論，金字塔式層級管理模式的有效運行依賴于作為管理者的上級本身具有較為豐富的實踐工作經驗并能充分理解下級的工作內容及價值。高職教師是知識型員工，其豐富的工作經驗是上級領導所不具備的，其工作內容的高度復雜性決定了普通管理者的難以理解性，這樣很容易使高職教師和問責部門之間產生信息不對稱性，從而制約了高職院校中具有問責權的相關職能管理部門客觀公正地評價一線高職教師教育工作質量的能力。

（三）高職院校的教育質量問責方法問題

1.高職教育系統缺乏有效的外源性問責方法的應用。依據高職院校教育質量問責主客體之間的關系，可將問責主體劃分為外源性問責主體和內源性問責主體；依據問責制度方法實施主體角度，則可將高職院校的教育質量問責方法劃分為外源性問責法和內源性問責法。目前，我國高職教育系統沿襲著傳統行政體制下的問責模式，主要表現為在高職院校行政架構內上級部門對下級部門的問責。這種基于內源性問責權力的問責方法固然存在問責流程易于操縱、問責結果易于落實和問責成本較低等優點，但也存在因問責主體單一化而誘發的問責權力易于被腐蝕、問責流程易于被隱蔽的校內人際關系網所腐蝕、問責結果執行不力等缺陷，且該缺陷難以在既有的內源性問責制度方法內得以有效地解決。內源性問責結果多決定于領導的意志，問責過程缺乏透明性，存在如“暗箱操作”“棄卒保帥”等內在弊病，從而降低了問責機制的有效性。導致內源性高職教育質量問責問題的根源在于當前高職院校問責主體與高職教育利益相關者之間不匹配，高職院校上層問責主體難以全面代表高職教育利益相關者的全部利益。

2.高職教育系統的教育質量問責方法缺乏必要的制度約束。當前我國高職教育系統沒有專門的關于教育質量問責的法律法規，這使得高職教育質量問責方法的落實缺乏必要的法律依據。雖然大多數高職院校從本校辦學環境和校情出發，都制定了相關的教育質量問責內部規范性文件，并對校內的教育質量問責行為形成了相對有效的制度約束力。但是，各種校內教育質量問責制度的內容存在較大差異，教育質量問責方法也存在較強的不確定性，由此導致高職院校的教育質量問責行為易于誘發運動式教育質量問責活動的產生。另外，由于高職教育信息的單向透明性及高職教育過程與教育成果的分離性，高職院校難以對全部高職教育活動進行即時性質量問責，其內部問責活動通常依賴于高職院校對教師的道德約束而非制度約束力。建立在道德約束基礎上的問責制度易于滑向人治的巢穴，從而會破壞高職教育系統依據問責制度建設來確保高職教育質量問責的常態化機制建設成果。

三、基于利益相關者理論的高職教育質量問責變革路徑

（一）變革高職院校的教育質量問責理念

1.高職院校應當推動教育質量問責制度體系建構理念的變革，實現從上級單向問責體系建構理念向社會化高職教育問責體系建構理念的邏輯轉換。新中國成立以來，我國高職教育體系延續著以政府為主要舉辦力量的辦學模式，其校務管理體系也延續著高度集權式管理模式。作為高職教育資源的主要供給方和調配方，政府部門既是高職教育事業的重要利益相關者，也是高職院校教育質量問責體系建構的力推者。高度集權式高職教育管理體系下的高職院校將政府所關切的政治性教育目標放置于高職教育體系的核心地位。隨著我國高職教育事業的市場化進程的穩步推進，高職教育資源多元化趨勢日益明顯，包括熱心高職教育事業的企事業單位、非政府組織和學生家庭在內的各類社會力量也立足本位利益視角對高職教育質量提出了新的要求。高職院校應當適應高職教育資源來源方的變化趨勢，建構社會化高職教育問責體系。社會化高職教育問責體系的建構核心是處理好高職教育問責權的配置問題。權力配置是高職院校辦學過程中各利益相關者力量博弈的結果，科學規范的高職教育質量問責權配置方案不僅有助于提升高職院校內部教師及管理者的工作效率，也有助于改善高職院校與校外企事業單位之間的合作關系，增進高職教育辦學目標與企事業等用人單位對教育質量的要求之間的一致性。

2.高職院校應當落實多元化理念在高職教育質量問責制度體系建構過程中的應用，為高職教育問責體系的基礎性制度變革奠定多元化理念基礎。高職院校的教育質量問責主體應當多元化。從問責權實施者角度分析，多數高職院校以本體自我問責模式為主，即高職院校內部各部門對其他部門進行問責，但高職院校內部利益的糾葛及部門間的利益交叉易于使得高職教育的自我問責模式失效。為此，高職院校應當力促多元化問責主體力量的形成，以形成對高職院校內部職能部門濫施職權行為的有效制衡。高職教育問責機制建設應當從法律上破除政府對教育問責的壟斷，積極引入公眾和專業評估機構等力量，建立國家權力、市場力量和學術立場等多元化外部監督者共同參與、有序組織、有法可依的問責體系。

（二）豐富高職院校的教育質量問責內容

1.高職院校應當強化高職教育問責內容的多元化。多元化問責主體必然會基于各自立場提出教育質量問題，從而導致高職教育質量問責內容的多元化和明細化。高職院?？梢詮囊韵聝蓚€方面來拓展高職教育質量問責內容：一是高職院校應當構建對影響高職教育質量者的道義責任的問責機制，促使高職院校管理層對其決策所造成的間接影響擔負應有的道義責任；二是高職院校應當強化問責對象所應承擔的制度責任，根據相關的校內規章制度和國家法律法規對問責對象予以懲治，從而確保問責對象所應承擔的權責與其受到的懲罰相一致。

2.高職院校應當豐富教育質量問責評估的指標體系。高職院?？梢圆扇×炕笜撕投ㄐ灾笜讼嘟Y合的方式來確定高職教育質量問責框架，并從以下方面詳細測度高職教育質量水平：一是高職院校應當設置可衡量教育活動組織能力的可持續性指標。該指標可以評價高職院校是否具有明晰的人才培養戰略目標和有效運作的辦學經費保障，以確保高職教育系統可以獲得可持續性的質量保證。二是高職院校應當設置職教服務供應能力指標。該指標可以測度高職院校在專業設置和課程建設等方面的努力水平，以及學生所能獲取的學習資源總量和人均水平。三是高職院校應當建立相應的教學成果質量評估指標。該指標主要由學生日常課程試卷成績、面向學生的抽樣調查訪問評價值、學生留級率及輟學率等內容構成。四是高職院校遵從既有教育質量管理制度規范的能力指標。高職院校在保障高職教育質量問題上通常給出較高的承諾標準，但其履行效果與其承諾水平尚有一定的差距。高職教育質量問責管理者應當審議高職院校對教育質量的承諾與履行情況，確保高職院校踐行其對教育質量的承諾。與傳統的高職教育質量問責機制相比，完善后的教育質量問責內容強調了高職教育產出環節質量評估的重要性，建構了以量化評估指標為基礎的高職教育質量問責基本框架，將內向性高職院校教育質量問責模式變革為強調高職教育質量問責結果的績效式問責模式。

3.高職院校應當清晰界定各職能部門的問責權限，以保障職能部門問責權力的有效運行，提升高職院校問責機制的民意基礎和問責權的公信力。高職院校的教務活動內容眾多，各行政部門根據自身職責差異定位來協調完成跨專業和跨部門的問責相關事宜。教學工作質量的直接負責部門為二級教學單位，但高職院校的教務處、學生處、保衛處、學督委員會、學術委員會等機構的工作質量也對一線教學質量產生直接或間接影響。在實施高職教育問責制度過程中，高職院校應當將高職教育質量問責調查權與高職教育質量問責懲戒權相分離。高職院校各專門職能機構和二級教學單位應當通力協作，展開對一線教師的教學質量調查，以確?？茖W、公正地實施教學質量問責制度；高職教學質量問責懲戒權則應集中于高職院校教務管理部門或教學工作委員會來實施，以保障高職教育質量問責懲戒權的集中實施，在以事實為依據、以制度為準繩的基礎上，實現依法問責機制的有效運行。

（三）完善高職院校的教育質量問責方法

1.高職院校應當完善在高職教育質量評估活動中引入第三方評估的有效機制。高職院校教育質量管理者應當從認知層面端正對第三方評估的態度。當前高職院校的教學質量內部評估機制易于導致利益相關者根據己方利益立場來使得評估結果主觀化，從而扭曲教學質量評估結果，使得高職院校的教務管理失去公平正義性。第三方評估主要針對教學質量內部治理機制中易出現的問題來展開。第三方教學質量評估委員與被評估者之間脫離利益糾葛，其評估指標體系設計傾向于引入科學的客觀指標，從而強化高職教學質量評估結果的客觀性與可行性。高職院校管理者要克服“唯上是從”的行政管理權至上的偏見，將第三方評估視為對現有高職教學質量評估體系的有益補充，并以第三方教學質量評估為標桿來比照高職院校內部教學質量評估體系的不足，從而采取有針對性的制度改進措施來提升內部評審質量。

2.高職院校應當完善以促進學生全面發展為內核的內部問責方法。高職教育的人才培養質量事關高職院校的生存與發展。作為高職教育質量的直接利益關聯者，高職學生理應對高職教育質量有一定的內部問責權。為有效突破傳統高職院校內部金字塔式管理架構對高職教育質量的內部問責機制的約束，高職院?？梢詮馁x予包括學生在內的基層組織的上層問責權的視角來變革問責制度體系。高職教師和學生可以基于基層視角對高職院校各職能部門的行政管理活動的質量進行問責，并促進各職能部門積極改進工作制度和工作方法，為一線教學工作提供合格的乃至滿意的行政服務。

3.高職院校應當建立關于高職教育質量問責的長效機制。高職院校在推進高職紀委與教務管理部門聯合問責的基礎上，應當積極推進各職能部門及二級教學單位結合本單位專業特點來健全教育質量問責法規制度，制定細化的教育質量問責工作辦法，形成以黨政領導干部問責制度為綱、以職能部門和二級教學單位的教育質量問責工作辦法為目的的、具有我國職教特色的長效問責制度體系。高職教育質量長效問責機制的建構應當強調對責任當事人的任期責任的厘清和落實。由于高職教育的內在特點所決定的時滯效應，使得誘發高職教育質量問題的初始原因和高職教育質量事故的最終暴露之間通常存在一定的時差，這使得部分高職教育質量問題在暴露時，教學事故當事人已經調離原崗位，或者問責部門難以調查清楚誘發教學事故的真實原因。因此，在制定高職教育質量問責制度時，高職院校應慎重考慮教育產出滯后性規律的影響，積極實施周期性績效評價。高職教學質量問責工作要強化問責調查工作，通過引入專業人士參與事故調查和責任認定等方式來厘清問責當事人的任期責任并給予責任人罪罰相當的懲戒，從而確保高職教育質量問責長效機制在公平正義的法制化軌道上平穩運行。