府際關系視角下的政策執行問題分析

賈 菲

（鄭州大學公共管理學院 河南鄭州 450001）

府際關系視角下的政策執行問題分析

賈 菲

（鄭州大學公共管理學院 河南鄭州 450001）

府際關系是研究政策執行的一個重要視角，它能夠更好的理清政策執行的脈絡，發現政策執行時容易遇到的問題，本文就對府際關系進行簡要概述，從府際關系的角度分析我國在政策執行時遇到的問題，針對存在的問題，提出相應的解決辦法，以期給予相關機構和部門在政策執行方面一些有益的理論支撐。

府際關系；政策執行；現狀；問題；原因；對策

一、府際關系概述

首先，府際關系是動態的，這種動態關系是持續和靈活的，比如政府的官員和普通公務員在平常的接觸中所產生的關系就是雙向持續靈活的動態關系，其中有競爭性的也有非競爭性的，有正式的也有非正式的。其次，府際關系的范圍比較廣，它不僅僅包括中央政府和省級政府，還包括省級政府與地市之間，以及地市與鄉級政府之間等等多種網絡關系，它們之間的關系不僅僅是橫向的，還有縱向的和綜合的。了解了府際關系的特征，不難看出研究府際關系具有重大的意義。首先，一個適合的良性的府際關系是能夠提升政府的政策執行效力的，它有利于國家統一性的協調也有利于維護地方的多樣性，在能夠保證中央政府政令暢通的同時，還能使地方政府的積極性得到充分的發揮，合理劃分中央與地方的權力，可以保證地方有足夠的精力實現其職責，進而保證政策的執行效力。其次，一個適合的良性的府際關系，充分的互動與合作，也能夠使政策有序的執行。地方政府之間所建立的合作溝通機制，有利于雙邊和多邊關系的發展，能夠保證政策有序得到執行。

二、當前我國府際關系視角下的政策執行現狀

我國統一的多民族歷史文化，一直采用的是單一制的府際關系模式，政策的執行也是自上而下的，中央政府負責政策的制定，決定目標的建立并指導實施，各級政府居于從屬地位，服從中央的指令，各級政府之間相互協作完成具體的政策。在這種府際關系模式下，我國政策的執行取得了巨大的成就，伴隨著我國政治經濟體制改革的不斷深入發展，各級政府在不同區域的合作不斷加深，政策執行的效率不斷加強，但是仍有很大的不足。

首先，中央在政策的制定環節有不足。比如制定的政策做出的規劃模糊不清，雖然政策的出發點都是好的，在執行過程中往往就會與制定的目標存在差距，這就是政策內容上的失真。其次是政策執行過程中的問題。比如有些中央的政策會使地方的政府利益受損，地方政府就會從自身的利益出發，故意片面的來解讀政策內容，更有甚者干脆置之不理敷衍了事，這樣就與中央的政策目標相背離。當然也存在一些地方政府對于政策附加政令，利用中央政策的寬松彈性空間進而過度的自由發揮，附加一些中央政策所沒有的政令，給人民的利益帶來損失，增加了民眾對政府的不滿情緒，導致政策的執行形成惡性循環。

三、當前府際關系下政策執行問題原因分析

國家制定的政策都是希望通過有效的執行來實現其政策目標，但是在執行過程中，由于受到諸多因素的影響，會出現各種政策的偏差等不良現象，上文介紹了我國政策執行的現狀表現，下文將從府際關系的視角來對政策執行問題的原因進行分析，來為政策的有效執行提供支持。

(一)中央監管機制的不完善。中央政府在制定政策之后，特別是政策執行過程中將政策的管理權限下放給各級政府，中央政府在下放之后往往就不管不問，監管的責任也丟給地方，在今天這樣一個十分注重經濟效益的時代，效率和經濟成為評判各級政府功績的重要指標，公平往往排在了后面，因為經濟和效率這兩個原則是指導公共管理者實現其管理職能的最佳手段，中央制定的政策大多是立足于公平，為了實現多數人的利益的，使各個地方能更均衡的得到發展，從本質上來講，這個出發點是沒有問題的。但是在政策的實際執行中，中央政府評價下級政府對政策的執行效果的很重要的標準仍是經濟總量，發展速度這樣一些可以量化的反映各地發展狀況的指標，因為它利于比較和考核，這樣就會使政府在執行政策時側重于顯性的量化指標，而不是注重公平和持久性的隱性指標，歸結原因就是中央政府對于政策的監管機制有待于完善。

(二)各級政府之間進行利益博弈。由于歷史原因和自然方面的影響，我國各級政府在財政能力上面有很大的差距，不同區域的政府之間的財力差距以及由此衍生的利益博弈，嚴重影響到了中央政策的實施。

(三)地區之間缺乏有效的協調。從全國來看，發達地區和貧困地區的人員素質存在較大差距，人才往往向發達地區流動，更加劇了這一趨勢。政府人員之間缺乏雙向流動，也是我國政策在執行過程中容易出現問題的不容忽視的原因。

(四)推動政策執行的配套措施不健全。政策的執行不是政府一方的事情，在很大程度上還受社會公眾態度的影響。當前我國政策的宣傳主要依賴于行政組織，按照政府層級從上到下進行，在這樣的政策宣傳影響下政策信息多是單向進行傳播，也就是由中央政府制定政策，再通過各級政府進行層層傳播，自上而下到達公眾那里。

四、府際關系視角下政策執行問題的解決路徑

上文從府際關系的角度就當前我國政策在執行過程中的問題原因進行了解析，下面本文將根據存在問題的原因，從府際關系的角度提出推動政策有效執行的對策，為政府實現其既定的政策目標提供理論支撐。

(一)強化中央職責，建立科學的政績評判標準。中央政府在制定政策時，應根據地區差異、城鄉差異有層次漸進式的進行，政策應包含一整套詳細的方案和操作步驟。針對經濟比較落后的地區應給與一定的補貼和財政支持，對于東部沿海省份和其他發達地區則相應的減少補貼力度。中央政府在建立科學的政績評價標準時，要兼顧公平和效率，在執行過程中，應根據不同的評價方法和標準，給予地方一定的裁量的權力，使地方在權限之內能夠有所作為，為政策的執行留有些空間，為公平的政府政績評價標準的建立創造條件。地方政府則應在貫徹落實中央政策時，充分發揮地方的主動性積極性，中央政府密切監管地方政府在執行政策時的情況，防止出現失真和偏差。

(二)構建府際協商合作機制，明確職責劃分。我國憲法和法律規定了中央和地方的組織形式，卻沒有明確規定中央與地方的職權劃分，這樣就會產生很多的弊端。要構建政策執行時的府際合作機制，很重要的一點就是通過憲法和法律，對各級政府的職權范圍做出明確規定，既保證中央政府代表的國家利益能夠集中統一，又能夠保證地方政府所代表的地方利益有一定的自主性。現代的國家治理應是在制度化的地方分權而不是立足于非制度化的利益博弈進行討價還價。

(三)完善政策執行的區域協調機制。在政策執行時，部門機構過多會造成互相推諉效率低下等問題。政策分配給多個部門的時候，需要政府之間的配合。因此為了協調政府之間的關系，應設置議事協調的交流機制，通過相互開放，資源共享增加彼此之間的合作交流，打破傳統的地區行政蜂窩狀結構，實現資源的跨區域流動和優化配置，組建形成網絡化的政策執行體制。其次，還要加強公職人員的交流機制，包括不同地區的人員交流，特別是發達地區與窮困地區的人員交流，實現人員素質的普遍提高，減少地區之間的人力資源差距，對于這樣的交流機制最好是有相應的法律作為保障，有利于區域協調機制的長期建設，這樣能夠使公共政策得到更好的執行。

(四)健全政策執行的配套措施。首先要加大政策的宣傳力度，充分利用現有的媒體資源，運用多種形式進行宣傳，建立起政府信息的公開制度，使民眾能夠及時準確的掌握政策的情況。政策執行既要得到群眾的理解和支持，同時也要保證民眾的知情權和監督權。對于和民眾接觸較多的部門比如宣傳部門信訪部門，要加強它們的部門建設，提升他們的服務水平，提高政府與公眾的溝通水平，增加民眾的認同感。其次，要大力支持民眾的參與，這樣才能使政策在執行時得到充分的反饋意見，能夠及時的得到修正和調整，民眾充分的討論參與，能夠使政策更加的民主化科學化。最后，還要提升公民的文化素養，增強公民的參政意識，提高公民的參政能力，只有得到社會力量的大力支持，我們中央和各級政府在政策制定與推行時，才能夠得到更好的貫徹。

[1]汪偉全,許源.地方政府合作的現存問題及對策研究[J]．社會科學戰線,2005.

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[4]吳錫泓,金榮枰.政策學的主要理論[M].上海:復旦大學出版社,2005.

Analysis of policy implementation under the perspective of intergovernmental relations

Jia Fei

(College of Public Administration, Zhengzhou University, Zhengzhou Henan, 450001, China)

Intergovernmental relations is an important perspective on policy implementation, it can better clarify policy execution context, that policy implementation is easy to encounter problems, this paper makes a brief overview of intergovernmental relations, analyzes the problems our country encountered in policy implementation from the angle of the relationship between governments, in view of the existing problem, to put forward the corresponding solution, in order to provide some beneficial theoretical support for the relevant agencies and departments to give in the policy implementation.

intergovernmental relations; policy implementation; present situation; problem; reason; countermeasure

D523.31

A

1000-9795（2014）05-0009-01

［責任編輯：董 維］

2014-03-09

賈 菲（1990-），女，河南洛陽人，從事公共政策分析方向的研究。