論我國財政支出監督法律制度的改革

■寧立成 張蘭蘭

2013年我國實行八項規定，整治“三公消費”，各部門花錢驟然降速，財政撥款用不完，大量資金沉淀在賬戶上，央行最新公布的數據顯示，2013年10月政府存款余額為41163億元，首次超過4萬億元。[1]防止“年底突擊花錢”的任務很重。政府預算自己制訂、自行撥付、自主花錢、自我監督的“四自財政體制”埋下了揮霍浪費的種子。[2]改變此種現狀一方面需要修改這種“負激勵”的制度設計，另一方面應當加強財政支出監督。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求“審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”。

一、財政支出監督的法理依據

(一)憲政的必然要求

“財政首先或從根本上說是一種政治的和法律的制度，然后它才是一種經濟制度，有什么樣的政治和法律制度，就有什么樣的經濟問題”。[3]前憲政社會的財政是不受人民、納稅人監督的，這樣的財政與黑社會收“保護費”沒有本質區別:統治者收取苛捐雜稅不必征得人民同意，財政支出也不受人民監督，財政支出的根本目的不是為了人民而是為了自己的享樂。財政受到監督是伴隨著憲政的產生和發展而確立的，從歷史上看，財政是政治的核心問題，也是憲政產生的主因。在憲政的發源地英國，財政是憲政產生的直接原因，在稅收問題上經過長期斗爭后，1215年英國國王約翰和貴族代表簽署了《自由大憲章》，其第12條規定除了給國王被俘后贖身等三項稅金外，課稅必須得到貴族和大地主代表會議的同意，從而確定了“不得人民同意不課稅”的原則。財政問題導致了憲政的產生，同時憲政的發展也使得財政理念和制度發生了根本的變化，憲政國家的財政是民主的、法治的、公開的、服務于人民的、受制約的財政。

(二)民主的必然要求

我國現行憲法第2條規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，明確了人民是國家的主人。既然人民是國家的主人，政府和國家工作人員是人民的“公仆”，當然主人有權監督“公仆”如何用錢，更何況財政收入本來就是主人的，是作為納稅人的人民交稅所形成的。國家工作人員有權花自己的工資，別人無權干涉，但是政府的財政支出有義務接受人民的監督，因為政府只是在為人民保管和使用財政資金。

因此，作為納稅人的人民有權要求“稅收取之于民，用之于民”，人民交稅的目的就在于要求政府做人民的“公仆”，為人民提供公共產品和服務，在于要求政府保障和維護人權而絕不是為了讓政府騎在人民頭上作威作福、肆意揮霍;人民有權要求公開財政收支，當今世界上多數國家的財政收支除了涉及國家機密的內容以外都是公開的，任何公民都能通過網絡、報紙等媒體獲得相關信息;人民有權要求監督財政支出的去向、過程和績效等等。

(三)權力制約的必然要求

廣義的權力制約包括兩層意義:一是作為整體的國家權力應受到限制，政府的權力應是有限的，即有限政府原則;二是國家權力各部分之間的制約，即狹義上的權力制約。通常我們所說的是狹義上的權力制約，“權力制約原則是指國家權力的各部分之間相互監督、彼此牽制，以保障公民權利的原則”[4](P98)。權力制約之所以必要，一個重要的原因是人民主權與間接民主的矛盾。因為受到地域、人口、交通、專業分工等因素的限制，人民不可能經常直接決定國家事務，更多的是以間接民主的方式行使民主權利，因此必然要借助于國家機關之間的相互制約。雖然人民有權監督政府的財政收支，但是監督財政是一個專業性很強的、需要耗費大量時間的工作，公民對財政的監督是自愿的，要求每一個公民都有能力和精力進行財政監督是不現實的，所以“要防止濫用權力，就必須以權力制約權力”[5](P183)。

當今世界各國財政權主要屬于議會，即所謂財政議會主義，但是議會往往只是享有審批權和監督權，預算草案基本上都是由行政機關編制的，通過的預算由行政機關執行。這種制度安排有其深意:財政權是國家重大權力，不能由一個國家機關獨享。雖然議會是人民的代議機關，由其享有財政事項最終決定權理由更充分，但也不能由其獨享財政權，畢竟議會只是人民的代議機關而不是人民本身。如果由議會編制預算草案并組織實施預算，同時又享有審批權和監督權，那么財政權就會失去制約和監督，失去制約和監督的權力就面臨著異化的危險;當然如果財政由政府“自編自導”，那么財政支出的失控和變質就是必然的。

(四)人性中的惡性

人性中的惡性是權力需要監督和制約的深層次原因。如果我們將政府及其工作人員定義為善的化身，認為他們是比爹娘還親、恩情比天地還大的“父母官”，那么我們就可以將自己的所有托付給政府及其工作人員，制約和監督就是多余的，但是事實并非如此，人類有無數的經驗證明人民寄希望于統治者的良心來施行仁政的想法是靠不住的。

休謨提出了著名的政治制度設計中的“無賴假定”，他說:“在設計任何政府制度和確定該體制中的若干制約、監控機構時，必須把每個成員都設想為無賴之徒，并設想他的一切作為都是為了謀求私利，另無其他目標。”[6](P27)基督教也認為，由于人類的始祖亞當和夏娃偷吃了伊甸園的智慧果因而天生就有“原罪”。之所以需要對權力加以制約和監督是因為人性有其致命的弱點，因而不得不加以防范和制約。

二、我國財政支出應當堅持的原則

(一)我國財政支出的目標原則：公共、人權

財政的英文“public finance”直譯為漢語就是“公共財政”，其意在于與私人領域分開。1998年中共十五屆五中全會的決議《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》明確提出了要“逐步建立適應社會主義市場經濟要求的公共財政框架”。《國務院批轉發展改革委關于2010年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》進一步提出:“推動國有資本從一般競爭性領域適當退出。”公共、人權的目標對財政支出的方向提出了要求:財政支出應當解決市場本身無法解決的問題，即提供市場無法提供的公共產品和服務、彌補市場缺陷，而不是為極少數人服務。從這種意義上說，國家不應利用財政資金與民爭利，凡是市場經濟能夠解決的問題，財政就不要介入，特別是不介入一般競爭性領域。財政支出應當注重基本人權的實現，投向社會保障、環境保護、教育、科技、文化、衛生等民生工程，逐步實現基本公共服務均等化。

判斷財政支出的方向時，我們應當以此為標準，每一項財政投入都要審查這是否為公共服務和民生所需要，是為了公眾還是極少數人的利益，是否能夠通過市場解決?一些財政投入和支出引起了一些爭議，原因就在于這些財政支出與公共服務和民生沒有直接的關系，而只有間接的關系或并無關系。例如家用電器的“以舊換新”、國家對上市公司的財政補貼等與公共服務和民生就沒有直接關系，卻享受了財政補貼。

(二)我國財政支出的程序原則：公開、法治

“陽光是最好的消毒劑”。財政支出公開既是人民主權的要求，也是行政信息公開制度的要求，財政支出應當透明，財政支出的內容、活動過程和結果，除了涉及國家機密，都應當向議會向社會公眾、新聞媒體公開。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“實施全面規范、公開透明的預算制度。審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”。財政部長樓繼偉認為目前我國預算審批的核心是收支平衡，而不是支出規模與政策，應當實施全面規范的預算公開，以后預算要更多強調公開支出政策，預算公開除了“報賬”以外，要讓大家更多知道是怎樣一種支出政策，增強預算的透明度。[7]這表明一方面我國現在更加重視財政支出，另一方面也明確提出了公開、透明的財政支出原則。

法治財政中的“法”特指代議機關制定的法律而不包括其他機關的法律性文件，體現了當今世界各國普遍實行的財政議會主義原則。當今世界多數國家都實行財政預算制度，議會每年以法律的形式通過預算案，不允許政府隨意進行財政收支。法治財政是憲法的法治原則對財政制度的必然要求，同時也是財政民主的制度化體現，是實現人民在財政方面基本權利的必要手段。

公開、法治要求財政支出的內容除了國家機密都應當公開，盡可能具體、細致地公開，而不是僅僅公布一些模糊的數字，越具體越好，因為公開的目的是為了便于監督;政府的財政支出必須嚴格依法而行，各級政府的財政支出要接受同級人大的嚴格監督，增強人大財政監督的權威性。

(三)我國財政支出的效果原則：節省、績效

節省是指辦一件事情，應盡可能花最少的錢辦好，不能奢靡和浪費;績效強調財政支出的效果。《關于推進預算績效管理的指導意見》要求:“在預算編制、執行、監督的全過程中更加關注預算資金的產出和結果，要求政府部門不斷改進服務水平和質量，花盡量少的資金、辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產品和公共服務，使政府行為更加務實、高效。”財政支出實質上是作為人民受托人的政府運用人民上交的錢為人民服務的行為，因此容易出現公款吃喝、揮霍浪費、天價采購等“崽賣爺田心不疼”的現象。正因為如此，我們才更應該加強對財政支出績效的管理，督促政府及其工作人員認真、負責地履行自己的義務。

節省、績效要求財政支出不是“花完錢”，更不是“年底突擊花錢”，而是要“花好錢”，盡量用最少的錢辦最多、最好的事情。為了保證財政支出的績效，一方面要科學設定績效評價指標、評價標準和方法，另一方面要明確責任，獎優罰劣，獎勵財政支出績效好的政府機關及其工作人員，推廣其好的經驗，對于財政經費浪費嚴重，使用效率低下的政府機關以及相關工作人員應追究其責任。

三、我國財政支出監督的完善

(一)改“負激勵”為“正激勵”，鼓勵節約，懲處“突擊花錢”

財政支出的目的應當是“辦事”，而不是“花錢”，現在的制度設計恰恰與此相反，其結果是花錢有功節約不利。這種制度已經形成了不良的“路徑依賴”，這一明顯有害的制度能夠長期存在是因為“伴隨制度而產生一些與現有制度共存共榮的強有力的組織和利益集團，盡管制度開始逐步顯現出阻礙整個社會生產活動發展的負面效應，在現實生活和經濟發展中也不能得到有效支持，但這些組織可能為了自身的利益而維護和加強現有制度，在經濟發展中不斷推出一些加強現有激勵與組織的制度，從而使這種無效的制度變遷的軌跡持續下去，直至形成制度的路徑閉鎖”[8]。現在的制度安排顯然對政府機關有利，而對納稅人不利，諾斯認為路徑閉鎖之后，通過政府干預和一致性行動，以及意識形態的支持，還是可能沖破路徑閉鎖，實現路徑替代。通過頂層設計和高層的強力推動，我國的這一制度能夠被新的、合理的制度所替代。

我們建立的新制度應當是鼓勵節約和效率的、“正激勵”的制度，應當對政府機關財政支出的績效進行評價，對于財政支出績效高的國家機關和個人給予獎勵和表彰，對財政支出績效差的，甚至存在鋪張浪費現象的國家機關和個人給予批評和懲處。同時，我們還應當改變那種今年花不完預算就少安排明年預算的“負激勵”機制，這需要改變財政預算編制的方式方法。

(二)改革財政預算編制的方法，提高財政支出的公開性、透明性、完整性和科學性

1.公開性、透明性。我國的財政體制改革在財政公開和透明問題上取得了相當的進步，然而財政公開的廣度、深度和剛性不夠，大量存在的預算外收支使得透明度大打折扣，部門預算雖較之以往的預算科學、明晰，但仍然不細致，預算報告也過于籠統，讓公眾的監督無從下手。值得慶幸的是，有些地方已經開始改革，2004年廣東省人大開會時的《2004年省級部門預算單位預算表》是一本16開、3厘米厚、504頁、包括115個省級部門的大部頭，而且每個部門的預算草案都附有一份文字說明，列明單位基本情況、人員設置、新一年工作任務收入預算說明、支出預算說明等。[9]

公開性、透明性不僅僅針對財政支出的內容，也針對財政支出的過程，財政支出的法律法規依據、所依據的標準和程序、評審的過程都應當公開，例如專項轉移支付資金的支出就應當實行過程的完全公開，否則資金的支付完全變成了隨心所欲，想給誰就給誰的事情，就會出現“權力尋租”、“跑部錢進”等問題。

2.完整性。財政支出的完整性應該表現在內容和時間兩個方面，即實現全口徑、全時間的監督。

內容的完整。我國現行的《預算法》并未將政府所有的收支都納入預算，還存在大量的所謂預算外收支。這樣的預算不可能監督好財政支出，就如同我們不要指望一個不完整的、有漏洞的堤壩能夠攔得住河水一樣。只有內容完整的預算，才可能有真正的監督。

時間的完整。我國的財政預算年度自公歷1月1日至12月31日，而全國人大會議在每年的2、3月份召開，也就是說人大開會審議預算草案之前預算已經執行兩、三個月了，形成了先執行、后審批，人大的預算缺乏權威性和嚴肅性的狀況。我國現行的《預算法》第44條規定:“預算年度開始后，各級政府預算草案在本級人民代表大會批準前，本級政府可以先按照上一年同期的預算支出數額安排支出”，這個規定違背了“預算”是預先安排計劃好財政收支的本義，也就是說這段時間沒有計劃，直接就按照上一年同期的預算支出數額安排支出。解決這個問題有兩種方式:一種是將我國的財政預算年度改為自當年的4月1日至次年的3月31日，英國、日本、新加坡等國就是如此;另一種是將全國人大開會的時間改為每年的11月或者12月份。

3.科學性。財政支出的科學性要求編制預算支出一定要遵循科學規律、遵循常理。“年底突擊花錢”的一個重要原因是預算制度的不科學，形成了“負激勵”機制。我國的預算編制部門由于人力不夠或者為了平衡關系，或者由于懶政、怠政而實行“基數預算”，即每一年的預算都是在上一年的基礎上增加一定的數額，并且結余全部上繳，“于是，把本年度的錢在年底前突擊花完，在某種意義上就成了一項重要的任務，而對經費使用的合理性和有效性卻往往不予在意”[10]。解決這個問題的方法是實行“零基預算”或者加權平均的方法。

財政支出的公開性、透明性、完整性和科學性是財政支出監督的前提和基礎，如果財政收支不公開、不透明、不完整，監督就無從談起。財政支出的公開性、透明性、完整性和科學性是一個有機聯系、不可分割的整體，公開透明是目的，完整和科學是實現公開透明的必然要求和手段，不公開透明的財政支出往往不完整、不科學;不完整的財政支出預決算既不公開透明也不科學;不科學的財政支出預決算必然影響其公開透明性和科學性。

(三)改革財政支出的監督體制，落實人大的財政支出監督權

我國財政監督制度的三個組成部分:人大監督、審計監督和財政部門內部監督已完全具備，但是體制仍未理順，仍有一些問題亟待解決。

1.人大監督和審計監督合二為一。人大的財政支出監督存在最主要的問題是人大沒有技術力量進行監督，另外《預算法》規定財政部在每年人大開會前1個月將預算草案主要內容交全國人大財經委初審，而其他代表則只有在開會時才能拿到預算草案。財政支出預決算的核準是一項技術性很強的、需要專門技術人員才能完成的、工作量很大的事情，單憑一些人大代表在短短幾天或者十幾天的時間根本無法完成。正是由于局限于技術力量和時間，現在我國人大的監督往往只停留在對預決算草案的宏大數字的審查而無法深入。

我國的審計監督缺乏權威和公信力。各級審計機關是同級人民政府的組成部門，一方面審計機關屬于同級人民政府領導，對同級人民政府不可能實施監督;另一方面審計機關與其他行政部門都是行政機關，而且屬同一級人民政府領導，其監督的公信力并不強。近些年來審計部門掀起了所謂“審計風暴”，國務院的很多部委都存在違反財政法律的情況，但最終都是不了了之，審計署的獨立性和權威有限。

因此，將人大監督和審計監督合二為一，將審計部門置于人大的領導之下是一個可行的選擇。人大監督缺乏技術力量，而這正是審計機關所具備的;審計監督缺乏權威和公信力，而人大監督恰恰有很強的權威和公信力，因為各級人大是由選民直接或者間接選舉產生的，具有較強的合法性和權威性，人大是立法機關，人大的監督是立法機關對行政機關的監督，具有較強的公信力。一些國家就是將審計部門歸國會領導，取得了較好的效果，美國的最高審計總署是隸屬于國會的，對國會負責并報告工作。

2.細化財政部門內部監督。財政部門內部監督是行政機關對行政機關的監督，和審計監督一樣也存在缺乏權威和公信力的問題。然而，財政部門內部監督非常有必要，一方面財政部門監督財政支出是其分內職責，另一方面財政部門有其他部門所沒有的條件和技術手段。2010年1月財政部制定的《財政部門內部監督檢查辦法》對財政內部監督進行了規定，但只是規定了應對哪些事項進行檢查，而對于具體要檢查這些事項的哪些問題則規定得過于簡單，特別是沒有規定對有關政府機關財政支出程序，例如申請、公開、公示和評審等程序的履行情況進行檢查監督。

3.人大監督和財政部門內部監督緊密銜接。財政部門內部監督和人大監督各有其特點和側重，財政部門內部監督相對比較微觀、具體，而人大的監督相對比較宏觀、原則;財政部門內部監督時間在前，主要對政府各部門提交的財政收支預決算草案的監督，而人大的監督時間在后，主要對財政部門代表政府編制的財政預決算草案進行審查和監督;財政部門內部監督針對其他政府機關和事業單位，而人大的監督針對同級人民政府及其財政部門。

這兩種監督如果能夠緊密銜接就能夠發揮各自的優勢，有力地監督財政支出。人大監督政府及其財政部門，財政部門監督其他政府部門，各個環節之間環環相扣，形成一個完整的整體。

(四)完善和落實財政支出的問責制度

財政支出主要有三個環節，編制預算、執行預算、編制決算，相應地應該在這三個環節完善問責制度。

1.編制預算階段。我國的法律制度中存在著“重預算執行、輕預算編制”的傾向，往往忽視了預算編制的問題，特別是忽視了預算編制階段的問責。

有權力就有責任，各政府部門就自己編制的預算草案、財政部門就自己編制的本級政府預算草案、人大就自己通過的政府財政預算應當分別承擔責任。各級人民政府及其財政部門如果發現其他政府部門編制的預算支出草案存在著弄虛作假、多報預算支出數額、騙取國家財政資金或者由于疏忽等原因而少報預算支出等行為的，人民政府及其財政部門應當追究相關責任人的法律責任;人民政府及其財政部門在編制本級政府預算支出草案存在著增大財政預算的故意或者嚴重過失行為等違法或者不適當的行為，人大應當追究其責任;人大如果沒有嚴格履行自己的審查監督職責，通過了不適當的財政預算草案，人大也應當承擔責任，只不過這種責任主要是集體責任和政治責任，例如選民或者選舉單位罷免由其選出的代表，如果人大代表有受賄等違法行為則追究行為人的法律責任。除了對以上這些國家機關的責任進行追究以外，法律還應當規定對在預算編制過程中直接責任人法律責任的追究。

這些責任的有關法律基本付之闕如，1994年的《預算法》的第十章名為“法律責任”，但內容只有3條(第73至75條)，只規定了“政府未經依法批準擅自變更預算”、“擅自動用國庫庫款”、“隱瞞預算收入”等三種情況，對于編制預算草案階段相關主體的責任卻根本沒有規定。最為典型的是缺乏政府預算草案被否決如何處置的規定。既然人大有預算審批權，那么政府提交的預算草案既有可能被批準也有可能被否決，但是立法似乎根本就沒有考慮到預算草案有被否決的可能。實踐中政府提交的預算草案，人大代表有提出修改意見的權利，但沒有自行修改的權力，意見是否被采納取決于政府的意愿。如果人大的意見不被采納，那么人大只有兩種選擇:整體否決或者整體通過預算草案。如果政府的財政預算被否決應當承擔什么責任，政府領導成員應當集體辭職還是追究直接責任人的責任，法律沒有規定。

2.預算執行階段。雖然我國法律對于預算執行階段有關主體的法律責任有一些規定，但是并不完善，需要在兩個方面加以改進。

一方面，對現有規定加以具體化，增加其可操作性。國務院頒布的《財政違法行為處罰處分條例》第6條對財政支出過程中以虛報、冒領等手段騙取財政資金;截留、挪用財政資金;滯留應當下撥的財政資金;違反規定擴大開支范圍，提高開支標準等行為進行了規定，“情節較重的，給予降級或者撤職處分;情節嚴重的，給予開除處分”。然而，這條規定過于原則，為了便于操作，第6條應當具體規定這些類型的行為中何為“情節較重”或者“情節嚴重”，具體是什么樣的違法目的、使用了何種違法手段、達到什么數額或者造成什么危害后果才分別構成“情節較重”或者“情節嚴重”。

另一方面，加強對法律規定的落實。近些年來在所謂的“審計風暴”中，很多部委都存在違反財政法律法規的情況，特別是挪用財政資金的情況最為普遍，有些部門甚至挪用財政資金達到數億元，但最終只是公布違規情況就不了了之。我們應當改變“財政資金被貪污是大事，被挪用是小事”的觀念，加大執法力度，嚴肅財政紀律，保證預算得到全面、準確的執行。

3.編制決算階段。我國法律規定的財政收支決算的程序與財政預算的程序基本是相同的，相應地，財政支出決算過程中的法律責任的主體與財政支出預算的主體基本相同。依照我國預算法的規定，各單位、各部門編制本單位或者部門決算草案，各級政府財政部門在匯總、審查各部門決算草案的基礎上具體編制本級政府決算草案，人大審查批準同級政府及其財政部門編制的政府決算草案，在此過程中各主體應當對自己編制或者審查的決算草案負責，而不僅僅是匯總數據、審查是否“完成了預算”。同編制預算草案的法律責任缺失一樣，編制決算草案的責任也基本沒有法律加以規定。應當通過立法規定財政決算的編制者、審批者承擔相應的法律責任。

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