優化國庫管理 推進全口徑預算

燕星池

（中國人民銀行西安分行營業管理部，陜西 西安 710002）

黨的十八大報告首次提出要“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”并以此作為人民代表大會行使國家權力的重要保證。李克強總理在今年的政府工作報告中明確指出“要抓好財稅體制改革這個重頭戲。實施全面規范、公開透明的預算制度。著力把所有政府性收入納入預算，實行全口徑預算管理?！边@是推進公共財政體制建設的需要，更是增強財政透明度的必然選擇。

一、“全口徑預算”管理的內涵

作為一個產生于經濟體制轉軌背景下的特殊概念，全口徑預算管理帶有鮮明的中國特色，其基本含義是指把所有的政府收支納入預算管理，實現作為立法機構的各級人民代表大會對同級政府所有政府性收支行為的控制和監督。繼2013年起中央開始公布社會保險預算后，2014年中央經濟工作會議上首次提出要將地方政府性債務納入預算管理。至此，包括公共財政預算、政府基金預算、國有資本經營預算、社會保險預算、政府債務預算“五本賬”的預算編制范圍基本確定?！拔灞举~”雖然列示的同為財政資金，但管理方式卻大相徑庭。其中：公共財政預算是當前管理規范程度最高的政府預算，這類資金納入國庫管理，有統一的制度規范，資金收支須由各級人民代表大會審議、批準，屬于“審批類”預算；政府基金預算、社會保險基金預算，這兩類雖在名義上納入了各級人民代表大會的視野，但資金卻納入專戶管理，長期游離于國庫之外，收支活動不需要通過各級人民代表大會批準，屬于“備案類”預算；國有資本經營預算則由于納入預算的僅限于部分國有企業，本身就不完整，更談不上規范管理，故而只能稱為“準備案類”預算；政府債務預算今年初次試編，實現實質性的規范化管理尚需時日?？梢?，當前我國形式上的全口徑預算管理框架雖然已經形成，但財政資金卻仍然處于分散管理的狀態，并沒有完全納入國庫管理，各級人民代表大會對預算資金的管控能力還較為有限，這與全口徑預算管理的要求還存在著一定差距。

二、國庫職能受限對實施全口徑預算管理的影響

（一）財政專戶廣泛存在，使得大量資金長期游離于國庫之外

財政專戶是各級財政部門按照法律、行政法規和規章，為了核算具有特定用途的資金，在商業銀行及其他金融機構開立的資金結算賬戶，與國庫部門的財政庫款戶有著本質差別。存放在人民銀行國庫的財政存款，沒有預算安排和文件依據是無法撥付的，而專戶資金的管理則由財政部門和預算單位支配，國庫無法監管。此外，存放于國庫的預算資金僅按活期利率計付利息，而存放于商業銀行的財政專戶資金卻可采用協議存款或定期存款的方式獲取較高收益，在高額利息收益的驅動下，各級財政部門更傾向于將財政資金存于專戶。同時，現行的《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》中對財政專戶的開立條件要求較低，也未對其開戶數量做出具體要求。長此以往，各地的財政專戶越開越多，金額越來越大，在部分地區甚至已經超過了庫款余額，成為事實上的“第二國庫”?？梢?，財政資金尚未全額納入國庫管理，此時的全口徑預算管理難以具備實施基礎，只能是“紙上談兵”。

（二）部分財政資金“閑置”，資金的使用效率難以有效提高

在2013年7月3日召開的國務院常務會議上，李克強總理曾提出要“激活財政存量資金”，這也是實施全口徑預算管理的目標之一。然而，目前我國大量財政存量資金尚未納入國庫集中管理，而是“閑置”于各類賬戶，造成財政資金沉淀。一是各種長期或短期的財政專戶資金沉淀，這類資金或是具有特殊用途，如社會保險基金財政專戶；或是由于收付不同步，暫時在專戶沉淀，如專項轉移支付資金專戶等。二是預算單位在商業銀行開立賬戶的資金沉淀。這部分資金主要是因為集中收付改革不徹底所致。集中收付改革的最終目標是取消預算單位的實有資金基本戶，僅保留其在商業銀行的零余額賬戶，實行收支兩條線，所有支出均通過直接支付或授權支付開展。然而，當前部分預算單位的基本戶依然存在，其賬面資金時常處于“休眠”狀態。三是財政資金在“預算單位實有資金代管賬戶”的沉淀。這是為了配合預算單位實有資金改革而開立的賬戶，目的是要將預算單位實有資金賬戶中的存量資金在代管賬戶歸集，進而取消預算單位實有資金賬戶。這一改革雖然避免了部分財政資金在商業銀行的分散存放，但并未改變財政資金游離于國庫外的實質，同時，參與改革的預算單位數量較少，集中代管的資金范圍也比較有限。財政資金在各類賬戶上的大量沉淀勢必影響預算資金的統籌規劃，導致資金使用效率低下，在這種背景下推行全口徑預算管理只會“事倍功半”。

（三）集中支付流程存在設計缺陷，國庫的監督職能被明顯弱化

國庫集中收付制度改革的目的是通過國庫單一賬戶對財政資金進行集中管理，即財政收入全部歸集到國庫單一賬戶，支出從國庫單一賬戶直達撥款受益人賬戶。然而，當前集中收付業務采用了商業銀行代理的模式，其具體流程設計嚴重偏離了改革方向。尤其是在支出環節大大削弱了國庫部門的事中監督權。國庫集中支付制度實施前，財政資金由國庫直接撥付到預算單位賬戶，國庫通過逐筆審核每項支出，可以及時發現和制止撥往非預算單位的撥款和不合規的撥款；而改革后，支付流程變更為由財政部門選擇一家（或幾家）集中支付代理銀行，財政或預算單位直接向代理銀行下達支付指令由商業銀行先行支付，日終匯總支付總額再向國庫部門進行匯總清算。顯而易見，在集中支付“先支付，后清算”的模式的安排下，國庫部門的監管已經由事中監管推至事后被動監管，國庫逐筆、實時的事中監督根本不可能實現。雖然這在一定意義上加快了國庫資金的審核撥付速度，但財政資金使用的透明度卻難以保證，這種流程設計明顯是與全口徑預算管理“背道而馳”。

三、強化國庫職能加快實現全口徑預算管理的對策

（一）完善國庫單一賬戶，力促國庫資金擴容

隨著國庫信息化的發展和國庫內控制度體系的健全，國庫的服務效能進一步增強，已經基本具備了對接全口徑預算管理的能力。因此，建議取消財政專戶和預算單位實有資金基本戶，杜絕財政資金在國庫體外循環，將所有財政資金全部納入財政部門在國庫開立的單一賬戶。一是從法律層面，禁止在商業銀行新設財政專戶和預算單位實有資金賬戶，對因資金性質和管理需要確需開立財政專戶的，應以在國庫單一賬戶下開立子賬戶的方式實現。二是全面徹底清理現存財政專戶，并將其資金納入國庫單一賬戶下對應開設的子賬戶。尤其是應撤銷非稅收入收繳業務流程中的“財政匯繳專戶”等過渡賬戶，通過國庫經收處開設的“待結算財政款項”科目進行非稅收入核算，實現非稅收入直繳入庫。三是繼續深化預算單位實有資金改革，取消預算單位實有資金賬戶，將零余額賬戶的性質變更為基本戶，將其實有資金全部歸集到“預算單位實有資金代管賬戶”，并對該賬戶資金堅持“只出不進”的原則，最終消除這部分存量資金。

（二）開展國庫現金管理，提高財政資金效益

追求效益是財政資金的本質要求，因此，在國庫存量資金持續走高的背景下開展國庫現金管理是構建現代國庫管理制度的必然之舉。然而，由于國庫現金管理既關系到地方政府的切身利益，又會對貨幣市場流動性產生重要影響，因此，國庫部門必須在實施過程中慎之又慎，有條不紊地開展。一是要提高國庫現金流預測的精度，合理確定安全庫存額。國庫部門要加強與財政國庫部門、稅務機關、財政預算機關及商業銀行之間的溝通協調，并在此基礎上綜合運用定性分析和定量分析相結合的方法對國庫現金流進行預測。二是要與財政部門建立協調配合機制。在國庫現金管理中，國庫部門更多關注特定時期國庫庫存將會有多少；而財政部門則更多關注特定時期國庫庫底資金應該留多少。雖然兩部門的關注點存在差異，但卻存在互補性。因此，可以考慮建立人民銀行和財政部門的聯席會議制度，在相互交換國庫現金相關預測結果的基礎上，結合當時的財政貨幣政策，共同商定國庫現金管理的操作計劃。

（三）優化集中支付流程，夯實國庫監督基礎

國庫監督是各級國庫部門在辦理國庫收支業務的過程中完成的，與人大監督、審計監督以及財政部門內部的財政監督相比具有低成本與廣覆蓋兩大優勢。推行國庫集中支付制度改革后，國庫監督仍然應是預算監督體系中不可或缺的一環，因此，有必要對集中支付業務流程進行合理優化，更好地發揮國庫的監管職能。一是明確人民銀行國庫對集中支付代理銀行的管理權，不但要由國庫對集中支付代理銀行的資格進行認定，還要參照代理國庫的管理模式，在存續期內采取年審制度，賦予央行國庫對集中支付代理銀行的選擇權和撤銷權。二是將“先支付，再清算”的處理流程變為“先審核，再支付，后清算”，即要求“財政或預算單位的支付指令”必須先下達到國庫并經國庫審核后，再由國庫分發給各個集中支付代理銀行進行撥付，最后進行國庫與代理銀行間的日終資金清算，以確保國庫監督逐筆審核、實時審核作用的發揮。三是加快推進國庫信息化建設，適時開展集中支付業務流程再造，待條件成熟后將集中支付業務收回由國庫部門直接辦理。在國庫直接辦理集中支付業務的模式下，國庫部門在“國庫待結算款項”科目下開設“財政零余額賬戶”、“預算單位零余額賬戶”，國庫部門根據財政部門或預算單位開具的支付令，經過認真審核后，直接將財政資金撥付給用款單位或收款人。與現行的集中支付業務流程相比，新流程不但具有環節更少、效率更高的特點，更重要的是真正發揮了國庫監督的適時優勢和技術優勢，進一步強化了預算監督的約束力，為全口徑預算管理的真正落實奠定了堅實基礎。

[1]李冬妍.打造公共財政框架下全口徑預算管理體系.財政研究[J]，2010(3).

[2]王雍君.“全口徑預算”改革探討.中國財政[J]，2013(6).

[3]李偉，燕星池.完善財政轉移支付制度 促進基本公共服務均等化.經濟縱橫[J]，2014(2).

[4]王淑杰.加強我國全口徑預算管理的思考.財政研究[J]，2013(1).