《種子法》修改中的立法技術問題探究

摘 要： 現行《種子法》自2000年施行以來，在規范和推動我國種業發展方面起到了積極的作用。但是，隨著社會的發展有些規定已經不能適應現實需要，亟待從立法技術的角度予以修改。《種子法》法律規范結構存在的問題是：法律規范邏輯結構不完整，規范內容與刑法條文銜接不暢，責任條文排列順序不合理。《種子法》法律語言技術存在的問題是：法律規范表達不嚴謹不準確，表達自相矛盾，容易產生歧義，表達不清晰、不簡練。解決這些問題的方法是：嚴格按照立法技術標準，規范法律條文的邏輯結構、編排順序和語言表達。

關鍵詞：《種子法》；立法技術；法律規范結構；立法語言

中圖分類號：DF413.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2014）06-0143-06

前 言

法律的修改和補充，可以改變法律中某些不合時宜的規定，消除法律中所存在的某些弊病，在法律中增加某些必要的新內容[1]。現行《種子法》于2000年7月8日通過，自2000年12月1日施行以來，已經15年。隨著我國經濟、社會的不斷發展，種業發展改革的不斷深化，《種子法》的一些規定已經不能適應現實需要，亟待修改、補充和完善。十一屆全國人大一次會議以來，全國人大代表共提出修改《種子法》的議案18件，農業部、國家林業局、科技部等有關部門均贊同修改《種子法》，全國人大農業與農村委員會和有關部門已經就《種子法》修改進行了多次調研。2013年10月30日《十二屆全國人大常委會立法規劃》公布，《種子法》列入第一類項目：條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案。《種子法》有許多技術性問題值得深入探討，本文擬從立法技術的角度分析《種子法》的不足，希冀對《種子法》的修改提出一己之見。

一、《種子法》的立法技術考察

所謂立法技術，是立法活動中所遵循的用以促使立法臻于科學化的方法和操作技巧的總稱[2]。所有的立法，均需運用一定的立法技術，或者說，所有的法律文本，均是一定水平的立法技術的反映[3]。本文所講的立法技術，簡單地說，是指對法律的起草、制定和修改有直接意義的法律文本的結構安排技術和法律規范的文字表述技術。

（一）《種子法》法律文本的結構安排技術

法律文本的結構分為實質結構和形式結構。實質結構包括假定條件、行為模式和法律后果三要素。在立法實踐中，這三要素可能寫在一個條文中或者一個法律中，也可能寫在若干個相關聯的條文或者法律中。三個要素寫在一個法律條文的情況較少，因為從立法技術上講，它顯得比較累贅，特別是在幾種行為所承擔的法律后果相同時，比如，《種子法》第二十條第一款主要農作物和主要林木的商品種子生產實行許可制度；第二十二條第二款禁止偽造、變造、買賣、租借種子生產許可證，禁止任何單位和個人無證或者未按照許可證的規定生產種子；第二十六條第一款種子經營實行許可制度；第三十一條第二款禁止偽造、變造、買賣、租借種子經營許可證，禁止任何單位和個人無證或者未按照許可證的規定經營種子。上述第二十條、第二十二條、第二十六條、第三十一條四個條文屬于具體行為模式，指明人們可以做什么、應該做什么、不能做什么。《種子法》第六十條規定了違反上述規定的假定條件和相應的法律后果，有行政責任和刑事責任。形式結構是法律外在的表現形式。比如，《種子法》分為總則、分則、附則三大部分。《立法法》第五十四條第一款規定，法律根據內容需要，可以分編、章、節、條、款、項、目。《種子法》分為十一章七十八條，部分條文下又分款和項。《種子法》的結構安排存在邏輯不規范和順序不合理等問題。

（二）《種子法》的文字表述技術

法律條文是由語言文字表達出來的，應當符合通用語言文字的規范和標準。法律條文表達的是一種國家意志，法律作為具有國家強制力的普遍性行為規則的特性，要求其語言表達盡量保持日常語言的風格以便使普通民眾所理解和遵循。邊沁在他的《立法理論》中說：“如果說法典的風格與其他著作的風格有什么不同的話，那就是具有更大的清晰性、更大的精確性、更大的常見性。因為它寫出來就是讓所有人都理解，尤其是讓最低文化水平階層的人理解。”[4]對法律語言也有其特殊的要求，包括準確肯定、嚴謹規范、簡潔精煉、莊重嚴肅。《種子法》共七十八條，八千余字，文字簡練的功夫可見一斑。《種子法》解釋了種子、種質資源、品種、主要農作物、林木良種、標簽、主要林木等概念，有效地防止了法律術語歧義現象。此外，《種子法》還對假種子、劣種子進行了分類列舉，具有可操作性。但是，其語言文字亦存在一些瑕疵。

二、《種子法》法律規范結構上的問題

（一）法律規范邏輯結構不完整

《種子法》中有的法律規范在邏輯結構上不很完整，特別是有的法律規范只有行為模式而缺少相應的法律后果，通俗地說，就是有的義務性條款沒有相應的法律責任，選擇幾例分析如下：

1.《種子法》第十六條規定：“通過國家級審定的主要農作物品種和主要林木良種由國務院農業、林業行政主管部門公告，可以在全國適宜的生態區域推廣。通過省級審定的主要農作物品種和主要林木良種由省、自治區、直轄市人民政府農業、林業行政主管部門公告，可以在本行政區域內適宜的生態區域推廣；相鄰省、自治區、直轄市屬于同一適宜生態區的地域，經所在省、自治區、直轄市人民政府農業、林業行政主管部門同意后可以引種。”《種子法》沒有對經營未經同意引種的行為制定處罰條款。相鄰省市審定通過的農作物新品種未經經營銷售地省市級農業行政主管部門“同意引種”的，有的地方視為未經審定，參照《種子法》第六十四條按經營未經審定種子進行處罰。

2.《種子法》第二十二條規定：“……禁止任何單位和個人無證或者未按照許可證的規定生產種子……”《種子法》第三十一條規定：“…禁止任何單位和個人無證或者未按照許可證的規定經營種子…”《種子法》第六十條對于生產商無證生產種子行為作出了具體處罰規定，但對經營無證種子的經營者卻沒有具體處罰規定，由于管轄權所限，有些無證生產種子流入市場后，種子執法部門無權對其經營者進行處罰[5]。

3.《種子法》第三十二條第一款規定，種子經營者應當遵守有關法律、法規的規定，向種子使用者提供種子的簡要性狀、主要栽培措施、使用條件的說明與有關咨詢服務，并對種子質量負責。然而縱觀《種子法》全文，對違反上述條款的行為沒有法律責任條款，這樣部分種子經營者會大肆規避法律，使種子產業中的弱勢群體——種子使用者的權益不能得到有效保護，《種子法》的秩序與正義價值不能充分實現[6]。

4.《種子法》第四十條規定：“國家投資或者國家投資為主的造林項目和國有林業單位造林，應當根據林業行政主管部門制定的計劃使用林木良種。”有資料顯示，與林改前相比，造林戶更傾向選擇良種。以寄嶺村為例，雖然陳山紅心杉的苗木價格比一般杉苗高出0.2元/株，每畝苗木多投入50～60元，但林改當年農戶就開始營造當地特有的陳山紅心杉[7]。上例充分說明了當農民自營時自主選擇樹種、良種的優勢。農民尚且有使用良種的覺悟，國家投資造林一般面積很大，更應當使用良種，以確保造林的質量。第四十條在《種子法》中也沒有相應的法律責任。

筆者建議，上述法律條文有義務無責任的情況在《種子法》修改時需要盡快改變。《種子法》廣為使用的義務判斷詞語有“應當”、“不得”、“禁止”、“必須”四個，其中，“應當”使用了56次，“不得”使用了13次，“禁止”使用了10次，“必須”使用了5次。“不得”、“禁止”、“必須”在《種子法》中基本都有適配的法律責任。《種子法》上“應當”使用最多，就《種子法》的條文來說，“應當”有時候是用來設定一種倡導性要求和觀念，比如，《種子法》第五條的“縣級以上人民政府應當根據科教興農方針和種植業、林業發展的需要制定種子發展規劃”和第六條的“對貯備的種子應當定期檢驗和更新”的規定，因此，并不是所有的“應當”都要求附設法律責任。但是，如果“應當”用來表示法律義務，是法律規范的條件預設和指引要求，就要求有配套的法律責任。因為義務性規范本身帶有一定的強制性，如果沒有法律后果，不但使該部分條文不具有可操作性而形同虛設，也不符合法律規范的邏輯結構要求，容易產生司法上的混亂。有的省、自治區、直轄市的地方性法規，對《種子法》中有義務而無責任的條文進行了完善。比如，針對《種子法》第十六條，《北京市實施〈中華人民共和國種子法〉辦法》第五十四條規定“并處一萬元以上三萬元以下罰款”，《天津市實施〈中華人民共和國種子法〉辦法》第二十四條規定“并處一萬元以上五萬元以下罰款”，《浙江省實施〈中華人民共和國種子法〉辦法》第三十八條規定“可處二千元以上二萬元以下的罰款”。《種子法》對經營無證種子的經營者沒有處罰，《浙江省實施〈中華人民共和國種子法〉辦法》第二十三條、第四十條規定“種子經營者不得收購無種子生產許可證的種子生產者生產的主要農作物種子和主要林木種子”，違反規定的，“由縣級以上人民政府農業、林業行政主管部門責令改正，可處二千元以上三萬元以下的罰款。”針對《種子法》第四十條，《北京市實施〈中華人民共和國種子法〉辦法》第五十九條規定“對責任者處三萬元以下罰款”，《天津市實施〈中華人民共和國種子法〉辦法》第二十八條規定“對責任者處五千元以上三萬元以下罰款”。通過幾省的對比，發現各地的處罰幅度不一致，另外，大部分省份對《種子法》沒有規定法律責任的，也不作規定。因此，在《種子法》修改時應統一規定義務性規范的法律責任。

（二）法律規范內容與刑法條文銜接不暢

《種子法》中規定的“構成犯罪的，依法追究刑事責任。”這就需要《種子法》的規定必須與刑法規定的罪名對應起來，否則法律責任就是空中樓閣，有法難依。但是，《種子法》中有的條文并無相對應的刑事責任。《種子法》第六十一條規定：“違反本法規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府農業、林業行政主管部門責令改正，沒收種子和違法所得，并處以違法所得一倍以上三倍以下罰款；沒有違法所得的，處以一千元以上二萬元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任：（一）為境外制種的種子在國內銷售的；（二）從境外引進農作物種子進行引種試驗的收獲物在國內作商品種子銷售的；（三）未經批準私自采集或者采伐國家重點保護的天然種質資源的。”《種子法》第六十五條規定“違反本法規定，搶采掠青、損壞母樹或者在劣質林內和劣質母樹上采種的，由縣級以上人民政府林業行政主管部門責令停止采種行為，沒收所采種子，并處以所采林木種子價值一倍以上三倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”這兩個條文，是《種子法》七個刑事責任條款中的兩個。僅有“構成犯罪的，依法追究刑事責任”，沒有規定獨立的罪名與法定刑，其規定的犯罪都需要依照刑法典分則的條文定罪判刑。現實的情況是：在謀生壓力下，農民從現有林地草場中得不到實際經濟利益而失去撫育管護的積極性，同時農民在“開荒種糧、廣種薄收、解決生計”的理念指導下，將具有較高生態價值和經濟價值的林地草場當做荒地開墾，超載過牧、濫采亂挖等現象較嚴重，林草資源尚未得到合理利用和有效保護[8]。但是，違反《種子法》，私自采集或者采伐國家重點保護的天然種質資源、搶采掠青、損壞母樹等等行為并不能直接依據《種子法》追究刑事責任，而是要依據刑法中的相關規定追究刑事責任。查閱刑法，又找不到對應這兩條的法律條文。

當行政刑法規范規定對某種犯罪行為“依法追究刑事責任”時，由于刑法典及單行刑法對此并沒有相應的罪刑規定，往往導致行政刑法規范難以甚至不能適用，成為形同虛設、沒有多大意義的一紙空文[9]。導致司法機關難以甚至不能追究有關人員的刑事責任。筆者建議，修改《種子法》時應將相關內容與刑法比對。立法者應當確立這樣的觀念：立法必須統籌全局，通過一個法，要看到該法和整個法的體系的聯系；制定一個法律規范，要看到這個法律規范和其他法律規范的聯系[2]467。解決的對策有兩個：一是凡是沒有真正跟刑法銜接的條文，在修改《種子法》時，將“構成犯罪的，依法追究刑事責任”刪除。否則，只是稻草人一樣的擺設，毫無適用性。二是如果此行為社會危害性非常嚴重，建議全國人大以刑法修正案的形式補充罪名。

（三）法律責任條文排列順序不合理

從“法律責任”一章的內部條文排列來說，法律責任的安排應該與法律行為在整個文本中的結構相一致。《種子法》共有正文十章和附則一章，第一章總則、第二章種質資源保護、第三章品種選育與審定、第四章種子生產、第五章種子經營、第六章種子使用、第七章種子質量、第八章種子進出口和對外合作、第九章種子行政管理、第十章法律責任、第十一章附則。按此結構，就應該是破壞種質資源的責任，違反品種審定制度的責任，違反種子生產、經營、使用制度的責任，生產、經營假、劣種子的責任，違反種子進出口管理的責任。比如，第六十一條關于違法進出口的責任就應該放在最后，而第六十三條擅自向境外提供或者從境外引進種質資源的責任則應該放在法律責任一章的最前面。

從種子法律行為與種子法律責任相對應的營造結構立法技術來看，《種子法》法律責任一章的邏輯結構有待規范，《種子法》修改時，應該按照法律行為在文本中的位置來確定法律責任規定的順序。

三、《種子法》法律語言技術上的問題

（一）法律規范表達不嚴謹、不準確

《種子法》中的一些規范存在著表達不嚴謹、不準確的缺陷。舉例分析如下：

1.《種子法》第十七條第二款：“應當審定的林木品種未經審定通過的，不得作為良種經營、推廣，但生產確需使用的，應當經林木品種審定委員會認定。”從立法本意看，該條的目的在于確立生產上必須使用未達到良種標準的種子的合法性，通過認定解決其效力。但該條隱含的意思是，應當審定的林木品種未經審定通過的，不得作為良種經營、推廣，可以作為一般種子經營、推廣。如果不是良種，明明連生產使用都需要經林木品種審定委員會認定，更何況是經營、推廣呢？該條的表達方式欠妥。

筆者建議，將《種子法》第十七條第二款修改為“應當審定的林木品種未經審定通過的，不得經營、推廣，但生產確需使用的，應當經林木品種審定委員會認定。”

2.《種子法》第五十九條規定：“違反本法規定，生產、經營假、劣種子的，由縣級以上人民政府農業、林業行政主管部門或者工商行政管理機關責令停止生產、經營，沒收種子和違法所得，吊銷種子生產許可證、種子經營許可證或者營業執照，并處以罰款；有違法所得的，處以違法所得五倍以上十倍以下罰款；沒有違法所得的，處以二千元以上五萬元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”按照我們的邏輯[10]，第五十九條有違法所得要比沒有違法所得造成的損失更大一些，但是如果違法所得很少，例如是一百元，那最多罰款一千元，相比沒有違法所得的處罰就顯得輕了。該條表述不準確，如果違法所得較低，對違法行為人按照倍數處罰的罰款數額可能低于對沒有違法所得的行為人的處罰。

如何解決這個問題？筆者認為，對同類違法行為同時規定倍數罰款和定額罰款時，在規定按照違法所得一定的倍數進行處罰的同時，對沒有違法所得或者違法所得低于一定數額的，應當規定以倍數的下限乘以該數額，作為定額罰款的上限規定。

（二）法律規范表達自相矛盾

體系性是法典的必備因素，體系性要求確保法律規范體系的內容和邏輯的一致性，應避免矛盾和沖突[11]。《種子法》對品種與標簽標注的內容不符的假種子，法律規定自相矛盾，舉例分析如下：種子經營者銷售的種子沒有標簽的，不僅違反了《種子法》第三十二條規定的告知和保證質量制度、第三十四條規定的銷售的種子包裝制度、第三十五條規定的種子標簽真實制度和第三十七條規定的合法廣告制度，而且造成無法判定種子種類、品種、產地與標簽標注的內容是否相符，因為其沒有標簽。沒有標簽的種子，可以包括《種子法》規定的所有類型的假種子。《種子法》第四十六條第二款第（二）項規定：“種子種類、品種、產地與標簽標注的內容不符的”為假種子；但第六十二條對其有專門規定，“經營的種子沒有標簽或者標簽內容不符合本法規定的”，“處以一千元以上一萬元以下罰款”，所以執法人員不能按第五十九條規定追究其假種子責任[12]。第五十九的法律責任包括“沒收種子和違法所得，吊銷種子生產許可證、種子經營許可證或者營業執照，并處以罰款”；情節嚴重，“構成犯罪的，依法追究刑事責任。”處罰明顯比第六十二條要重很多。

筆者認為，經營的種子沒有標簽，其主觀惡性跟假種子一樣嚴重。修改《種子法》時，宜將經營者經營的種子沒有標簽的認定為假種子，適用《種子法》第五十九條，按假種子處罰。

（三）法律規范表達容易產生歧義

《種子法》第六十條規定：“違反本法規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府農業、林業行政主管部門責令改正，沒收種子和違法所得，并處以違法所得一倍以上三倍以下罰款；沒有違法所得的，處以一千元以上三萬元以下罰款；可以吊銷違法行為人的種子生產許可證或者種子經營許可證；構成犯罪的，依法追究刑事責任：（一）未取得種子生產許可證或者偽造、變造、買賣、租借種子生產許可證，或者未按照種子生產許可證的規定生產種子的；（二）未取得種子經營許可證或者偽造、變造、買賣、租借種子經營許可證，或者未按照種子經營許可證的規定經營種子的。”反觀《種子法》第五十九條表述“并處罰款”后，再用兩個分號隔開，“有違法所得的，處以違法所得五倍以上十倍以下罰款；沒有違法所得的，處以二千元以上五萬元以下罰款”。我們的理解是，不論是否有違法所得，均可以先沒收種子，再處罰款。“而第六十條，對沒有違法所得的無許可證生產種子的行為不能沒收種子，僅僅以罰款達到管理之目的，這是不現實的。種子生產出來勢必流向市場，因此管理不能到位”[13]。現實需要是，有無違法所得，都應當沒收違法生產、經營的種子，因為它是非法財物。但是，基于《種子法》第五十九條和第六十條、第六十一條對沒有違法所得的情形能否適用沒收種子的行政處罰表述不一致，容易導致行政執法人員產生歧義。也許立法者的本意不是如此，但是第六十條、第六十一條讓人望文生義：有違法所得的，沒收種子和違法所得；沒有違法所得的，只能罰款。

筆者認為，不論有無違法所得，沒收非法生產、經營的種子是不言自明的。以《重慶市人大立法技術規范》第三十五條為例，“有違法所得或者非法財物的，應當規定先沒收違法所得或者非法財物。”可見，立法者的本意是，非法財物一律沒收。因此，為解決第六十條、第六十一條的問題，可以參照第五十九條的立法體例。從另一方面看，同一部法律中，條文與條文對同一現象表述一致，也是嚴謹的體現。

（四）法律規范表達不清晰、不簡練

對法律語言的要求，包括簡潔精煉。《種子法》第四十六條規定，“質量低于國家規定的種用標準的”偽劣種子；第四十七條規定：“由于不可抗力原因，為生產需要必須使用低于國家或者地方規定的種用標準的農作物種子的……”第五十一條規定：“進口商品種子的質量，應當達到國家標準或者行業標準。沒有國家標準或者行業標準的，可以按照合同約定的標準執行。”第四十六條、第四十七條表述的“國家規定的種用標準”、“國家或者地方規定的種用標準”與第五十一條表述的“國家標準”是不是一回事？如果是一回事，為避免冗長煩瑣，法律規定的內容，要盡可能用最有限的句子和用語來表達，建議與《標準化法》保持一致，統一都用簡練的詞匯“國家標準”、“地方標準”。

另外，《種子法》中還有一些語言，重復累贅，表達的信息隨著時代的變遷，已沒有確切的含義，可以刪除，絲毫不影響《種子法》的實施。比如，《種子法》第三十九條“種子使用者有權按照自己的意愿購買種子，任何單位和個人不得非法干預。”第六十九條“強迫種子使用者違背自己的意愿購買、使用種子給使用者造成損失的，應當承擔賠償責任。”2000年施行的《種子法》是我國從計劃經濟向市場經濟轉化過程中設立的第一部專業種子法律，時至今日，社會主義市場經濟早已確立，根據現代公民理論，現代公民必須具備四個要素：成員資格、權利、義務和參與[14]。因此，種子管理者、種子經營者與種子使用者之間的權利、義務，必須遵循最基本的自愿、平等、公平、誠實信用的原則，種子使用者享有自主選擇種子的權利、享有公平交易的權利，種子經營者不得強制交易，種子使用者有權拒絕經營者的強制交易行為，這些不僅《消費者權益保護法》早已有明確規定，而且逐步成為公民意識。

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