山區農民制度化政治參與的困境及路徑選擇

摘 要： 在我國，農民的政治參與水平既影響著農村的和諧穩定，又事關中國整個農村政治文化的發展進程。在陜西南部的山區農村，由于農民的參政權利有限，參政渠道單一，參政范圍狹窄，參政制度不完備，嚴重地影響了民主建設進程。大力發展經濟，加強民間合作組織和基層民主建設，改善農民政治參與環境，是提高農民政治參與水平，推動整個農村政治文化現代化發展的根本途徑。

關鍵詞：政治參與；山區農民；基層民主建設

中圖分類號：C912.82 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2014）06-0132-04

引 言

政治參與屬政治文化的范疇，其水平高低往往決定了一個國家政治民主化的程度。目前，對于政治參與一詞受到普遍認可的是美國當代政治學家塞繆爾·亨廷頓的闡釋：“政治參與是指平民，即普通民眾試圖影響政府決策的一系列活動。” [1]很顯然，這一解釋既包括了制度化政治參與，也涵蓋了非制度化政治參與。

制度化政治參與是指農民運用憲法和法律賦予的權利，依據法律程序參與政治活動，是農民在制度內直接或間接影響政治決策的過程和行為[2]。現階段我國公民制度內政治參與的形式主要有參加會議、政治投票、競選、參與監督、投訴以及訴訟等活動。非制度化政治參與是相對于制度化參與而言的，是指突破現存制度規范的行為，是社會正常參與渠道以外發生的活動，也稱為制度外政治參與。主要表現為聚眾、越級上訪、圍攻、靜坐、游行等對抗性活動。一般而言，在參政能力缺乏、制度性政治參與受到排擠的情況下，影響力或效能較弱的政治參與者，如農民，常常會在制度性政治參與之外選擇非制度性政治參與。

從實際來看，我國農民為數眾多，人口的絕對和相對數值較大，其政治參與的程度與水平既影響著農村政治民主生活的進程，又關系到農村乃至整個社會的穩定持續發展。而各方面條件都相對滯后的山區農村更是整個農村社會政治民主建設的“重災區”，提高山區農民制度化政治參與水平對深化我國農村政治體制改革、加速農村現代化進程更具實質意義。

一、樣本的選擇與調查

我國農村人口分布不均，不同地區的農民由于地域差異、文化差異使得政治參與方式與程度各不相同。因此，如果進行普遍性研究，顯然很難準確地反映出我國農民政治參與的真實狀況。基于此，筆者通過走訪的形式，以陜西南部山區為調查對象，對漢中市洋縣金水鎮的村莊進行了駐點式深度調查，本次調查以金水鎮曹洞村為圓點，對相鄰3個行政村（村委會）包括9個自然村（村民小組）的農民的政治參與情況做了詳細的摸底統計，試圖通過對該地村民們政治參與的實際現狀的分析，以期得到比較真實與具體的結論。

調查的這些村莊位于秦嶺山脈南麓，距離鎮政府較遠，村民居住十分分散，交通不便，至今只有一條摩托車勉強通行的便道，逢雨雪天氣，只能步行出山。經濟十分落后，有效勞動力基本常年外出打工。該鎮是陜南移民搬遷重點區，在山區農村具有一定的代表性。由于受調查對象文化素質的局限，本次調查主要采用開放性訪談的方式進行，在被調查的對象中，男性占61.2%，女性占38.8%，其中高中及以上文化程度者占近2%，初中畢業或肄業者占近10%，小學畢業或肄業者為22%，其余都是文盲。通過本次調查發現，經濟狀況是影響農民政治參與的最主要因素，除此之外，文化程度與其政治參與水平成正比例，農民政治參與的低微效果和基層組織的渙散或不作為是引發農民政治冷漠及非制度化政治參與的直接動因。

二、山區農民政治參與的障礙

毋庸置疑，隨著我國改革開放和市場經濟的逐步深入，農民的傳統思想觀念和行為方式都發生了翻天覆地的變化，他們從奴性、麻木和依附的陰影中掙脫出來。隨著人格的獨立，他們對待政治的態度、情感、觀念乃至行為參與都開始變得積極理性、自主獨立，依法、有序的制度化參與也日益成為農民政治參與的根本途徑和主要范式。但在走訪調查中發現，由于受自給自足經濟方式和文化輸入方式匱乏單一及傳統思想的影響，山區農民與城市農民或經濟條件較好的丘陵平原地區農民相比，他們對待政治的情感更具有墨守成規、冷漠無為、臣民依附的特點，在被調查的村莊，筆者發現，大多數農民的政治參與觀念淡漠、方式單一、渠道不暢，其政治參與現狀讓人吃驚，在此等環境下醞釀出來的上訪、暴力對抗以及有組織抗爭等非制度性政治參與事件頻頻發生。這些失范的政治行為，不僅擾亂了農村正常的生產生活秩序，而且嚴重地影響到農村的政治穩定與和諧發展。

（一）參政意識淡漠，對自己的參政權利不明確

山區農村由于交通不便、信息閉塞、主流宣傳媒介單一、政治文化滯后，村民對國家相關政策了解很少。與交通信息便利的其他農村相比，山區農民對自己的政治權利和民主權利更加漠然或近似無知。調查樣本村于1996年通電，2000年左右普及“村村通”電視，這也是村民了解外面世界和國家政策的惟一正式渠道。調查過程中，被問到有沒有親自投票選舉過村干部時，將近15%的人表示對此事不關心，所以基本沒有參與過，戶主代投或委托與自己關系較好的人或其他“精明者”填投的占近32%，其他即使親自填投過選票的人，也大多受人指使，結果并非自己真實的意思表示，或隨機胡亂填寫，或根據“關心者”游說情況填寫，當問到真實原因時，他們說：“無論誰當選，對老百姓來說都是一個樣，即使沒有村干部，都照樣生活。況且靠我們一兩個人又決定不了結果，不會有啥影響”。在親自填投過選票的農民之中，僅有2%的人表示會選舉有本事能帶動村民真正干事的能人。

（二）參政方式單一，參政渠道不暢

改革開放以來，農村社會獲得了一定的自主發展空間，村民自治制度的多年陶冶和實踐，基本搭構了農民參與村委會管理的模式和框架，農民參與政治的狀況也發生了根本的變化[3]。但是在實地的調查中，筆者發現，盡管存在像人大、政協、信訪等這些看似健全的渠道，但是對山區農民真正能夠產生實效、能夠真正表達農民利益訴求的渠道卻非常有限，參政渠道的缺乏導致農民不得不尋求制度外的幫助。在訪談過程中還看到，村民參與政治僅僅只有村委會換屆選舉和推選鎮代表兩個時機，惟一的方式也只是在指定的候選人名單上劃勾，至于對公共事務決策和對村務進行監督，幾乎是天方夜譚般的奢望。而且，村民對如此僅有的參政“機遇”也顯示出淡漠和“不屑”的情感。參與政治方式的單調和制度執行下移過程中帶來的制度扭曲和變形使得村民政治參與的渠道受到阻塞，這在很大程度上影響了村民制度化政治參與的程度和水平，也是導致山區農村村委會瞞上欺下、私自卡拿村民補償款項等腐敗問題的主要因素之一。由于村民利益表達渠道遇到擁堵，再加上參與政治的機制癱瘓，使得村民無法真實表達自己的訴求，當其意愿不能實現時，內心積蓄的強烈不滿情緒就會以非理性的方式宣泄和排釋，“就有可能以難以控制的方式發泄出來”[4]。 這給農村穩定帶來了極大的隱患。

（三）參政動機狹隘，參政范圍狹窄

在所調查的村鎮，村民長期受小農經濟和臣民依附觀念的影響，發展民主政治的環境氛圍整體缺失。村委會成員基本上壟斷了包括村務管理在內的幾乎所有權力。經濟上的落后加上交通信息閉塞，村委會長期的權利獨攬使得村民由“習慣”覺得“自然”，對自己的民主權利和民主人格缺乏覺悟，意識近乎麻木。村民也非常現實地認識到自己的參政范圍僅局限于村組層面，而對鄉鎮及更高層次的決策則幾乎不產生影響，并且內容也只涉及到有關自身的日常事務。如“您對有關農民的政策了解哪些方面”問題的回答，他們的答案主要集中在與自己實際利益關系密切的內容上， 諸如建學校和醫療站、減少計劃生育罰款等經濟負擔、土地補償費按時全額發放等。對于“村委會的主張或個別村干部損害了村民公共利益時，你咋辦”這一問題，50%以上的受訪者回答只要不牽扯自己的利益，就得過且過，或忍字當頭，不愿惹事，只要其他人過得去，自己也能容忍。在山區農村，村民參與政治的動機非常狹隘，正如美國學者伯恩斯在《中國農民的政治參與》中所說：“當農民決定去參與政治時， 他們之所以這么做是因為他們判定這種參與將為他們自己或他們的家庭帶來利益”[5]。

三、政策建議

農民政治參與實際是農民對自己政治民主權利的追求，其道路與我國民主法治建設的進程同步，是制度漸變而趨向完善的過程。從我國社會分層的實際來看，農民向來都是弱勢群體，而山區農民在經濟條件、政治資源、文化素質及信息交流等方面更是處在明顯的劣勢位置，與資源相對富有的城鎮農民相比，他們在政治參與方面愈加“人微言輕”，其政治參與的話語權被蠶食得愈加嚴重甚至被吞沒，政治參與的效能和影響力愈加微弱。筆者認為，要改變這種現狀，可從以下方面入手：

（一）大力發展經濟，改善交通信息條件，為農民政治參與提供堅實后盾

美國政治社會學家奧羅姆曾說：制約公民政治參與最主要的客觀因素是社會經濟發展水平。公民政治參與的程度與水平跟社會經濟發展水平成正比。“ 物質生活的生產方式制約著整個社會生活、政治生活和精神生活的過程”[6]。農民是最講實際的一個群體，認為經濟是“實實在在”的，離自己“近”，而政治則是“虛頭巴腦”的，離自己“遠”。就山區農民來說，經濟上的落后使他們根本無暇顧及政治，他們只顧埋頭于田間耕作，滿足溫飽，改善經濟，沒有時間和更多的精力去關心“一點兒都不實惠”的政治活動。在調查樣本村，有三個村小組組長空缺，無人愿意干這種“出錢出力費時間”的“倒貼買賣”。“無人給錢，自己貼錢，又占用自己掙錢的機會，還得罪人，這種出力不討好的事當然沒人干”。可見，村民更注重實際， 他們的選擇主要集中在與自身利益直接相關的內容上。對于他們來說，經濟方面的問題是其最關心的問題。因此，要想提高他們參與政治活動的興趣，就必須大力發展經濟，以經濟為中心內容開展活動。也只有大力發展經濟， 才能為他們提供政治參與的后盾保障。同時，只有經濟發展了，窮困面貌改變了，交通條件改善了， 山區農民才有可能開闊視野，擴大胸襟，真正以主人翁的姿態和政治民主的理性積極參與到各種政治活動中來。

（二）建立民間組織，提高農民合作化組織程度，拓寬農民參政渠道

亨廷頓曾說，組織是通往政治權力之路，也是政治穩定的基礎，也是政治自由的前提。中共十七大報告也明確指出： “要發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能。” 調查發現，能夠真正代表農民利益的政治參與組織在山區農村絕無僅有。特別是在家庭聯產承包責任制實行以來，農戶獨立耕種、分散經營后，問題便顯得愈加突出，山區農民們普遍缺乏協作精神和組織性、紀律性。大部分村民認為單家獨戶力量微小，“一滴水改變不了大河的流向”，“一個人的聲音太微弱”。所以，當村民切身利益受到侵害時，他們就采取偏激行為來制造“動靜”。農民加入正規組織，既有利于維護自己經濟利益，又能培養維權意識。不僅開辟了參政渠道，還能提高自己的參政能力。確如亨廷頓之言：“如果人們加入某個組織并在其中積極活動，那么他們參與政治的可能性就會大得多”[1]91。被組織起來的農民就可以借助組織的力量監督村務，表達利益訴求，這不僅有效降低了單個農民政治參與的成本，而且大大提高了政治參與的效能。農民組織化程度的高低在一定程度上決定著農民政治參與水平的高低，所以，要根據山區農村合作化組織普遍缺乏或形同虛設的實際，努力探索適合山區農民的合作化組織建設新途徑，積極培育山區農村服務性、公益性、互助性社會組織，引導山區農民政治參與由個人參政轉向組織參政，提高農民的政治參與水平。

（三）加強農村基層民主制度建設，健全基層政治參與體系

隨著我國民主政治建設的發展，農村基層民主建設的理念已深入人心，意識明顯增強，比以往有了顯著進步，但農村基層民主制度建設步伐遲緩，力度微弱。這在山區農村表現尤甚，山區農村基層民主建設基本沒有制度保障，本身也存在較大漏洞，政治行為無人監管，村民的政治參與活動往往受村干部或家族勢力的操縱，受人為因素影響較大，缺乏制度保障。

從表面看，農民確實具有直接投票選舉村干部和監管村務的權利，但在實際操作中，鄉鎮政府往往會安排或扶持“自己人”當選村干部，或通過暗箱操作，使得每屆選舉都成了“借村民自己的手來完成‘某些人’的意愿”。村鎮干部并不情愿把制約自己權力的權利拱手相讓與農民，而是把此當做“管理”村務的手段。

走訪發現，很多山區基層組織渙散無力，名存實亡。以曹洞村為例，該村現有黨員9名，除去年老病殘者和常年外出打工者，能正常參加村支部活動的僅剩3～5名，十幾年來只發展了一名黨員，那就是現任支部書記的兒子。村里三年難開兩次會，村委會在帶動村民致富、組織村務管理方面基本沒有作用。李培林認為：“我國農村基層民主制度不夠完善，尚未形成健全的政治參與民主運行機制和程序，農民制度化參與效率較低，這是影響和制約農民政治參與的主要問題。”

中共十七大提出，要將發展基層民主作為發展社會主義民主政治的重點來加以推進，進一步完善現行的政治體制，為公民的政治參與提供有效的途徑和渠道。現階段除了要保障農民參政基本渠道暢通外，重點要在村民自治制度的建設和實施方面大做文章，不僅要認真落實《中華人民共和國村民委員會組織法》賦予村民的各項民主權利，還要切實加強基層黨組織建設，支持和保障被遺忘的山區農民群眾的民主權利。

（四）重視山區農村政治宣傳，培育農民政治文化

山區農村本來就缺乏外界交流，村民除電視外，了解外界基本靠集市的耳聞目睹或日常的道聽途說，或是外出打工者的見聞。信息流通不暢，電視普及較晚，電腦、書刊和報紙等學習媒介更是無從談起，村委會組織乏力，甚至無所作為，再加上常年留守村民的文化素質十分有限，文盲占有率較高，即便有電視可看，也不會或無力關心政治內容，這都導致他們對政治權利及民主權利麻木遲鈍。因此，除了加強山區農村文化建設，提高村民的文化素質外，發揮村委會的正常作用，健全村委會的各種職能，深入廣泛地開展政治民主活動顯得尤為必要[7]。同時，鄉鎮政府應注重對山區農村自上而下的政治意識的灌輸與開導，定期向村委會發放黨報書籍，由村委會選派專人組織學習，了解形勢和時事，啟智民心，而不是愚弄于民。在這個過程中，對政府的考核和自下而上的監督無疑是關鍵。

參考文獻：

[1] 塞繆爾·亨廷頓.難以抉擇——發展中國家的政治參與[M].北京：華夏出版社，1988：46.

[2] 高青蘭.農民制度化政治參與的動因與價值分析[J].科學社會主義， 2009（1）：7577.

[3] 周作翰，張英洪.中國農民的政治參與和參政權[J].政治學研究，2007（2）：3844.

[4] 楊平.西北地區鄉村農牧民政治參與特征研究[J].政治學研究，2011（1）：110121.

[5] John P.Burns.Political Participation in Rural China[M].Berkeley：University of California Press，1988：333.

[6] 馬克思恩格斯選集：第2卷[M].北京：人民出版社，1972：82.

[7] 霍軍亮.經濟利益多元化視角下的農村基層黨員隊伍思想建設[J].湖湘論壇，2013（3）：5054.