中國農村基層的簡約主義治理：發生機制與功能定位

摘 要： 簡約主義治理長期存在于中國農村基層的治理實踐當中。通過剖析簡約主義治理的發生機制，認為簡約主義治理的“形”是依賴當地人來治理當地民眾的“準官員”制度，而“實”為“準官員”在溝通國家與社會，搭建普遍主義邏輯與特殊主義邏輯之間承接與轉換的橋梁作用上。實踐證明，一旦“準官員”制度的內在機制遭到破壞，正式治理無法從村莊內部獲得治理資源，基層治理實踐就會遭遇挫折，地方社會秩序就無法得到正常的維系。

關鍵詞：簡約主義治理；準官員；中國農村

中圖分類號：C912.82 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2014）06-0127-05

一、問題的提出

20世紀80年代以來，國家對鄉土社會的整合逐漸從政策整合向法律制度整合的方向轉變，試圖以此建構統一的法律制度共同體[1]。新世紀伊始，國家進一步加快了行政體制改革的進程，在2001年前后大幅度修訂了2 000余件法律、法規和規章及10萬余件地方性法規和規章。在行政法治化、規范化改革同時，各級地方政府也開始建立各種類型的行政服務中心，積極推進政務公開化和透明化改革。由此，中國的行政體制正在從總體型支配模式向技術型治理模式轉變[2]，建立現代公共服務型政府，確立現代公共治理規則的主體地位逐漸成為行政體制科層化改革的必然走向。

按照韋伯的理解，科層化的官僚制應該奉行“理性主義”的運作原則，具有以下基本特征：職務運作部門化；部門權限法律化、規章化；層級關系制度化；政府職位全職化，職務活動專業化；業務執行規則化、程序化[3]。但是，正是在“（現代公共治理）規則中心主義”的官僚行政體制改革模式好似暢行無阻之時，海外中國研究的著名學者黃宗智教授基于對清代民事司法檔案的考察，獨辟蹊徑地提出了“集權的簡約治理”的分析概念，將研究的聚焦點放在了中國農村基層長期存在著的半正式治理實踐上[4]。黃認為在中國地方行政中長期存在著半正式的行政方法，依賴地方自身提名的“準官員”來進行縣級以下的治理。這些沒有薪水的“準官員”包括鄉保、鄉地、村長等，一旦被批準任命，他們在很大程度上就可以自行其是，而縣級行政機關只會在發生控訴或是糾紛的時候才會介入村莊的內部事務。半正式治理的歷史遺產源自中華帝國，卻以不同的實踐形態持續存在于民國時期、毛澤東時期和現今的改革時代。

黃宗智的研究關注到了中國農村基層治理實踐中不同于“理性主義”的一面，使“簡約主義治理”浮出了水面，引起了我們的關注。黃在研究中充分肯定了半正式治理的實踐價值，甚至認為它極有可能會在塑造中國特色的政治現代性中扮演一定的角色。顯然，黃宗智教授具有異常突出的學術敏銳性和理論發現能力，他提出的“集權的簡約治理”的概念給予我們很大的理論啟發。但是，黃的研究主要關注的是“準官員”及以“準官員”為行政主體的半正式治理實踐現象，簡約主義治理的內在機制尚有待進一步挖掘。基于此，我們可以進一步提出的問題是：簡約主義治理是如何發生的，為什么會有較好的實踐績效，它對國家、對地方社會有什么樣的價值與功能，如果簡約主義治理的實踐機制遭到了破壞又會出現什么樣的后果呢？本文將在已有研究的基礎上做出嘗試性解答。

二、簡約主義治理的發生機制

簡約主義治理，發生在黃宗智所說的“既非純粹國家的又非純粹社會的”“第三領域”[5]。在這里適用的司法規范既不是“帶有成文法典和官家法庭的正式司法體制”，又不是“通過宗族、社區調解解決爭端的根深蒂固的習慣法構成的非正式司法體系”，而是兩者都參與其中的規范。縣以下的行政職位，無論是鄉保、鄉約，還是牌長、村長，原則上都是由社區舉薦，政府認可產生的。從中可以看出，簡約主義治理以“準官員”為聯結紐帶，旨在消融國家（集權）與社會（簡約）的二元對立，使正式的司法體制與非正式的司法體系銜接起來，以實現秩序機制之間的承接與轉換，從而維系“皇帝無為而天下治”的善治局面。簡單地講，“簡約主義治理”的內在邏輯即是“利用當地農民精英治理當地民眾”。

那么，為什么必須要采取“當地人來治理當地人”的治理模式呢？將歷史向上追溯，我們會發現，自宋以來，統治者試圖以宗法制來重建鄉村組織[6]。宗法制度要求在分散的小農經濟的基礎之上以共同體的形式來重建，以凌駕于單個家庭之上的、比三代家庭更大的宗族組織來重組社會，以便為穩定社會、為宗族內部的各個家庭提供必要的公共品提供基本保障。在這種情況下，集族權與紳權于一身的鄉紳開始崛起，成為鄉村社會的治理主體[7]。由此，在人類的世代延續中，地方社會逐漸演變成為一個自洽的宗族自治系統，農民服膺于宗族，在宗族及以宗族為內在基礎的自然村落里獲取生命的價值和生活的意義。所以，到了20世紀初期，民主革命運動的先驅孫中山先生才會提出：“中國人最崇拜的是家族主義和宗族主義，沒有國族主義，外國旁觀的人說中國是一盤散沙，這個原因在什么地方呢？就是因為一般人民只有家族主義和宗族主義，而沒有國族主義。中國人對于家族和宗族的團結力非常大，往往因為保護宗族起見，寧肯犧牲身家性命。”“至于說到對國家，從沒有一次極大犧牲精神去做的。所以中國人的團結力，只能及于宗族而至，還沒有擴張到國族”[8]。孫先生所說的“一盤散沙”自然指的是以宗族、家族為單位的“散”，而非以“個體”為單位的“散”。在農民“有宗族認同而無國族認同”的政治社會信任格局下，中國人的信任結構是“特殊信任”的模式而非是“普遍信任”的模式[9]，地方社會的秩序機制是依賴民間法、習慣法形成的禮治秩序[10]，農民在日常生活中遵循的是特殊主義的行為邏輯，而非是以普適的國家法為依據的普遍主義的行為邏輯。鑒于此，在“國家與社會”、“普遍信任與特殊信任”、“普遍主義與特殊主義”之間，就必然需要構建一個有效的銜接機制，否則皇權的治理目標和地方社會秩序的維系都將成為不可能。

由此，我們就可以理解以“準官員”為中介的“簡約主義治理”的內在機制了。官僚行政體系遵循的是普遍主義的科層化的行政邏輯，宗族共同體遵循的是特殊主義的倫理規范導向的自治邏輯，兩套運轉邏輯的對接需要有一個緩沖地帶，以將自上而下的普遍主義的“政務”、“公務”轉化為宗族自治共同體內絕大多數人都認可的“私務”。實現這個轉化的關鍵是扮演“準官員”角色的由社區推薦、官方認可產生的宗族里的“自己人”。鄉保、鄉約、牌長、村長，無論是否具有治理的實權，都是宗族里的“自己人”。 正是由于這些“準官員”本身就是共同體內部的成員，他們諳熟地方性規則，對社區的情況非常熟悉，當一項“公務”下來的時候，他們對上肩負的責任只是完成目標而不必對下遵循普遍主義的行為規范，就可以將之順利轉化為切合地方實際的“私務”，用共同體內部的規范作為手段來完成它。而“準官員”的“自己人”角色顯然有助于減少“公務”落實過程中的阻力。

三、簡約主義治理的功能定位

綜上所述，我們可以發現，傳統中國鄉村社會的基層治理模式為“國家—‘準官員’—農民”的間接治理模式，“準官員”在其中扮演了不可替代的角色。那么，我們接下來要探討的核心問題是簡約主義治理是如何被皇權所接受，并為農民所認可的，即簡約主義治理的功能定位問題。

溫鐵軍認為，傳統的分散經營的小農經濟體制能夠提供的農業剩余非常有限，難以支撐起一個現代化的官僚行政體制[11]。因此，經濟基礎決定上層建筑，小農經濟基礎與現代政府制度之間存在著不可調和的矛盾，以致國家不得不接受盡可能節省財政開支的簡約主義治理模式。另外一種觀點認為，大一統的帝國體制和巨大的納稅人口，使統治者可以采取“輕傜薄賦”的政策；而儒家意識形態中“聽民自便”、反對官府“多事”、“擾民”的行政理念，也促使官方限制自身權力延伸的觸角。所以是中國獨特的地緣政治和儒家觀念，而非財力不足促成了地方上非正式治理方式的流行[12]。撇開以上宏觀體制性因素不說，我們還要回答的問題是皇權緣何會接受這種以“準官員”為中介的治理模式。“準官員”基本上都是擁有一定社會地位的鄉村紳士。“紳士可能是退休官員或是官員的親屬，或者是受過簡單教育的地主。”“經濟結構中的地主階級是這個社會結構中的紳士”[13]。在費孝通的“雙軌政治”模型中，紳士是可以出入衙門，直接和有權修改政策命令的官員協商的。以紳士為代表的宗族權威在與官員協商時代表的是宗族的整體利益，而協商的權限則是皇權授予的，至少也是默認、許可的。當然，紳士擁有治理權限的同時也付出了政治訴求上的代價，他們沒有影響決策的真正的政治權力，不可能與政治發生直接的關聯，他們所能做的只是憑借自身的關系網絡去影響朝廷，以使自身及其代表的宗族免于政治的迫害。而政治利益訴求與經濟利益、社會地位等訴求的分離是宗族領袖獲得自治權限的前提。所以，在中國傳統的權力結構中，紳士并不企圖奪取政權，而是在朝廷的寬容下屈服，求得安全。也就是說，“準官員”是通過放棄政治訴求，與皇權共享同一套意識形態，并協助君王治理“疆域之民”，以此來換取自治權限的。顯然，如果“準官員”雄霸一方，自行其是，完全按照地方特殊主義的行為邏輯行事，不將皇權放在眼里，無論小農經濟的社會基礎如何，皇權都不會無視“準官員”的存在，必欲除之而后快。因此，與皇權共享同一套治理理念，是“準官員”獲得自治權限的前提性條件。

“準官員”主要是由地方上的宗族領袖組成，而宗族領袖權本身是考量鄉土中國村落社會秩序生成的關鍵變量。自宋代以后宗族領袖權的確立已經不再局限于強調宗子權的血緣性前提，而是在肯定這個前提的基礎之上，突出地強調了維持其權力所需的功能性條件[14]。這說明，當原屬貴族階層專享的宗法制度走進民間以后，僅僅依賴輩分、年齡等先賦性的血緣性條件，已經不能滿足宗族生存和發展的現實需要，宗族權威候選人的能力條件開始占優。宗族權威的生成從村莊內部來看往往是先賦性血緣條件和后天性能力素質條件的“雙結合”。在宗族性村落里，宗族領袖的面子是“一步步積累起來的”，在他們最終確立起自己的權威地位以前，必須竭力維持宗族的倫理秩序，為此不惜得罪族人。即便是在宗族領袖確立了自己的權威地位以后，只要他不再能夠從宗族的整體利益出發，公正、公道、“黑著臉說話”，也會前功盡棄，名譽掃地。宋代以來，村落已經逐步演變成宗族自治性共同體，宗族領袖雖然往往由房頭勢力大、兄弟堂兄弟等近親關系多的人擔任，但是贏得族內“自己人”的認同是基礎，其治理的權限來自于大多數族人自愿或非完全自愿的服從。因為有了族人的認同，宗族權威才會有面子、地位、威望，也才有為宗族秩序的維持而不懈努力的動力源泉。所以，在傳統村落里，出任鄉村領袖的精英的主要動機“是出于提高社會地位、威望、榮耀并向大眾負責的考慮，而并不是為了追求物質利益”[15]4。

由此我們可以看出，“準官員”的權力性質是“國家授權的合法性+農民自發的認同感”，權力的基礎在民眾，權力的合法性在國家。所以，“準官員”在政策的執行過程中，就必須要照顧到民眾的承受能力，不能緊跟政策亦步亦趨。他們出任地方領袖的根本目的是為了獲得面子、地位、權威等稀缺性資源，如果執行國家政策不能為其增加“面子貨幣”，反而會嚴重損害自身形象，危及權威地位，他們就極有可能會放棄“準官員”的身份，退出鄉村政治舞臺。因此，以社區推薦、官方認可的方式產生的“準官員”為聯結紐帶的簡約主義治理，為阻擋官僚行政權的肆意滲透構建了一個相對有效的安全閥機制，也為考察地方社會秩序的和諧穩定程度提供了一個有效的風向標。如果“準官員”的權力性質是雙重的，那么建構起來的就是一個安全閥機制，而一旦“準官員”的權力離開了民眾的認可與支持，安全閥機制就極有可能會失效，地方社會秩序也會遭到嚴重的破壞。

簡約主義治理之所以能夠有效運轉，關鍵在于“準官員”在所處位置上所具有的功能。由于“準官員”權力性質具有雙重性，它就具有治理技術創新的能力，其中比較重要的治理術有兩個：其一是“化公為私”的治理術，“準官員”可以把普遍主義運作邏輯的政策、法律、制度轉換成農民認可并接受的特殊主義運作邏輯的地方性規范，從而在普遍主義與特殊主義、國家與社會之間搭起一個來去自如的橋梁，以完成自上而下層層分解而來的任務指標。其二是“公缺私補”的治理術，即如果“公權力”不足，準官員可以用人情、面子等私人的治理資源來彌補，這就是“正式權力非正式運作”的內在邏輯。正如孫立平、郭于華在研究20世紀90年代華北地區一個鄉鎮的征購糧實踐時所分析到的“在正式行政權力運作的過程中，權力的行使者如何以及為何將諸如人情、面子、常理等日常生活原則和民間觀念引入正式行政權力行使的過程之中”，以彌補正式權力的不足，通過“正式權力非正式運作”的“軟硬兼施”的辦法來完成國家下達的征購糧任務的治理實踐[16]。人情、面子、常理實際上是規范人與人之間關系的地方性共識，是以個人為中心的社會交往互動關系的建構，是農民在后天的社會化過程中“習”得并“認同”的公共規則，是地方社會特殊主義運作邏輯的體現，自然也是實現普遍主義與特殊主義行為邏輯有機銜接的有效辦法。而一旦離開人情、面子、常理等地方性規范的支撐，正式治理就有被“懸空”的危險。

四、近代以來簡約主義治理遭遇的兩次波折與當前的治理困境

分析了簡約主義治理的實踐機制，我們再來看近代以來中國農村基層治理模式的變遷邏輯，就會發現以下兩個歷史階段基層治理實踐中遭遇到的波折具有相當強的相似性。

其一是民國期間華北平原的農村。國民政府試圖改變以宗族劃分為基礎的鄉村政治格局，通過建立閭鄰制、保甲制，以構建以戶為基礎的新的統治體制，切斷了鄉村政體與宗族之間的關聯機制，使新的村級政權失去了舊有的在文化網絡中的合法性，堵塞了國家政權向下傳達旨意到鄉村社會的渠道[15]77。換句話說，新的村級政權里面的“準官員”失去了民眾支持的社會基礎，他們可以不管不顧地方利益，單純以完成上級政權部署的任務為工作職責。在民國年間的華北平原，這是一個普遍存在的社會現象。由于政府提取資源的幅度過大，逐漸超過了農民能夠承受的限度，使出任“準官員”成了一個吃力不討好的角色，鄉村領袖不得不紛紛擺出各種理由以乞求脫離這份責任和義務，逃離村莊政治社會生活的舞臺。在這種情況下，政府任命的新的“準官員”往往缺乏先天的民意根基，導致“劣紳”橫行，保護型經紀被贏利型經紀所替代，安全閥機制失效，政府提取資源額度的增長速度逐漸超出了農民收入增長的幅度，使農民不堪重負，最終導致了革命的發生，政權的更迭。

其二是1958到1961年“大公社”時期的中國農村。在“大公社”體制下，中國農村最基本的權力單位超越了農民認同的“自己人”邊界，各個生產隊的財產可以在整個公社內平調，嚴重損害了農民投身生產的積極性，激發了他們的日常抵抗行為。當面臨生存危機的時候，以生產（小）隊為單位的瞞產私分行為日益增多，根據中共浙江省委農村工作部編撰的資料顯示，早在1957年，浙江“吳興縣塘南鄉286個小隊中，除48個小隊是自覺報實的外，其他238個小隊都瞞報產量，這些瞞產隊占總小隊數的82%。而塘甸鄉情況更嚴重。全鄉23個高級社222個小隊，每個社隊都有隱瞞產量行為。”[17]為了打擊瞞產私分等貓膩行為，部分地區的地方政府開始使用平調各個生產大隊、生產隊主要干部的治理策略，打破“當地人治理當地人”的常規性治理套路，采用互換干部、交叉任職的新辦法。如此一來，正如王朔柏、陳意新等人在安徽農村調查時所發現的，老翟村由于被外派了10來公里外來的干部，導致全村198人中餓死了101人；在東于村，由于基層干部仍然是由當地宗族性領袖當選，較好地保護了農民的生存權；而在律川村，雖然地方干部也是外派干部，但是在村里的宗族領袖的主導下，他們以宗族集體性賄賂的方式換取了外來干部對村子的大事小事和瞞產瞞糧行為的不聞不問，才使村里在大躍進時期沒有出現餓死人的現象[18]。而“大公社”體制所潛藏著的治理危機，是隨著“三級所有、隊為基礎”的人民公社制度的確立才得以解除的。以“生產隊”為最基層的權力單位和核算單位，使基層治理體制回歸到農民共同利益的最后邊界之內，使以隊委會為主要表現形式的“準官員”體制得以恢復，使簡約主義治理的內在機制仍然能夠發揮一定的實踐績效，是人民公社體制能夠維系20余年的重要原因。

而當前鄉村治理困境的生成也與簡約主義治理模式遭到嚴重破壞有關。從20世紀90年代中后期開始，村級組織的官僚化、正規化傾向越來越明顯。隨著農業稅費的取消，為了取悅于民眾，中央和省級政府制定了數量越來越多、內容越來越具體的法律法規及政策文件，從多個層面來規范、約束基層干部的行政行為。但是形式化的、繁瑣的文書制度，嚴重缺乏實質性的內容，打擊了基層干部工作的積極性、主動性，破壞了簡約主義治理的實踐機制，使基層治理主體不得不“懸浮”于鄉村社會之上，失去了村莊內生資源的滋養，人情、面子、常理等“私補公缺”的治理技術也喪失了治理的價值，鄉村社會在新的歷史時期陷入以治理缺位為軸心的治理困境當中[19]。

鑒于以上所述，我們可以發現，在中國農村基層的治理實踐中，一旦簡約主義治理的內在機制遭到了致命的破壞，“當地人治理當地人”的“準官員”制度被打破，或是“化公為私”及“公缺私補”等治理技術失去了實踐價值，正式治理無法從村莊內部獲得內生資源的支持，基層治理就會走彎路，地方社會秩序就會陷入混亂無序的非理想狀態[20，21]。

五、小 結

從上文的分析中可以看出，“準官員”制度只不過是簡約主義治理的“形”，其“實”在于“當地人治理當地人”的內在機制上。正是借助于“化公為私”及“公缺私補”等治理技術，“準官員”才得以發揮溝通“國家與社會”，承接普遍主義邏輯運轉的法律法規、制度、政策，并轉換為特殊主義邏輯運作的地方性規范的橋梁作用。由此，本文的理論貢獻在于明晰了簡約主義治理的內在機制。而實踐價值在于指出村莊內生資源對于正式治理具有不可替代的重要補充作用，中國農村基層治理體制的變革必須考慮到政權建設的社會基礎問題。就當前的情況來看，“考慮到小農經濟和村莊將長期存在，簡單地以西方科層制化的福利國家模式，不見得能夠解決政府轉型中的實際問題”[4]。因此，應該嘗試構建一種新型的簡約主義治理模式，使村莊內生資源能夠發揮出真正的實踐價值，以農村社區建設為中介，推進當前的社會主義新農村建設進程。

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