創新預算單位銀行賬戶監管的分析

●陳曉群

創新預算單位銀行賬戶監管的分析

●陳曉群

專員辦的中央財政職能履行面臨著轉型升級的良好機遇，在職能定位上如何更好順應改革要求，如何將職能定位有效落實，成為當下工作的主要目標和準繩。財政部對專員辦的職能定位是財政部整體工作在地方的延伸，要求專員辦工作要嵌入財政主體業務并且前移工作關口。目前，專員辦對中央基層預算單位的綜合財政監管工作正是順應了這一改革方向，基層預算單位作為中央一級部門在地方的延伸，專員辦對其財政管理職能確需加強。銀行賬戶管理是確保預算單位自有資金全部納入預算管理的一個重要手段。專員辦承擔的基層預算單位銀行賬戶審批備案年檢等管理工作，實際上是從“服務基層的角度出發”，就地履行職責，提高財政管理效率和質量。這種前提下，財政部駐遼寧專員辦力爭在監管理念上強化財政管理的理念，工作環節上強調事前、事中的管理控制，處理方式上突出預警、加大審核力度。并爭取從銀行賬戶日常管理入手，及時掌握預算單位重大事項的發生發展和變化。

一、銀行賬戶管理工作

（一）年檢全面梳理預算單位銀行賬戶

專員辦系統成立綜合監管處或全面鋪開對預算單位綜合財政監管工作后首次開展了銀行賬戶年檢，遼寧專員辦將這次年檢定義為 “帶動性全面體檢”，即對駐遼基層預算單位銀行賬戶整體情況的一個全面梳理和排查過程，并借此深入推廣綜合財政監管政策及思想。在整個年檢工作中，遼寧專員辦嚴格履行受理申報、重點審核資料、確保電子數據真實完整、對賬單清晰準確、認真進行系統比對、出具審批意見、下發年檢結論等步驟。共完成了對446家駐遼中央基層預算單位1571個銀行賬戶的年檢工作，分系統分單位下發年檢結論73份。通過年檢，發現不合格賬戶258個，經與預算單位進行溝通了解，逐一解決，全面理順預算單位銀行賬戶系統，充分體現了綜合財政監管的監管與服務并存的理念。另有18家預算單位逾期未申報年檢，遼寧專員辦已在駐遼基層預算單位全范圍內對其提出通報批評，并在通報中明確年檢工作補充要求，以更好地完善年檢工作程序。

（二）嚴格履行日常審批備案職責

除年檢之外，遼寧專員辦承擔著對中央基層預算單位日常開立銀行賬戶的審批、變更或撤銷銀行賬戶的備案以及純備案類賬戶的審核備案等職責。審批備案工作本著“嚴格執行政策要求，切實服務基層單位”的原則，從維護財政部政策要求、嚴格審核審批要件、認真受理履行程序、及時批復并督促新開立備案等環節，對預算單位基本存款賬戶、黨費工會賬戶、收入匯繳賬戶、房改類賬戶、其他存款賬戶、定期存款賬戶等各類賬戶實施嚴格審核審批及備案工作。僅2013年1—10月份，共受理134家預算單位審批備案申請或申報材料，審批備案銀行賬戶277個。其中新開立賬戶49個（包括審批類賬戶32個；備案類賬戶17個）；變更賬戶132個，撤銷賬戶96個。

（三）整改與規范相結合的管理工作

充分利用年檢和日常審批備案工作發現的問題苗頭，適時開展了 “問題整改及整體規范”工作。這是一項耗時較長、投入精力較多的系統性工作，針對全面年檢暴露的問題類型及日常審核審批備案賬戶存在的問題隱患，創新工作方式方法，開展了 “逐戶逐類逐個賬戶排查整改”與“主動約請現場對照查漏補缺”相結合的方式，利用幾個月的時間，對駐遼基層預算單位銀行賬戶進行整體規范管理。

通過年檢排查、日常審批備案、問題賬戶整改糾正及對預算單位銀行賬戶使用管理的整體規范，目前，駐遼各中央基層預算單位在一定程度上提高了對銀行賬戶申報審批備案及使用管理的重視和關注，長時間遺留的問題賬戶得到整改糾正，新辦理申報事項重新明確了相關的政策要求，各預算單位對專員辦綜合財政監管工作有了深層次的認識，并且積極主動地配合。

二、賬戶監管工作中發現的問題

（一）年檢排查各種類型問題賬戶

對銀行賬戶的“帶動性全面體檢”，排查出駐遼基層預算單位在銀行賬戶使用管理及申報審批備案中存在諸多問題。如賬戶批復開立后未及時進行新開立備案，導致專員辦銀行賬戶管理系統中無相應的銀行賬號、銀行戶名及開戶銀行等信息；變更、撤銷銀行賬戶未及時報備，導致管理系統中賬戶信息與實際不相符，造成賬戶信息失真；未經專員辦審批開立使用銀行賬戶，導致信息不對稱，使部分賬戶游離于賬戶管理系統之外運行，存在很大的風險隱患；預算單位銀行賬戶申報不全，存在漏報瞞報隱患等。

（二）受理審批備案暴露各種問題苗頭

日常受理銀行賬戶開立申請申報資料不全，或無上級單位簽署意見，或無開立相關證明文書，或開立資料提供不完整等，造成受理時限延后；備案賬戶相關備案資料不齊全或備案數據有誤等，造成備案工作受阻；賬戶批復開立后，不及時辦理新開立備案，某些預算單位甚至存在個別賬戶在人民銀行辦理開立受阻現象，造成賬戶實際并未開立成功，產生一批“夭折”賬戶。對于此類“夭折”賬戶，預算單位如不及時與專員辦溝通，會造成下一年度年檢比對成為不合格賬戶。

（三）基建賬戶撤銷中存在人為設置障礙現象

財政部要求各預算單位基建賬戶到期必須撤戶，如存在剩余基建資金，轉入該單位基本存款賬戶進行分賬核算，且不允許再行開立基建賬戶。遼寧專員辦在年檢和日常工作中均發現部分預算單位仍存在已到期但未清理撤銷的基建賬戶，這些基建賬戶部分已經無剩余資金，但并未辦理撤戶手續；部分仍存在剩余資金不知如何處理故未撤銷該基建賬戶。遼寧專員辦嚴格按照財政部指示辦理督促撤戶工作，部分撤戶進展過程遇到預算單位和商業銀行的人為干預。然而，在專員辦宣講政策和積極的督促下，此項工作進展依然較為順利。

（四）收入匯繳賬戶的延期審批方式問題

專員辦銀行賬戶管理系統中對于延期賬戶的處理缺乏相應的處理版塊，對于目前仍未納入收入收繳改革的部分三級及以下預算單位，仍可繼續保留收入匯繳賬戶。而大部分的收入匯繳賬戶在以前年度開立審批時規定了賬戶到期日，故而產生了大量的需要延期的銀行賬戶。遼寧專員辦在請示財政部相關負責人員后，靈活采用“開新戶撤舊戶”的方式辦理了這部分收入匯繳賬戶的延期手續。

（五）專員辦賬戶管理系統面臨信息不完整現狀

專員辦作為監管單位，相對于預算單位、人民銀行及商業銀行，在賬戶信息獲取方面處于相對弱勢地位。專員辦的數據庫信息一般由各預算單位申報歸集而來，反映的賬戶信息與實際情況經常有出入。年檢資料也同樣由預算單位申報，無法充分掌握預算單位實際開戶情況。因此，以核對數據庫和年檢資料為主要方式的銀行賬戶年檢工作，效果必然打折扣，凸顯了事后監管的弊端。

三、創新解決辦法及經驗分享

上述各種不合規問題，包括各種問題賬戶的出現其根本原因是部分預算單位對銀行賬戶管理工作不夠重視，很大程度上存在敷衍了事的態度。沒有充分理解賬戶使用管理及年檢工作的重要意義，沒有將其作為規范系統財務管理的一項重要基礎性工作來抓。因此，遼寧專員辦在規范糾正預算單位銀行賬戶各類問題時將銀行賬戶的重要性作為宣講和指導目標，并創新相應的工作方式方法。

（一）本著“監管與服務并存”理念，采取了“逐戶逐類逐個賬戶排查整改”的工作方式

此項工作雖然耗時較長，在目前專員辦人員少任務重的前提下，操作起來的確不易。但遼寧專員辦本著服務理念，憑著對預算單位高度負責的工作態度，對于年檢發現的258個問題賬戶逐一與預算單位主動溝通，分別針對問題類型開展不同程度的糾正處理。主要包括四大類糾正事項:補報開立申報，嚴格審批程序，解決未經審批開立銀行賬戶問題；補報新開立備案，完善賬戶信息，解決賬戶批復開立后未進行開立備案問題；補報變更備案，修改賬戶信息，解決賬戶發生歷史變更未進行變更備案問題；補報撤戶備案，清理到期及長期不使用賬戶，解決賬戶到期或長期閑置未進行撤戶處理及備案問題。這種工作方式的開展有兩個目的，一是糾正處理現存問題，二是做到預警防備及提高各預算單位的高度重視。通過大量反復的排查整改，放大年檢工作成效，創新銀行賬戶監管辦法?，F已初見成效，大部分預算單位已經提高對銀行賬戶使用管理的重視程度，并將本單位甚至本系統所有銀行賬戶糾正處理完畢。

（二）順應“監管關口前移”要求，采取了“主動約請現場對照查漏補缺”的工作方法

工作實踐中發現，賬戶年檢通過管理信息系統自動排查并不能發現預算單位銀行賬戶管理的全部問題，日常單個的銀行賬戶審批備案亦無法消除所有的賬戶問題隱患。由此，順應財政部“監管關口前移”的要求，遼寧專員辦創新工作方法，開展了 “主動約請現場對照查漏補缺”的全新嘗試。如對遼寧省國稅系統，因其系統內各層級預算單位較多，賬戶繁雜，單靠年檢排查不足以發現全部問題隱患，為此，遼寧專員辦約請了省局分別帶領其下屬分局分管銀行賬戶人員來遼寧專員辦查閱系統并與本單位銀行賬戶實際開立使用情況相對比，重點對照是否存在未報申請審批自行開立銀行賬戶、賬戶批復開立后是否未及時報送新開立備案、賬戶變更和撤銷是否未及時報送備案、是否存在到期應撤銷或應辦理延期賬戶、是否存在長期閑置不用賬戶等問題。經逐一對照查漏補缺，分別采取相應整改措施。經過這一全新嘗試，遼寧省國稅系統各層級預算單位銀行賬戶使用管理更加規范，帶動省級主管部門全面掌握了全省系統內預算單位銀行賬戶管理情況，利于本系統日常督導審核把關工作。這種方法的運用將銀行賬戶監管關口前移，防患于未然，效果自然好于事后年檢糾正。

四、工作設想和建議

（一）推動預算單位上下聯動，落實銀行賬戶規范管理

前面提到過，年檢和日常審批備案工作中均發現，部分預算單位對本系統本單位銀行賬戶使用管理工作重視程度不夠，遼寧專員辦通過大半年的創新綜合財政監管工作方式方法，從不同方面和不同程度警示并糾正了部分預算單位的認識和做法，此項工作仍需繼續督促和落實。中央基層預算單位是中央一級主管部門在地方的延伸，專員辦的工作目標是履行好中央財政職責，為中央主管部門在地方的延伸機構做好服務。因此，銀行賬戶監管工作著眼點應放在對中央預算單位整體系統的規范管理上來，如可以考慮在今后的賬戶年檢工作中，將問題嚴重的預算單位及其問題表現向其中央主管部門進行情況通報，提高重視，達到系統規范的效應。

（二）將“非現場分析”與“現場分析”相結合方式運用于銀行賬戶監管工作

工作中確定問題相對突出和具有典型性的預算單位和銀行賬戶，可以考慮開展“銀行賬戶現場分析”工作。如，對于定期存款賬戶較多的預算單位，除了重點關注其是否在原資金賬戶開設銀行繼續辦理并按規定報送備案之外，有必要核查清楚具體的定期存款資金項目用途等，鑒定是否真正有必要開設諸多的定期存款賬戶；對未經審批開立銀行賬戶的預算單位，關注其是否存在大量的地方返還收入且地方政府或相關職能部門硬性要求而擅自開設違規賬戶的現象等深層次問題，掃除非現場審批備案分析的盲區。

（三）進一步完善制度規范，為銀行賬戶管理工作提供保障

預算單位銀行賬戶管理職責面臨轉型升級，需進一步開展制度建設，以突破制度瓶頸。目前，專員辦銀行賬戶管理依據的規范性文件對銀行賬戶開立、變更、延期、撤銷和年檢等各環節的程序做出了具體說明，但是對違規問題處理處罰方面規定不明確，處理整改難。違規成本過低，缺乏有效制約力，造成部分預算單位及商業銀行輕視賬戶管理，甚至存在逃避財政部門監管處罰的僥幸心理。為此，一方面亟須建立健全違規問題處理處罰制度辦法，強化對違規預算單位開展整改落實工作的監督力度，切實維護銀行賬戶管理工作的嚴肅性，擴大財政監督影響力。另一方面，健全完善綜合財政監管與其他監管部門之間的工作協調機制，及時將存在開戶手續審查不嚴、為預算單位違規開戶或設置銷戶障礙等行為的銀行機構移送相關金融監管部門，并細化和明確對違規銀行的處理處罰措施，放大財政監管成效。

（四）進一步明確對政企合一單位銀行賬戶的監管授權

從綜合財政監管乃至銀行賬戶管理對象的完整性角度出發，對政企合一單位的銀行賬戶監管需進一步明確授權，盡快發布指導性意見，為專員辦銀行賬戶監管工作豐富政策依據。目前，政企合一單位的銀行賬戶使用管理游離于整體預算單位賬戶管理系統之外，原因主要集中于其經營性賬戶的繁多和分散導致的難以控制和監管。由此，建議財政部盡快明確授權，出臺切實可行的監管暫行辦法，用以規范諸如煙草系統等政企合一單位銀行賬戶申報審批、備案及年檢等工作程序，保證對此類預算單位的切實監管。

（五）實現與人民銀行賬戶管理系統的對接，徹底根除信息不對稱隱患

建議財政部盡快健全完善與人民銀行等部門的賬戶監管信息共享制度，并對現有財政、人民銀行賬戶管理信息系統進行適當融合，或在此基礎上建立全國聯網的中央預算單位銀行賬戶電子信息監控網絡系統和數據庫，實現預算單位銀行賬戶開設使用情況的實時查詢功能，切實將事后監督、年度檢查逐步轉變為事前預警、事中監督、實時監控。同時，盡快將專員辦與預算單位兩個銀行賬戶管理系統進行統一，整合信息資源，實現信息聯網，提高銀行賬戶監管工作的針對性和有效性。在此基礎上，可以聯合人民銀行開展對商業銀行為中央預算單位開設銀行賬戶的清理核查工作，以期發現違規開設銀行賬戶現象并糾正規范?！?/p>

財政部駐遼寧專員辦）