探索東莞市城中村改造新模式
——以南城區元嶺村為例

◎ 張利敏 趙書山

探索東莞市城中村改造新模式
——以南城區元嶺村為例

◎ 張利敏 趙書山

在我國快速城市化進程中，城市建成區規模逐步向外擴張，占用了大量農村土地，城中村現象普遍，而且將長期存在。本文以東莞市城中村發展總體情況為研究背景，選擇一條有代表性、成熟的城中村進行調查研究，總結分析過去城中村的發展及改造的情況，以點帶面，進而提出東莞市城中村新型改造模式。

城中村 改造模式

改革開放以來，伴隨社會經濟的高速發展，我國城市建設的步伐明顯加快，城市建成區的用地迅速擴展。尤其是經濟發展較快的城市中，昔日的城鄉結合部逐漸成為城市內部地域，城鄉結合部中的農村也被包圍在城市地域之中，就形成了“城中村”。根據國際文獻檢索，國外雖然有關于城市邊緣地帶、城市蔓延、都市村莊的研究，尚沒有關于城中村問題的專門研究；城中村現象是我國城市化發展過程中的特殊現象，是由于我國長期實行的人口、土地的城鄉二元制度等各種因素造成的。

關于城中村，人們給它的定義是各式各樣的。本次研究的“城中村”是指農村土地已納入城市總體規劃范圍的，且農業用地很少或沒有，居民基本上“非農化”的村落，這些村落處于城市建筑的包圍之中，居民雖以原村民為主，但卻聚居了數倍、數十倍于原村民的外來人口[1]。談到城中村，普遍想到的是城中村帶來負面影響，如臟、亂、差等，甚至有人把城中村比作城市中的“毒瘤”。其實，城中村在城市發展中還承載了一項重要功能，是“目前最為合適的城市低收入人口居住模式”[2]。

國內許多學者曾對城中村做過分析與研究，主要集中在分析城中村形成的原因、發展的特征、可行的改造模式等。關于城中村改造是一個極為復雜的過程，全國各地情況又有所不同。本文以東莞市南城區一條有代表性、成熟的城中村——元嶺村為例，通過現場踏勘、與村委會訪談及問卷調查，總結分析該條城中村的發展歷程、改造情況及建設現狀，在評價傳統城中村改造模式的基礎上，進而提出東莞市城中村新型改造模式。

一、東莞市城中村現狀

（一）總體情況

東莞市域總面積為2465平方公里，主城區的用地面積達到237.6平方公里，建成區面積為54.1平方公里。依據《東莞市總體規劃（2000-2015）》，東莞市“建成區現狀居住用地共2673.53公頃，占現狀城市建設用地的49.39%；人均居住用地為40.02平方米/人，遠高出國家18.0～28.0平方米/人的控制指標”。其中，建成區存在較大面積的農村建設用地，即所謂的“城中村”，是造成居住用地過大的重要原因之一。這些“城中村”內的土地開發強度低，整體建設環境差；同時，由于管理上的不健全，這些地區也是治安環境較差的地區。

（二）空間分布情況

依據《東莞市域總體規劃（2005-2020）》，從村鎮建設用地角度，對東莞市域范圍的城中村進行了簡單分析：東莞市的城中村數量較多，占地規模約為106平方公里，空間分布上主要集中于主城區和虎門鎮、常平鎮，其他鎮街零星分布。此外，東莞市城中村空間分布的明顯特點之一是：總體上呈插花式的布局，與城市用地交錯布局，嚴重影響到城市功能的集聚。

二、常見的幾種城中村改造模式比較分析

目前，有關城中村改造模式的分析和研究，大部分是從參與城中村改造的主體出發，大致可以分為以下幾種類型：政府主導型改造模式、開發商主導型改造模式、村集體主導型改造模式，以及開發商、村集體和政府合作的改造模式。

上述幾種改造模式的共同優點：針對城中村普遍存在的臟、亂、差等問題，改造目標是改善人居環境和城市景觀；改造后，許多城中村面貌煥然一新，城市環境景觀得到明顯改善，村民住上了環境優美的現代城市生活小區。

但是，上述幾種改造模式也存在一些不足之處：

1.這些改造模式更多地停留在物質形態層面上的改造，并沒能使村民在社會、文化、價值觀念上實現根本轉變。今后，城中村改造的內涵不僅僅是改造物質景觀，還應包括管理機制、集體經濟改造，提供更多的就業機會和社會福利，實現村民生產生活方式的根本轉變，并最終在文化上、行為方式上、價值觀念上將村民塑造成為真正的城市居民。

2.這些改造模式存在一個共同的問題，即忽略了城中村的租房者，沒有考慮到改造后如何解決這些低收入人群的居住問題。這些類型的改造模式，改造之后必然將這些低收入者排斥到城市的邊緣，最終導致社會階層在居住空間的分異就更加加劇。

3.這些改造模式較注重經濟效益，重點是解決村民的拆遷、安置和補償，籌措改造資金等問題，往往會忽視了社會效益和環境效益，沒有考慮到城中村歷史文脈的延續與保護。

三、東莞市城中村改造的新型模式

雖然城中村有著許多共同的特征，但是每個村莊的具體情況大有不同。因此，對于城中村的改造，應結合東莞市內的村莊建設發展的實際情況，分類指導，采取“一村一策”的辦法適時進行改造。

（一）城中村分類情況

根據東莞市發展的實際情況，可以將東莞市的“城中村”分為三種類型，分類結果如下：

第一類：“成熟型”的城中村，即位于東莞市建成區范圍內的村莊，包括東莞主城區（主要包括莞城區、南城區、東城區、萬江區和寮步鎮的部分地區）、虎門鎮區、常平鎮區內的村莊，如主山村、簪花嶺村、元美村等。

第二類：“發展型”的城中村，即位于東莞城市建成區邊緣，在城市總體規劃范圍內的村莊。主要包括：石龍、塘廈、長安、厚街、樟木頭鎮區，以及廣深高速鐵路，輕軌R2、R3線，S256等重要交通基礎設施沿線的村莊。

第三類：“潛在型”的城中村，位于城市規劃區范圍內，由于城市發展的需要，目前正在征地待建的地方，存在著大量的農業用地和農戶，有可能成為新的城中村現象的農村居民點[3]，如麻涌東太村、麻四、大步村等。

第一類城中村問題十分嚴重，急需改造，但改造難度較大。第二類和第三類城中村內部還有發展用地，建設也正在逐步展開，急需進行規劃引導，如果規劃控制不好，會形成新的城中村。

圖1 元嶺村區位圖

圖2 元嶺村用地范圍示意圖

（二）案例分析——以南城區元嶺村為例

本文選取東莞市南城區一條有典型代表意義的城中村為例，探索城中村改造的新模式。

1.元嶺村的基本概況

元嶺村位于勝和社區北部，鄰近東莞市政府，屬于典型的“成熟型”的城中村，是東莞市南城區勝和社區下轄的17個村民小組之一。具體用地范圍：北至體育橫路，南至體育路，西至體育館，南至南北海港酒店。

村內現有戶籍人口400多人，其中股民335人，外來人口約2000-3000人；沒有醫療文化體育設施。元嶺村現實行股份制，通過物業出租收入，每年進行一次分紅。村民收入主要來源由就業工資、出租屋的租金和集體分紅三部分組成。每個股民每年分紅約1萬元，在東莞市內屬于二級，位于前列。

圖3 元嶺村農民公寓

圖4 元嶺村村民自建房

依據建設情況，可將元嶺村分為新村和舊村兩部分。新村即為元嶺村的農民公寓，第一期，是8層，沒有電梯；第二期，15層，有電梯。舊村即為村民自建房，自建房大部分3層，建筑質量較好，少數建筑質量較差。目前，元嶺村村民基本都已經住進了農民公寓，原自建房用于出租。因為元嶺村區位交通條件優越，舊村內自建住宅基本完全出租。

由于元嶺村特殊的區位條件，村內沒有單獨設置教育、醫療、文化娛樂等設施，基本上都是城市配套。村內集體物業類型基本上是商業，如篁勝酒店。

2.元嶺村發展歷程

1992年之前，元嶺村還是原始的自然村落，村民主要從事農業生產活動。隨著東莞城市化發展的需要，東莞體育館的建設，東莞市城市空間逐步向南拓展，使得南城區成為東莞新城市中心區。在城市化過程中，元嶺村形成了特殊的區位條件，南鄰東莞城市新中心區的中心，屬于東莞規劃的中央商務區范圍內。目前，元嶺村已經發展成為了一條“成熟型”的城中村。

隨著2003年東莞對農村集體經濟的產權進行了股份合作制的改革，元嶺村建立了勝和元嶺股份合作經濟社，將股權平均分到各人，使村民成為股東，成為集體資產所有者。優點是用明確的股東共同占制代替原來模糊的集體所有制；在利益分配上，以按股分紅、按資分配代替原來的平均分配，村民的明主權利得到充分保障[4]。

元嶺村的發展建設過程中，如涉及拆遷補償問題，是有村集體與開發商進行協商的，屬于自下而上的改造發展方式，通常是村集體和開發商采取合作的改造開發模式，即開發商負責項目出資、土地的拆遷和建設，村集體提供土地。這種合作改造的模式，依據開發商和村集體的談判、協商結果的不同，具體可分為兩種類型：

第一種改造模式：是村集體提供土地，開發商出資完成土地的拆遷、建設，建設完成后，兩者各分得一半物業進行經營，土地所有權仍歸屬村集體。用地功能發生變化：改造前是村民自建住宅，改造后是寫字樓、酒店或商鋪。

第二種改造模式：是一半土地轉為國有，土地使用權歸開發商所有，開發商自行進行開發；另一半土地所有權歸屬為村集體，由開發商負責出資建設，建設完成后物業交付村集體經營。用地功能發生變化：改造前是村民自建住宅，改造后是寫字樓、酒店或商鋪。

這兩種改造模式均是以開發商出資進行建設，建設項目考慮的重點是產生的經濟效益，建成之后的物業是酒店、寫字樓等，屬于商業性質的房地產開發類型，如元嶺村內的健升大廈、麗逸酒店、篁勝酒店及周圍的商鋪等。

3.對元嶺村改造的探討

目前，元嶺村舊村建設情況已與周邊環境嚴重不協調，土地的經濟效益也未得到充分發揮。而且，村民已經居住在農民公寓里，舊村自建房主要是用于出租屋，改造舊村的條件基本已經成熟。但是，通過與元嶺村委會和部分村民訪談得知，村民對于改造舊村最為擔心的問題有：①改造后，斷了持續性的出租屋收入；②土地流失了，轉為了國有；③拆遷補償的公平、合理性問題。

針對上述村民擔心的問題和以往城中村改造模式存在的不足之處，如果考慮元嶺村的再改造，我們認為應通過改變其物質空間模式，將其進行住宅開發，即改造為服務于低收入者的“廉租屋”。這類改造模式，與前面所述兩種改造模式重要不同之處在于，改造后用地功能未發生變化，使得城中村改造后的仍然是容納低收入者的重要載體。

這種改造模式的要點，是構建“村集體—政府—開發商”三者之間的利益均衡機制，具體要求如下：①政府不出資，作為改造過程中的管理者、協調者和監督者；②改造資金由村集體、開發商共同出資，出資比例由兩者談判、協商決定。③土地不進行流轉，新建住房的產權歸村民所有，村民和開發商通過協商按一定比例經營。

這種改造模式的優點：首先，免除上面所述村民和村集體改造擔憂的問題，保障了村民及集體物業收益來源；其次，解決了城市中心區部分低收入者的居住問題，弱化了城市居住空間分異；最后，改善了城中村的面貌，與周邊環境更加協調。綜上所述，這種改造模式可以總結為：實現了綜合效益最大化，即達到了經濟效益、社會效益和環境效益的最優配置。

四、結論與討論

本文通過對東莞市南城區元嶺村進行實地調查，與村委會進行深度訪談，了解到東莞市城中村發展、改造的一些共同特征和存在的一些重要問題。在對以往以政府為主導、開發商為主導等城中村傳統改造模式進行比較分析的基礎上，指出這些開發模式的不足之處，結合東莞市城中村發展的實際情況，提出了將城中村改造為服務于低收入人群的廉租屋的新型改造模式。最后，總結了這種新型改造模式的優點，為東莞市城中村改造指明了一條新思路。

[1]劉衛國.廣州城中村問題及改造對策研究.蘭州大學MPA學位論文,2007,10.

[2]魏立華,閻小培.“城中村”存續前提的轉型.城市規劃,2003(7)：11.

[3]藍宇藴,藍燕霞.關于政府主導城中村改造的探析——以廣州城中村改造為例[J].城市觀察,2010,(5),111.

[4]周潤書,曹時禮.東莞市“城中村”集體資產管理研究——以南城區勝和大郎村為例.[J].特區經濟,2012(03).48.

Exploring the New Transformation Model of Urban-villages in Dongguan：A Case Study of Yuanling Village at Nancheng District

Zhang Limin,Zhao Shushan

Urban village is a common and long-standing existence in the process of rapid urbanization in China.The transformation of urban villages is a hard and complex task.It involves many different factors,such as economy,society,culture and politics.This paper is based on previous researches,aimed at finding out the problems in the past of the transformation of urban village.It takes the Dongguan as an example,putting forward a new model to solve the problems discussed.

urban-village; model of transformation

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.05.011

張利敏，東莞理工學院城市學院講師，工程師，主要從事城市發展及規劃研究。趙書山，東莞理工學院城市學院副教授，主要從事區域公共管理、地方政府學、城市規劃與改造研究。

（責任編輯：盧小文）

東莞市文化精品專項資金哲學社會科學規劃項目（編號20121018）。