轉型視野下山西社會保障改革方向

琚鵬飛

（山西財經大學，山西 太原 030006）

一、山西省社會保障待遇

（一）社會保障待遇的涵義

社會保障待遇是衡量社會保障性質的一個重要指標，它反映一定時期內一國或地區社會成員享受社會保障待遇的高低程度。西方國家一般把社會保障總支出占GDP的比重作為衡量社會保障待遇的主要指標。計算公式如下：

社會保障待遇=社會保障支出總額÷GDP×100%

我國的社會保障支出較為復雜，除涵蓋社會救助、社會保險、社會福利、社會優撫支出及外，還涉及行政事業單位職工退休費、醫療衛生支出。

需要指出的是，社會保障待遇實際上是由一系列指標來反映的，不應把社會保障待遇等同于社會保障待遇指標。注意到山西省社會保障為政府主導型社會保障這一事實，本文還建立了社會保障的財政支出比重，即財政社會保障支出總額占財政總支出的比重，以衡量政府對社會保障投入狀況的水平指標。

（二）山西省社會保障支出占國內生產總值比重

依據山西省政府收支科目體系，山西省社會保障支出主要涉及三類支出科目，分別為社會保障和就業支出、社會保險基金支出以及醫療衛生支出。

表1 山西省社會保障支出占國內生產總值比重（%）單位：億元

同期我國社會保障支出占國內生產總值比重如表2所示。

表2 我國社會保障支出占國內生產總值比重（%）單位：億元

（三）山西省財政社會保障支出水平

表3 山西省財政社會保障支出占財政支出比重（%）單位：億元

（四）山西省社會保障待遇的特點

選擇與山西省社會經濟發展水平相近的內蒙古、陜西省、吉林省、湖北省加以比較，以確定山西省社會保障在同類地區的發展水平；選擇社會經濟發展水平高于山西省的北京市、浙江省加以比較，以確定山西省社會保障待遇與發達地區的差距以及進一步改革完善的方向。考慮到可比性、資料可得性等因素，選擇2009年、2010年、2011年為樣本年份；社會經濟發展水平選擇人均GDP加以判斷。考慮到人口因素，社會保障待遇比較時，增設人均社會保障支出和人均財政社會保障支出兩個指標。

表4 我國財政社會保障支出占財政支出比重（%）單位：億元

與我國平均水平和選擇的省份相比較，山西省社會保障支出水平呈現“兩高一低”的特征：

1.社會保障支出占地區生產總值比重總體上呈現不斷增長的趨勢。山西省社會保障支出從1998年的63.49億元增加到2011年的889.88億元，年均增長21.92%，比同期地區生產總值增長率高7.1個百分點，從而使山西省社會保障支出占地區生產總值的比重從1998年4.27%提高到2011年的8.80%，提高了106%。山西省2011年的這一比重高于同期全國同年的7.12%水平（見表1），高于東部地區的北京市和浙江省，在中部省份中也處于較高水平。

2.社會保障的財政支出比重高于全國平均水平，高于東部地區的北京市和浙江省，在中部省份中也處于較高水平。山西省財政社會保障支出從1998年的7.83億元增加到2011年的566.1億元（見表3），年均增長38.84%，遠高于同期22.10%的山西財政支出增長速度，從而使財政社會保障支出占財政支出的比重從1998年4.76%提高到2012年的21.68%。山西省2011年的財政社會保障支出比全國高2.13個百分點，與周邊省份基本持平，在中部地區處于較高水平（見表5）。

表5 地區間社會保障待遇比較（2011年）

3.人均社會保障支出低于樣本省市平均水平，人均財政保障支出低于樣本省市平均水平。社會保障支出的大幅增長并沒有改變山西省人均社會保障待遇低下的狀況。2011年，山西省人均社會保障支出和人均財政社會保障支出分別為2 797元和1 571元，低于周邊地區和中部地區水平（見表5）。

造成“兩高一低”特征的原因很復雜，但下面因素有可能是理解這一特征的重要線索：其一，山西省產業結構以二次產業為主，資本有機構成高，規模以上企業多，因而納入保障覆蓋范圍的職工比例多，需要較多的保障支出。而像資本有機構成低的浙江、湖北等，在私企工作職工多、靈活就業者比例大，納入社會保障范圍的職工比例相對低，需要的保障支出相對少。其二，山西省社會政策和財政政策更為注重社會公平，較多財政資金解決貧困問題和社會保障問題。其三，山西省人均地區生產總值在樣本省份處于較低水平，但保證支出需求量大，迫使國民收入和財政資金更多地用于社會保障。

二、山西省社會保障項目結構與城鄉保障結構

（一）社會保障項目結構

山西省主要社會保障項目為社會保險、行政事業單位離退休金、醫療衛生、住房保障和社會救助。山西省社會保障分項目支出水平結構見表6、表7。

表6 山西省主要社會保障項目支出單位：億元

表7 山西省主要社會保障項目支出比重單位：%

從主要保障項目構成及各項目支出增長狀況看，山西省社會保障支出結構呈現出如下特征：

1.除失業保險之外，多數保障項目呈逐年增長態勢。其中增長最快的項目為基本養老保險支出、機關事業單位離退休費、基本醫療保險支出和醫療衛生支出年遞增22%左右。住房保障支出異軍突起。由此帶動主要社會保障支出從2009年的495.32億元大幅增長到2011年的817.73億元，年遞增28%以上。

2.城鎮職工基本養老保險支出為最大支出項目。養老保險支出數額的變動直接決定著總支出水平的大小。2009—2011年3年間，山西社會保障支出增加了322.49億元，其中養老保險支出增加了110.1億元，占增加總額34.15%。2011年山西省養老保險支出與行政事業單位離退休費用總和占社會保障支出總額的51%。這兩項支出比重與2009年的57.44%的比重有所下降。但下降的原因并非絕對額增長速度下降，而是由于從2010年起新增加了住房保障項目。受人口老年化的影響，養老支出在未來一段時期內會對社會保障形成較大的需求壓力。

3.健康與醫療衛生支出增加較快。2011年城鎮基本醫療保險支出和醫療衛生支出合計為248.6億元，與2009年相比增加了92.3億元，增加了59.5%。兩相支出合計數占主要社會保障項目總支出的30.39%，僅次于養老金支出。

4.失業、工傷、生育保險有所發展，但仍存在波動性，需要不斷規范和完善。

5.撫恤和社會救助支出平穩增長，低保制度不斷完善。撫恤和社會救助支出從2009年的39.8億元增加到2011年的48.61億元，增加了22%。城鄉低保標準不斷提高。山西省城市最低生人均月標準從2009年1月的160元，提高到2013年1月的234元，提高了74元；農村最低生活人均月標準從2009年1月的58元，提高到2013年1月的126元，提高了68元，城鄉困難居民應保盡保基本實現。

（二）山西省城鄉社會保障結構

山西省長期實行城鄉有別、重城市輕農村的社會保障政策和制度，其結果是城市與農村社會保障機制運行特點呈現出明顯差異。

1.山西省城鄉社會保障項目比較。表8顯示，山西省城鄉保障項目結構有如下特點：一是城鎮與農村居民實行兩套社會保障制度，二元特征明顯。二是農村居民社會保障社會化程度低，家庭保障和土地保障占據重要地位，自我保障地位突出，鄉土氣息濃厚；城鎮居民社會保障社會化程度高，社會成員互助性強，政府責任突出。三是農村社會保障項目體系殘缺，農民一旦喪失土地，基本生活難有保障，而城鎮居民社會保障項目體系較為齊全，基本生活保障能力強。

表8 山西省城鄉社會保障項目結構

2.山西省城鄉居民社會保障待遇比較。山西省城鄉社會保障待遇差異很大,農村社會保障待遇相當低下。

從表9中數據可以看出，2011年，農村居民人均保障支出為310元，為城鎮居民人均保障支出的1/18；從社會保障待遇看，農村社會保障待遇為0.66%，不及城市社會保障待遇的10%。與城市居民相比，農民享有的社會保障福利著實微不足道。嚴重的問題是農民社會保障問題，這一問題至今沒有得到較好解決，亟需破解。

表9 山西省城鄉社會保障待遇比較

三、山西社會保障制度改革與發展的方向

（一）增強制度的公平性、統一性與可持續性

山西省統一性、公平性明顯不足，可持續性也存在多重挑戰。為此，現階段增強社會保障的公平性、統一性和可持續性。應以社會公平理念為導向，以縮小群體間保障待遇差距為目標，加快制度銜接與整合，完善社會保障體系。

按照先易后難的路徑，山西省應率先將農村社會養老保險制度與城鎮居民社會養老保險制度整合成為城鄉居民社會養老保險制度，并參照各市縣最低生活標準和物價水平，大幅提高基礎養老金水平，可以考慮將每月55元的基礎養老金提高到150元左右。

其次，整合黨政機關、事業單位養老金，改革企業職工基本養老保險制度，將三者置于一個共同的新型制度——公民基礎養老金和個人賬戶養老金制度之中。建議在維持基礎養老金替代率不變的情況下，將公職人員養老金總替代率保持在70%左右。這一替代率與目前85%的養老金替代率相比降低15個百分點，但高于企業職工53%的替代率水平。為此，需要單位和個人分別按照職工工資總額3.2%繳費率，增加對個人賬戶的繳款。

最后是推進基本醫療服務均等化。應承認并維護公立醫院公益性特征，政府應為公立醫院的公益行為買單，為公立醫院行政運行、科學研究和醫生工資提供財力保證，尤其要保障基層公共醫療機構運行的財力需要。盡快將農村合作醫療制度與城鎮居民基本醫療保險制度整合成為城鄉居民社會醫療保險制度，穩定地提高政府補助標準和籌資標準，并穩步提高保障待遇，力爭使山西城鎮居民醫保、新農合與城鎮職工醫保水平看齊，使住院費用支付比例達到75%以上。同時盡快建立省內異地就醫結算系統，全面實現省內醫療費用異地即時結算。

（二）完善財政社會保障投入機制，提高財政支持社會保障改革、合理性與規范性

2011年山西省財政社會保障支出在23%左右，而發達國家社會保障整體水平較高，財政社會保障待遇達到30%～50%，山西省在社會保障方面的投入有待提高。近幾年，山西省應力爭財政社會保障支出比重每年提高一個百分點。

從城鄉結構看，山西省城鄉分設分治問題十分突出，城鄉社會保障一體化建設任務十分繁重，公共投入應向農村傾斜，新增支出重點向農村農民、社會救助等社會保障體系中較為薄弱的領域傾斜，重點用于支持農村社會保障制度和城鄉基本醫療保障制度建設。

政府要基于城鄉均衡發展的全局視野，制定城鄉統籌的公共財政政策，確立社會保障優先的財政投入戰略，促使農村社會保障等公共產品的供給機制盡快由“依靠農民自身提供”逐步向“以政府提供為主導”的模式轉變，逐漸加大中央和省級政府在農村社會保障中所承擔的責任，盡快形成固定的財政撥款和補貼增長機制，逐步提高社會保障支出占財政總支出的比例，并對貧困農村地區的社會保障建立專項財政轉移支付機制，不斷提高社會保障財政支出效益和社會保障能力，確保社會保障財政的可持續性。

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