我國排污權交易的現狀及存在問題研究

周 英

（西北大學 經濟管理學院，陜西 西安 710127）

隨著社會的不斷發展，環境問題日益在人們的生活中凸顯出來，成為世界各國共同面臨的嚴峻問題之一。根據《京都議定書》的規定，從2012年開始發展中國家也要承擔減排義務。排污權有償使用與交易制度起源于20世紀60年代的美國，現已成為許多國家通過市場手段配置、保護環境資源的重要環境經濟政策之一。發達市場經濟國家運用排污權交易來治理環境的實踐比較豐富，而我國對排污權的認識以及運用尚處于探索和嘗試階段。

一、排污權交易理論基礎和國外實踐

（一）排污權交易理論基礎

排污權交易的理論基礎可追溯到對于外部性問題的研究，庇古在《福利經濟學》一書中明確提出污染的外部性問題，認為負外部性不能由市場調節自行消除，只有依靠國家或政府采取稅收或補貼等形式，才能將污染成本內化為企業的生產成本。此種形式的稅在實踐中被稱為庇古稅。庇古稅自實施以來，雖然在促使企業減少污染物排放和鼓勵治污技術進步等方面取得了明顯的效果，但其在實踐中仍存在著一些嚴重的問題。事實說明僅憑政府的行政手段難以有效地治理污染，必須尋求新的突破。科斯在《社會成本問題》一文中提出了與庇古完全不同的政策思路，認為環境的財產權或使用權的不明晰是導致政策失靈與市場失靈的根本原因，只要適當地確定環境資源的財產權或使用權，就會消除外部不經濟性。科斯定理為我們指明了一條通過市場自發的調節來解決環境保護問題的新途徑。受科斯定理的啟發，美國經濟學家戴維斯于1968年提出“排污權”交易的概念；20世紀70年代初蒙哥馬利應用數理經濟學方法證明了排污權交易體系具有污染控制的效率成本，即實現污染控制目標最低成本的特征。隨后這一體系逐漸為政府環境決策機構所采用，而其在國外的實踐，也證明了它能通過較低的投入產生較高的環境效益，所以各種形式的排污權交易在更廣泛的區域內得到了推廣和應用。現已成為許多國家通過市場手段配置、保護環境資源的重要經濟政策之一。

（二）國外實踐

美國是大氣和水污染物排污交易制度的發源地。1976年，美國國家環保局開始將排污權交易理論應用于大氣污染及河流污染源管理。美國國家環保局1979年提出了《清潔生產法》修正案包括“泡泡政策”和“排污交易”等制度，1990年美國修改《清潔空氣法》時將排污權交易在法律上制度化，從而建立起一種利用經濟手段解決環境問題的有效方法，除美國以外，排污權交易目前還只是在一些市場經濟發達的國家，如德國、澳大利亞、加拿大、英國等開展了實踐。德國、加拿大、英國都不同程度地借鑒了美國的排污權交易制度。如加拿大為了控制酸雨問題和削減臭氧層消耗物質推行了S02、NOx貿易。澳大利亞等國還在流域管理方面開展了水污染物排污交易。總體來看，排污權交易制度已成為一些發達國家控制污染物排放的重要措施。

二、我國排污權有償使用和交易基本模式

1.排污權有償使用。排污權有償使用是指在總量控制的前提下，排污單位以有償的方式獲得初始排放指標的行為，按照“環境容量是稀缺資源，環境資源占用有價”的理念，建立起反映環境資源價值的一級市場。排污權有償使用的一級市場一般指政府與排污者之間的交易。

2.排污權交易。排污權交易是指排污單位為落實總量控制目標、降低減排成本或獲取減排效益所進行的排放指標的交易行為，以提高環境資源的配置效率為核心，建立起指標再分配的二級市場。排污權交易的二級市場一般指企業之間的交易，交易形式有招標、拍賣、以固定價值出售等。從目前各地試點情況來看，二級市場交易暫不活躍。

3.排污權有償使用和交易基本模式

圖1 排污權有償使用和交易模式示意

三、我國排污權交易實踐的現狀及特點分析

（一）地域分布

我國從20世紀90年代開始在不同層面上探索排污權有償使用和交易制度，2007年進入試點深化階段，試點工作歷程詳見表1。截止目前，國家財政部和環保部已批復十個國家級排污權交易試點省市，分別為江蘇、天津、浙江、湖南、湖北、山西、內蒙、重慶、河北、陜西等。同時，北京、上海、深圳、廣東、福建、黑龍江、遼寧、濰坊等地也已積極自發開展試點。據不完全統計，全國過半省份已開展試點，排污權有償使用和交易市場的巨大潛力已經獲得共識。

表1 我國排污權有償使用和交易試點工作歷程

（二）交易平臺方面

環境權益類交易平臺的建設步伐從2007年起逐漸加快。整體上看，各地交易所按業務地域范圍主要分為面向市區縣范圍（如嘉興市排污指標儲備交易中心、昆明環境能源交易所）、面向全省/直轄市范圍（如湖南省環境資源交易所、湖北環境資源交易所、陜西省環境權交易所）、面向全國范圍（如天津排污權交易所、北京環境交易所、上海環境能源交易所）三類。業務內容主要包括化學需氧量（COD）、二氧化硫（SO2）等主要污染物指標或碳排放權指標、以及新能源技術等。

（三）指標價格方面

由于經濟發展水平和環境容量不同，各地指標價格差異較大。比如，江蘇省污水處理單位COD有償使用收費標準為2 600元/年/噸，湖南省長沙市COD有償使用收費標準為210元/年/噸，株洲和湘潭COD有償使用收費標準僅為188元/年/噸，相差10倍以上。總體來看：經濟發達地區一、二級市場指標價格高于經濟欠發達地區；隨著環境容量日益緊張、“十二五”減排壓力的增加，各地區一、二級市場的指標價格整體上均呈上漲趨勢。陜西省在2011年將SO2價格由3 600元/噸提高到6 000元/噸；河北省于2012年9月將COD的價格由原來的2 500元/噸提高到4 000元/噸、SO2由2 000元 /噸提高到3 000元 /噸。

四、我國排污權交易存在的問題分析

（一）準確核定污染物排放總量困難

排污權交易實施的前提是排污總量控制。然而要控制總量，首先要科學、準確地測算出一個控制區域的最大污染物排放允許量，需要知道每個企業排污量是多少，需要建立一套排污指標體系和配套的檢測機制，這是一項耗資巨大、極其復雜的基礎性研究工作，需要先進的技術作為支撐才能展開。但是目前我國監測技術以及管理水平較低、尚存在執法不公平的情況下，公平、合理、準確監測還很難做到。

（二）法律體系不健全，相關機制欠缺

發達國家的實踐證明了法律在排污權交易的重要性。排污權交易的實施是一個系統工程，它涉及到大量的立法工作，從選定污染控制項目、確定污染排放總量、許可證的發放每一個環節都需要完善的法律來做保證。[1]然而，目前我國相關法律法規的建設還比較落后，從國家層面來看，只形成了防治污染的幾部法規，如《大氣污染防治法》、《水污染防治法》，缺乏一套完善的、可操作性強的法律體系來保障排污權交易的具體實施。

（三）排污權初始分配方法不完善，降低了排污權交易的公平和效率

在排污權一級市場中，新建企業和現存企業在排污權初始分配上有償使用和無償獲得雙軌制并存，這種不公平性傷害了新企業有償取得排污權的積極性；另外作為理性人，排污企業總是力圖多排污少付費盡量降低成本增加利潤，由于信息的不對稱性導致道德風險的存在，環保部門對企業的排污管理就缺乏效率；甚至有些企業寧愿對掌握分配指標的環保部門進行尋租以減少其在二級市場購買排污權付出的代價，這種“灰色交易”進一步降低了排污權交易市場的效率。

（四）排污權交易市場不活躍

我國對排污權交易理論的研究始于20世紀80年代末90年代初，真正的實踐才剛剛起步，很多企業對此還相當陌生，因此它被社會普遍認同尚需一個過程。盡管目前全國各地建立了多個環境交易所和交易中心，但是價格機制不完善，政府一手操辦，擬定交易價格，企業不能按照自己的意愿進行交易，即使是偶爾成交的一筆，在很大程度上也是一些部門牽線搭橋形成的一場“秀”。在現有的制度框架內，市場供求雙方都缺乏。一方面企業通過環境評估之后，就能輕易從一級市場（相關政府部門）免費獲得排污權指標；只要達標排放，排污權指標就不缺乏。不缺乏的東西，就像空氣和陽光一樣，就不會有人花錢去二級市場（公共資源交易中心）去購買了；另外在政府管制下，由于很多企業都實施了節能減排技術改造和設備升級，污染物排放已經可以達到國家排放標準，并且在購買設施方面花了大量的成本，因此它就沒有動力再去排污權市場進行交易，從而導致排污權交易市場需求不足，另外從供給方面來看，盡管排污指標可以像其他商品一樣在市場上買賣，由于排污權資產的增值性，很少有企業愿意把多余的排污權拿出來交易，這在某種程度上阻礙了排污權有償使用綜合效益的更大發揮。

（五）政府職能錯位

在沒有政府約束的條件下，企業為了自身的利益最大化，不會主動選擇減排。所以政府應該在排污權交易過程中發揮重要的作用，政府不能無所作為，又不能過度干預。但是目前我國排污權交易過程中，由于市場不完善，行政力量依然在交易過程中起到主導和推動作用，政府作為推動者，經常以很多類似命令控制政策替代經濟手段來引導市場上的排污交易行為。幾乎每一個環節都是由政府的牽頭“速配”完成，從信息的獲取到資格的審查都缺乏市場的力量，管理和監督機制不健全，這導致很多企業的私下交易、謊報排污指標、非法操縱排污權交易市場價格及非法囤積排污權指標的不正當競爭行為等不良現象的出現。[2]再加上我國對環境違法者的制裁一般是責令停工、限期整改、低額罰款對于大型企業起不到威懾作用。[3]“違法成本低，守法成本高”是造成這企業偷排、漏排污染物的主要原因。

五、促進我國排污權交易發展的對策建議

（一）政府方面

1.完善政府宏觀調控職能，加強環境監管。轉變政府相關職能，加強對相關工作人員的有效管理，明確相關部門的監督管理職責，防止權利尋租等干擾交易市場健康運行的現象出現。建立和完善有效的排污權監督機制。主要包括登記和總結制度的建立、市場交易秩序的規范、交易政策體系的建立和完善以及加強環境監測工作。

2.完善立法，解決排污權領域的相關法律規范缺失問題。完善排污權交易立法，奠定排污權交易法律基礎，明晰產權歸屬，解決排污權交易中的制度瓶頸。在《物權法》中明確將排污權納入用益物權的范疇，同時將排污權列入可以抵押財產的范圍；在《環境保護法》中規定總量控制、排污許可證和排污權交易制度，保證排污權市場的自由流通。

3.確定合理的初始分配方案，使企業在公平的環境下進行市場競爭。要促進企業之間的公平競爭，就要改變過去的那種無償分配方式，采用有償使用的處理方式，政府根據實際情況制定合適的排污許可費率或初始分配價格。[4]

（二）建立排污權準市場化交易機制

排污權交易以市場為依托，完善的市場機制才能使交易順利進行。排污權交易主要分為四個環節：總量分配、確權，交易過程和監督執法，這四個環節離不開政府和市場的共同作用，但是在具體實施過程中，一定要平衡政府與市場二者的力量，協調好管制、收費/稅與排污權交易三種排污控制方法上的沖突，否則就會產生行政手段過于擠壓市場空間的問題。我國現階段排污權交易應體現政府調控與市場機制結合的“準市場化”運作模式，政府是排污權交易的市場組織者、規則制定者和交易監督者。因此，需要建立排污權銀行的資格審查制度，明確交易實施規則（包括明確交易對象、交易地域、交易主體、交易調控措施等），建立相應的環境監測、管理和違約處罰及公示制度等。另一方面應進一步建立完善市場化的排污權交易機制，完善排污權交易市場的信息披露、詢價、磋商和結算功能，完善價格機制和競爭機制，降低交易成本，活躍排污權交易市場，使市場機制能夠在排污權交易的具體過程發揮主導作用。

（三）加快相關交易網絡和交易平臺建設，降低交易成本

應借鑒國際上的碳交易機制，進一步研究探索排污權交易制度和發展排污權交易市場，通過引進成熟交易平臺設立分支機構，鼓勵金融機構參與建設等方法，加快相關交易網絡和交易平臺建設。

[1]鮑英超.排污權交易制度在我國實踐中存在的問題研究[J].新經濟，2013（20）.

[2]苗妙.我國排污權交易法制存在的問題及對策研究[J].知識經濟，2013（10）.

[3]王曉冬.排污權交易制度的國際比較與借鑒[J].稅務與經濟，2009（2）.

[4]巖盛蘭.我國排污權交易中的問題及對策[J].經營管理者，2011（3）.