民國時(shí)期警察的工資待遇考論

鄢定友

民國時(shí)期警察的工資待遇考論

鄢定友

民國時(shí)期的警察由警察官和長警組成，警察官實(shí)行文官分級(jí)制的官俸制，長警則實(shí)行分種類標(biāo)準(zhǔn)下因地制宜的薪餉制，但終因政府財(cái)力及各地財(cái)政收入所限，加之警察官和長警身份不同，警察工資待遇的差異性明顯，同工不同酬的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，進(jìn)而影響了警察隊(duì)伍的穩(wěn)定及警察工作積極性的發(fā)揮。

民國時(shí)期 警察 工資制度

民國時(shí)期的中國警察逐步走上職業(yè)化與專業(yè)化，警察的工資待遇（本文工資待遇是狹義的工資，是指警察每月按工資制度領(lǐng)到的官俸或薪餉，不包括警察的津貼、獎(jiǎng)金、加班或生活補(bǔ)貼及其他經(jīng)濟(jì)來源收入。）也實(shí)行按月計(jì)付的貨幣化工資制度。民國時(shí)期的警察由具有文官身份的警察官和既無官階又無公務(wù)員身份的長警（警長和警士的統(tǒng)稱）組成，因警察官與長警身份不同，民國時(shí)期對(duì)警察實(shí)行按官等及身份發(fā)放的工資制，并隨政權(quán)更迭而不斷調(diào)整。

表1：北洋政府時(shí)期文官官俸表單位：元

一、警察官：官等有別下的官俸制

民國時(shí)期施行文官制度，文官分特任、簡任、薦任、委任、委用、雇員等不同類別，警察官屬文官序列，其工資待遇參照文官官俸制度執(zhí)行。南京臨時(shí)政府成立伊始，即參照中國古代和西方文官制度，草擬了《任官令》和《文官考試令》等，重新規(guī)劃文官制度，開創(chuàng)中國近代文官制度之先河。北洋政府時(shí)期，一方面實(shí)行文武分途原則，將警察官歸入內(nèi)務(wù)系統(tǒng)的行政文官系列；一方面又頒布《中央行政官官等法》，將行政官分特任、簡任、薦任、委任四等，其中特任官只設(shè)1級(jí)，簡任官分3級(jí)、薦任官分7級(jí)、委任官為12級(jí)，由此確立起4等23級(jí)官職合一、官職與官俸相互對(duì)應(yīng)的文官官等官俸制[1]，這一時(shí)期的《警察官官俸表》則依此法而定，不同警察官官等享有不同的工資待遇，詳情見表1。

南京國民政府因襲北洋政府舊制，并隨局勢(shì)變動(dòng)做適當(dāng)調(diào)整。1928年內(nèi)政部公布施行《警察官官等表》，規(guī)定警察官官等分為簡任（二等四級(jí)）、薦任（二等五級(jí)）及委任（三等七級(jí)）三大任別、七個(gè)等第、十六個(gè)級(jí)別，其中特別市公安局長為簡任三級(jí)至薦任一級(jí)，分局長為薦任三級(jí)至委任一級(jí)，督察長、技術(shù)官、秘書科長為薦任三至五級(jí)，督察員、技術(shù)員、科員為委任二至四級(jí)，分局局員為委任五至六級(jí)，巡官為委任六至七級(jí)；省會(huì)公安局及普通市公安局長為薦任二級(jí)至四級(jí)，督察長、技術(shù)官、秘書科長、分局長為委任一至三級(jí)，督察員、技術(shù)員、科員為委任四至五級(jí)，分局局員為委任五至六級(jí)，巡官為委任六級(jí)至七級(jí)；縣公安局長為委任一至三級(jí)，科長、分局長為委任四至五級(jí)，科員、分局局員、巡官為委任六至七級(jí)[2]。同時(shí)還出臺(tái)《警察官官俸表》，規(guī)定相應(yīng)等級(jí)和級(jí)別每月享受相應(yīng)的官俸，簡任一至四級(jí)分別為580、520、460和400元，薦任一至五級(jí)分別為340、300、260、220和180元；委任一至七級(jí)分別為150、130、110、90、70、50和30元[3]。1933年南京政府又頒布了《暫行文官官等官俸表》，與北洋政府不同的是，將原來的4等（特任、簡任、薦任、委任）23級(jí)修改為4等37級(jí)。比照《暫行文官官等官俸表》，結(jié)合各警察機(jī)關(guān)狀況，內(nèi)政部于1934年5月公布新的《暫行警察官官等官俸表》，并按照文官官等分類與分級(jí)，將警察官也分為4等37級(jí)，其中首都警察廳廳長簡任三至七級(jí)，秘書、科長、處長、局長為薦任一至十一級(jí)，督察長、訓(xùn)練官、技正、所長為薦任三至十二級(jí)，督察員、技術(shù)員、科員、隊(duì)長、教官、訓(xùn)練官、醫(yī)官等均為委任職；省警務(wù)處長、省會(huì)、省轄市、水上公安局局長均為薦任一至五級(jí)，其他人員均為委任職；院轄市公安局長為簡任四級(jí)至薦任五級(jí)，局長以下的秘書、科長、督察長、分局長、訓(xùn)練官、技正、技士、所長等均為薦任職，督察員、技術(shù)員、科員、隊(duì)長、隊(duì)副、分隊(duì)長、分局員、技佐、醫(yī)官、巡官、偵探、辦事員等均為委任職?？h公安局分為三等，一等縣公安局長為委任一級(jí)至四級(jí)，局長以下的科長、督察長、隊(duì)長、分局長、訓(xùn)練員、督察員、分局員、隊(duì)副、醫(yī)官、巡官、辦事員等均為委任職；二等縣公安局長為委任五級(jí)至八級(jí)，局長以下的科長等職為委任職；三等縣公安局長為委任九級(jí)至十二級(jí)，局長以下的科長等為委任職[4]。比照《暫行警察官官等官俸表》與《暫行文官官等官俸表》，同一任別同一級(jí)別的每月官俸額完全相同，具體情況見表2。

表2：暫行文官官等官俸和警察官官俸表單位：元

抗戰(zhàn)結(jié)束后，國民政府于1945年11月24日頒行《警察官官等官俸表》，除對(duì)首都警察廳廳長、省警務(wù)處處長等職別的官等有所上調(diào)，其俸給亦相應(yīng)提高外，有關(guān)警官任別、級(jí)別、俸別及允許自定俸額或減成支給等制度皆未變更。但按行政院的規(guī)定，自1946年1月1日起實(shí)行對(duì)公務(wù)員及警察官加發(fā)“生活補(bǔ)助費(fèi)”作為補(bǔ)償?shù)霓k法。生活補(bǔ)助費(fèi)分基數(shù)與薪俸加倍數(shù)兩項(xiàng)，數(shù)額由行政院根據(jù)各地物價(jià)指數(shù)分別核定，并于每年1月、5月、9月各調(diào)整一次，相對(duì)固定的警察官官俸與扶搖直上的各種補(bǔ)貼相比，日顯微乎其微了[5]。

二、長警：分類標(biāo)準(zhǔn)下的薪餉制

民國時(shí)期的長警因其非公務(wù)員身份，其工資稱為“薪餉”。民國初年，全國長警薪餉沒有指導(dǎo)性的統(tǒng)一發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，各地依據(jù)地方財(cái)力情況支付薪餉。北平長警分四等，南京、青島各分三等，上海警長分為三等、警士分為四等，薪餉發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)也各異[6]。為統(tǒng)一長警薪餉發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，南京政府行政院第188次會(huì)議議決修正通過，并飭令內(nèi)政部于1934年11月30日頒行《警長警士薪餉暫行條例》，規(guī)定警長、警士薪餉分為六級(jí)，實(shí)行甲乙丙三種薪餉標(biāo)準(zhǔn)，依何種支給，由各級(jí)警察機(jī)關(guān)視其服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)狀況及實(shí)際需要，編定后，報(bào)由各該管最高主管長官分別呈咨內(nèi)政部核轉(zhuǎn)銓敘部核定備案。同時(shí)還規(guī)定長警初任時(shí)應(yīng)給予最低級(jí)薪餉，任職滿一年確有成績者得晉升一級(jí)，升級(jí)后未滿一年非有特殊功績不得繼行進(jìn)級(jí)，進(jìn)至最高級(jí)后滿二年以上，確有成績者，得酌給年功加餉，但至多不得超過其一個(gè)月的薪餉[7]。

內(nèi)政部公布的“暫行條例”雖有甲乙丙三種規(guī)定，但為節(jié)省薪餉開支，各地警察機(jī)關(guān)大多按丙種薪餉支給，即使警察經(jīng)費(fèi)相對(duì)充足的廣州市，也僅按乙種薪餉支付，長警待遇實(shí)等同雜差夫役。為解決此問題，1936年6月3日行政院公布《整理警政原則》，規(guī)定警士月餉至少須達(dá)10元以上，但各地囿于捉襟見肘的警察經(jīng)費(fèi)，執(zhí)行情況并不理想。

面對(duì)物價(jià)上漲和長警待遇較低之窘?jīng)r，為提高長警待遇，1942年8月5日，國民政府核準(zhǔn)修正了《警長警士薪餉條例》，將警士警長薪餉分為三等，仍實(shí)行甲乙丙三種薪餉標(biāo)準(zhǔn)。此后直至國民黨兵敗大陸，警長警士薪餉制度基本無大變化。期間，為補(bǔ)償物價(jià)上漲的影響，按行政院的有關(guān)規(guī)定，也實(shí)行過加發(fā)生活津貼、生活補(bǔ)助費(fèi)等辦法，并隨物價(jià)指數(shù)的上升而經(jīng)常調(diào)整增加[8]。1934年和1942年的“警長警士薪餉發(fā)表標(biāo)準(zhǔn)”，見表3。

表3：1934年、1942年的警長警士薪餉表單位：元

資料來源：1934年《警長警士薪餉表》來自《中華民國法規(guī)大全》(第1冊(cè))，商務(wù)印書館1936年版；1942年《警長警士薪餉表》來自張厲生的《警政法規(guī)匯編·第三類·人事經(jīng)費(fèi)·第四目·俸級(jí)》，中國警政出版社1947年版

以上兩個(gè)方案只是長警薪餉發(fā)放的政策性和指導(dǎo)性方案，缺乏強(qiáng)制性和約束性。至于應(yīng)依何種支給，主要取決于地方財(cái)力狀況，隨意性比較大。為節(jié)省經(jīng)費(fèi)，各地長警薪餉發(fā)放的種類和等級(jí)普遍較低，且長警薪餉區(qū)域性差距也較為懸殊。

三、結(jié)語

民國時(shí)期警察工資不斷變動(dòng)，受多種因素的影響。警察實(shí)行按官等或身份貨幣化給付的工資制度，使“重高官、薄小吏”的工資差別現(xiàn)象依然存在。同時(shí)，管窺民國時(shí)期警察工資待遇變動(dòng)軌跡，凸顯以下幾個(gè)特征：

1.警察工資總體水平穩(wěn)中有升。民國時(shí)期，警察官的官俸在政權(quán)更替中不斷調(diào)整與提高。以警察官簡任、薦任、委任一級(jí)官俸為例，由北洋政府時(shí)期的600、360、150元分別增加到680、400和200元，增長幅度達(dá)到10%以上；簡任、薦任、委任職的其他級(jí)別也相應(yīng)在增加。長警1942年的薪餉數(shù)額與1934年相比，每種薪餉發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)普遍提高50%以上，有的近一倍：警長由3元一級(jí)增加到5元一級(jí)，甲種由35—50元增加到55—65元，乙種由25元至40元增加到45—55元，丙種由18—33元增加到35—45；警士甲種2元一級(jí)增加到5元一級(jí)，由22—32元增加到40—50元，乙種由1.5元一級(jí)增加到5元一級(jí)，由15.5—23元增加到30—40元；丙種則由1元一級(jí)增加到5元一級(jí)，并由11—16元增至20—30元。警察工資穩(wěn)中有升，既是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)，也是近代招攬警政人才的警政變革之必然要求。

2.等級(jí)工資制下官俸與職薪界限不明確。民國時(shí)期的警察官工資按官等官俸標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，這種以官等作為工資等級(jí)發(fā)放基礎(chǔ)的工資制，帶有明顯的等級(jí)和身份特征，這與近代文官工資制度彰顯的同工同酬原則相悖，并帶來諸多弊端：一是各種職位的官等劃分未盡科學(xué)與合理，尤其是縣級(jí)警察官的官等，遠(yuǎn)低于中央或省市警察官的官等，大多警察官不愿到地方警察機(jī)關(guān)就職，導(dǎo)致地方警察官人才缺乏；二是各種職位的俸級(jí)規(guī)定未盡科學(xué)與公平，主官與非主官級(jí)別的級(jí)俸差別較大。民國時(shí)期縣警察局長的俸級(jí)，與省市警察局的局員、科員相同，有的甚至有低于省市局員、科員的俸級(jí)，不利于調(diào)動(dòng)地方警察官工作的積極性及警政人才向地方的流動(dòng)；三是官職未能科學(xué)劃分，比如已經(jīng)銓敘合格的薦任警官，調(diào)任官俸表中所規(guī)定委任職務(wù)時(shí)，則其官等也隨之降低，調(diào)任人員往往不愿到職。只有科學(xué)、合理、公平劃分官等、官俸與職薪，官有俸，職有薪，官等不因職務(wù)的高低而受限制，才能“使上下級(jí)人才可以對(duì)流，基層警察干部方能充實(shí)”[9]。

3.長警薪餉普遍過低，且同工不同薪現(xiàn)象比較嚴(yán)重。民國時(shí)期長警的薪餉總體偏低。以1927—1937年間的河南為例，各縣長警薪餉最低不過四五元，最高僅在十元左右，員警每月薪餉平均為六點(diǎn)六元；即使在省城開封及鄭縣經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，長警的薪餉也不如普通店員、工廠工人或手工業(yè)工伙的工資水平?！艾F(xiàn)今國內(nèi)除極少數(shù)城市與一、二實(shí)驗(yàn)區(qū)警察之薪餉，勉能維持生活以外，其余各地警察可謂與普通雇工之工資，無甚差別。其低微者如云南宣城之，竟只一元。他如安徽、河南、河北、貴州等省，亦有至二、三元者，是又較雇工之工資為不如矣”[10]。不僅如此，警察待遇的地區(qū)差異明顯，中央最高，省市次之，縣鄉(xiāng)最低，最終導(dǎo)致同工不同薪的問題日益嚴(yán)重。以警士為例，縣鄉(xiāng)警士最低的餉津不及京滬餉津百分之四五，甚有每日分批輪流至民眾家里借食者。以警官為例，縣警察局的局員巡官，與省市警察局的局員巡官的待遇也相差甚遠(yuǎn)，“每月所入，希得最低生活，且不可能，遑論提高行政效率，長此以往，欲求縣警察工作之開展，不啻緣木求魚”[11]?？梢?，現(xiàn)代警察制度能否建立和完善，與提高警察素質(zhì)，改善警察待遇有莫大之關(guān)系[12]。

4.警察隊(duì)伍身份的非一致性，成為制約近代警政制度近代化的一大瓶頸。民國時(shí)期的警察官屬于文官和公務(wù)員，而長警則不屬于公務(wù)員序列。長警是維持地方治安的第一道防線，地方警察機(jī)關(guān)能否構(gòu)建以警管區(qū)為警察擔(dān)任勤務(wù)的基本單位、以警士為“民眾指導(dǎo)及保姆”的維持地方治安的警管區(qū)制度，關(guān)鍵在于有無一支具有較高素質(zhì)且基本穩(wěn)定的長警隊(duì)伍。遺憾的是，一方面地方長官招募錄用長警時(shí)把關(guān)不嚴(yán)，使長警選用失去第一道關(guān)卡；一方面，長警非公務(wù)員的尷尬身份，使其失去很多國家保障的政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)利。長警待遇低微，仰不足贍父母，俯不足養(yǎng)妻小，祿不足養(yǎng)廉，倘若生活難以維系，只能別圖生計(jì)，“勢(shì)必另生枝節(jié)，未免藉端敲詐，在在殃民，匪特?zé)o益公安，反貽害地方”[13]。同時(shí)，“以與雇工相等甚至不及雇工工資之待遇，自不足以吸收社會(huì)之優(yōu)秀分子為警界服務(wù)及安心向上與忠于職守”[14]，“懷才者，視警署為傳舍，去留靡常，狡黠者，勾結(jié)朋比，弊積叢生，革補(bǔ)頻仍”[15]。長警待遇的低下，身份的尷尬，生活的窘迫，必將影響到警察隊(duì)伍的穩(wěn)定，造成各地警察數(shù)額不敷，各省的實(shí)際警察數(shù)額與人口之比理想數(shù)額相差懸殊，與理想數(shù)額相差最少的青海為819人，最大的四川則竟達(dá)42099人[16]。可見，提高長警的服務(wù)興趣及處理事務(wù)的能力，僅靠黨義思想灌輸和警察教育培訓(xùn)殊難奏效，讓其地位及待遇與公務(wù)員相同，提高他們的政治與經(jīng)濟(jì)地位，解決他們的許多后顧之憂，應(yīng)是民國時(shí)期警政人事制度亟待解決的問題。

[1]楊兵杰.中國近代公務(wù)員工資制度事項(xiàng)研究.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2006.110.

[2][3][4][7]朱匯森.警政史料(第二冊(cè)).臺(tái)北國史館, 1990.193,196,197,202.

[5][6][8]韓延龍,蘇亦工.中國近代警察史(下).社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000.698,699,701.

[9][11][12][13]李士珍.警察行政之理論與實(shí)際.中華警察學(xué)術(shù)研究社,1948.97,97,97.

[10][14][16]李士珍.改進(jìn)中國警察建議書.1938年7月.中國第二歷史檔案館藏.

[11]河南省辦理警衛(wèi)實(shí)施計(jì)劃.河南政治月刊,四卷六期.

[15]劉濯清.三年來開封市政.河南政治月刊,三卷十期.

鄢定友 江蘇警官學(xué)院 教授 博士

（責(zé)編 張佳琪）

※ 本文為教育部2012年度人文社會(huì)科學(xué)基金規(guī)劃項(xiàng)目“民國時(shí)期的警政制度建設(shè)研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：12YJA770047）與江蘇省教育廳人文社科項(xiàng)目“民國警察教育體制的構(gòu)建與警察隊(duì)伍建設(shè)問題研究”的階段性成果（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：2010SJD770003）。