全面深化改革背景下財政金融監管轉型的探討

●汪水文

全面深化改革背景下財政金融監管轉型的探討

●汪水文

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。在這一背景下，財政金融監管應認真貫徹落實 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》精神，根據財政部黨組的要求，探尋一條轉型之路。

一、加強金融監管工作是現實需要

金融是現代經濟的核心，在國民經濟發展中發揮了重要的作用。2008年，財政部下發 《關于進一步明確財政監察專員辦事處做好財政金融監管工作的通知》，對專員辦金融監管職責作出明確規定，要求進一步發揮專員辦協助做好財政金融監管工作的作用。專員辦加強金融監管工作，主要是出于四個方面的需要。

（一）專員辦加強金融監管是履行出資人職責及社會事務管理職責的需要

一方面，從我國的現實情況來看，2003年國務院機構改革后，國資委對非金融企業履行出資人職責,而財政部則作為金融企業國有資產的出資人，對金融類企業國有資產進行監管。專員辦是財政部派出機構,有責任按照財政部授權對中央金融企業的各地分支機構進行監管，關注國有資產安全性。另一方面，財政部門作為國民經濟宏觀管理部門，有著經濟社會事務管理者的身份，對金融企業實施財政、財務、會計和國有資產監督是其職責所在。

（二）專員辦加強金融監管是防范財政風險的需要

黨的十八大報告提出，要“始終把關注金融風險、促進金融發展放在突出位置，努力探索金融監管在政治治理、市場治理、公司治理三個層面發揮的建設性作用。”金融風險在一定條件下可以轉化為財政風險，一旦風險演化為危機，最終中央財政責無旁貸。并且，在絕大多數金融企業由國家控股的情況下，金融企業的財務風險還會帶來國有資產的損失。因此，有效防范金融風險成為財政部門的重要職責。專員辦作為監管部門，理應發揮其就地監管的作用，幫助金融企業提升經營管理水平，防止金融風險轉化為財政風險。

（三）專員辦加強金融監管是“分業經營、分業監管”的金融體制的需要

當前，我國實行的是“分業經營、分業監管”的金融體制，一行三會各自承擔著不同的專業監管職責。而隨著金融業的不斷發展，分業經營的界線已經模糊，金融業務的交叉成為趨勢。在這種形式下，分業監管機制的不完善將會導致監管漏洞。而專員辦作為財政部的派出機構，由于其自身的優勢，能夠針對金融體系中跨行業、跨部門的深層次問題就地進行檢查調研、實施監管，通過揭示問題、提出對策，促進我國金融行業的不斷完善與發展。

（四）專員辦加強金融監管是實現財政監督轉型的需要

創新驅動發展，是中國經濟轉型升級、實現可持續發展的必由之路。我們應該把實施創新驅動發展戰略放在全面建成小康社會和建設全國生態文明典范城市的背景下來理解。實施創新驅動發展戰略對于“兩個率先”建設目標任務的完成，具有重要的意義。

包括金融監管在內的財政監督工作如何轉型？目前正處在頂層設計上的探索研討之中。其轉型的要義在于：專員辦的財政監督工作應融入或嵌入部相應司局業務工作流程和職能運行之中。部金融司的工作職能主要立足于國家的宏觀層面，面對的是總部、總行、總公司，而大量分布在全國各地的分支機構，如離開了專員辦的就地監管，就會成為財政部“鞭長莫及”的“監管盲區”。因此，加強專員辦就地行使金融監管職責，就能較好地彌補部金融司職能運行中的“短板”，形成全方位、全覆蓋的財政金融監管格局。

二、專員辦金融監管工作轉型的原因分析

（一）更加開放的金融環境需要靈活多樣的金融監管方式與之適應

近年來，金融體制改革不斷深化，特別是金融企業股份制改革的推進，金融服務市場的全面對外開放，以及金融企業混業經營的趨勢逐漸明晰，金融領域的各種新情況、新問題層出不窮，使金融企業的外部環境發生了巨大變化。而中央逐步放寬對利率的管制和銀行業門檻要求，使得越來越多的小型金融機構和民營銀行進入，越來越多的股份制銀行和探索中的民營銀行出現，對金融監管提出了全方位的挑戰。為此，《決定》要求“落實金融監管改革措施和穩健標準，完善監管協調機制，界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任。”如何引導和監管多層次的金融市場，財政部作為國家宏觀調控的綜合職能部門之一，肩負著不可推卸的責任。專員辦作為財政部的派出機構，面對新的金融環境，需要積極轉變觀念，不斷創新監管方式，迎接新的挑戰。

（二）政府與市場關系之間的重新定位對金融監管提出了思考

黨的十八大報告指出“經濟體制改革核心問題是處理好政府與市場之間的關系。”隨著政治經濟體制改革步入深水區，重新定義政府與市場之間的關系成為各項改革的關鍵。“更加尊重市場規律，更好發揮政府作用”，尋求政府行為與市場功能的最佳結合點，政府要學會“有所為有所不為”。這一核心問題延伸到金融領域，體現為要謹慎把握政府監管與金融市場發展之間的“度”，金融監管如何做到既不“缺位”又不“越位”，是一個值得深入思考的問題。如果繼續按以往的監管方式和思路實施財政金融監管，必將與整體經濟體制改革背道而馳，不符合經濟體制改革浪潮和主方向。因此，需要實現財政金融監管工作全面轉型。

（三）財政金融監管工作要適應專員辦轉型的要求

專員辦轉型是財政管理改革的重要組成部分，重新設計財政監督職責，才能更好地服務國家經濟工作大局。專員辦轉型的號角已經吹響，對其定位不僅是單純的檢查機構，而是對財政部整體工作在地方的延伸。其著眼點是從監督職責逐步走向服務與管理，細化到財政金融監管工作中，表現為以監管為手段，服務金融機構更好地發展這一目標。而當前我國財政金融監管中存在種種問題，尚不能適應專員辦轉型整體目標的要求，需要加快金融監管轉型步伐。

三、專員辦財政金融監管轉型的方向

基于財政監管轉型應定位于財政部整體工作在地方的延伸、應嵌入部相關司局業務流程之中的總思路，專員辦財政金融監管轉型方向，最基本的是立足財政部金融監管職能的延伸，以會計信息質量監管為主導方式，以防范金融風險和維護國有資產安全為目標，就地履行金融監管職責。

因此，金融業本身在國民經濟中的重要地位就對加大財政金融會計信息質量監管力度提出更高要求，而新形勢下金融業的不斷發展更加凸顯了財政部門在金融業會計信息質量檢查中全行業覆蓋的綜合監管優勢，因此財政金融監管轉型應順應這一趨勢，將金融業會計信息質量監管作為財政金融監管的主體業務，由財政部門金融監管專職機構履行該職責。

財政金融監管在轉型中應履行出資人職責，由財政部門相應的業務管理機構具體執行。財政部作為國家主要金融機構的最大出資人、國有金融資產的管理部門，其“大股東”身份要求其承擔起金融業國有股權管理的職責。因此，財政部門對金融機構的發展規劃、落實國家宏觀調控政策、防范各類風險、股權分紅、薪酬模式等進一步科學有效地管理、更好地履行出資人職責，也是財政金融監管轉型命題中的應有之義。這些職責可通過部金融司延伸授權專員辦就地履行，從而有效克服“鞭長莫及”的問題。

四、專員辦財政金融監管轉型的關鍵點

在全面深化改革背景下，專員辦財政金融監管轉型應緊跟國家財政金融體制改革，以全局性視野和思維把握財政金融監管的關鍵點，讓財政金融監管的轉型配合服務于國家經濟的轉型升級。

（一）強化財政部門金融監管職能

在金融改革的大潮中，應進一步強化專員辦金融監管職能，促進金融監管工作轉型，防范和化解財政金融風險。

1、加強金融企業會計信息質量檢查，強化其主導地位。鑒于我國金融資產龐大，金融行業獨立管理的現實，不宜將金融企業會計信息質量檢查納入會計監管工作中統一開展，而應該由負責金融監管的部門單獨開展金融企業會計信息質量檢查。同時在新形勢下，金融企業會計信息質量檢查被賦予更多的新內涵，更加注重深層次問題的檢查，著眼于會計制度的完善；更加注重整改根源性問題，為企業營造健康的市場環境；更加注重由“點”到被查行業“面”的整體排查，對存在普遍問題全面整體規范，充分發揮財政檢查效應；更加注重將金融績效監督納入金融企業會計信息質量監督范疇，更有效防范財政金融風險等。這些責任的履行由專門獨立的財政金融監管部門承擔能更好地保證檢查效果，充分發揮財政金融監管的優勢。

2、轉變金融監管方式。一是前移監督關口，突出對金融企業的事前、事中監管。二是積極利用現代化信息技術，完善金融監管數據庫，加強非現場監管。 此外，針對行業改革帶來的監管內容發生轉變，積極創新監管方式。

3、擴大金融監管成效。要注重結合金融監管工作重點，開展深層次的調研分析，針對金融企業出現的共性問題，提出解決對策，促進財政金融政策以及相關財會制度的完善與優化；針對金融行業新業務的出現，主動探索，加大檢查力度，充分拓展檢查覆蓋領域，有利于在全國范圍內規范和統一金融創新業務。

4、要加強相關財政政策的宣傳。幫助金融企業解決業務經營及內部管理問題，促進金融企業完善各項制度，為金融企業做好服務工作。

（二）加強金融監管協調

近年來，由于信托、理財、互聯網金融等新金融的發展，各金融子行業間的界限逐漸模糊，金融機構的綜合經營、交叉經營以及跨市場、跨行業的金融創新，都要求宏觀調控部門做好監管協調以避免發生系統性風險。2013年8月，國務院同意建立金融監管部際聯席會議制度，旨在加強金融監管協調、保障金融業穩健運行；黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“落實金融監管改革措施和穩健標準，完善監管協調機制”；為順應金融業發展趨勢、落實國家改革部署，財政金融監管轉型要從內、外兩個方面進一步鞏固完善金融監管協調機制。

1、對外加強金融監管各相關機構的協調配合。針對目前我國金融監管工作中存在的監管重復、監管真空、效率不高等問題，財政部門要加強與人民銀行、銀監會、證監會、保監會等監管部門的溝通、協作和合作。第一，各監管部門出臺的政策、規定要相互協調，避免相關規定、標準不一致甚至明顯相悖的現象。第二，各監管部門之間要實現信息共享。在保證信息合理利用及安全的前提下，各監管部門可以通過召開聯席會議等方式交流金融監管的內容、方法等信息，促進信息的交流與共享。第三，各監管部門之間加強監管協作。在金融監管工作中，各監管部門可以采取聯合檢查的方式，形成檢查的規模效應，有效利用資源，擴大檢查成效。

2、對內加強專職監督機構和業務管理機構的溝通協調。在財政系統內部，財政部監督檢查局與財政部金融司，以及各地專員辦與財政廳（局）金融處之間都要加強溝通協調。業務管理機構要為專職監督機構及時提供相關信息，并配合專職監督機構開展監督檢查；專職監督機構要及時了解相關金融政策，根據業務管理機構金融工作的需要確立工作重點，開展檢查調研，為完善財政金融政策建言獻策。同時，財政部要對專員辦充分授權，確保專員辦有效履行職責。■

(作者單位：財政部駐湖北專員辦）