我國科研經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀及對策研究

●徐云麗 雷鳴 石琦

我國科研經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀及對策研究

●徐云麗 雷鳴 石琦

近年來，社會各界不斷有反映科技管理體制以及科研經(jīng)費(fèi)分配、使用和效益等方面的問題，已經(jīng)越來越引起黨和國家的高度重視。文章針對上述問題，通過調(diào)查研究和系統(tǒng)收集整理國內(nèi)外科技管理體制、科研經(jīng)費(fèi)管理問題和預(yù)算管理有關(guān)情況，在此基礎(chǔ)上提出了改革和完善我國科研經(jīng)費(fèi)管理的若干對策建議。

科技體制 科研經(jīng)費(fèi) 現(xiàn)狀 對策

一、引言

科技是第一生產(chǎn)力，科技創(chuàng)新對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高我國綜合國力具有重要作用。雖然近年來科技工作不斷發(fā)展進(jìn)步，但隨著經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展和科技形勢的不斷變化,制約我國科技發(fā)展的體制機(jī)制方面一些深層次的矛盾也日益突出，影響了自主創(chuàng)新能力的提升和創(chuàng)新型國家建設(shè)。主要表現(xiàn)在：（1）企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位沒有真正確立，產(chǎn)學(xué)研結(jié)合不夠緊密，科技與經(jīng)濟(jì)結(jié)合問題沒有從根本上解決，原創(chuàng)性科技成果較少，關(guān)鍵技術(shù)自給率較低；（2）一些科技資源配置過度行政化，分散重復(fù)封閉低效等問題突出，科技項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)管理不盡合理，研發(fā)和成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化效率不高；（3）科技評價(jià)導(dǎo)向不夠合理，科研誠信和創(chuàng)新文化建設(shè)薄弱，科技人員的積極性創(chuàng)造性還沒有得到充分發(fā)揮。筆者主要對我國科研經(jīng)費(fèi)管理存在的問題進(jìn)行深入分析，并提出對策建議。

二、我國科技及科研經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀和存在的問題

近年來，在黨中央國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，從總體上看，財(cái)政科技投入越來越多，科技事業(yè)不斷發(fā)展進(jìn)步。然而社會各界卻對現(xiàn)狀并不太滿意，兩會代表、知名學(xué)者和專家教授紛紛反映，當(dāng)前我國科技管理體制以及科研項(xiàng)目管理、經(jīng)費(fèi)管理等存在不少問題，這些問題已經(jīng)越來越影響到創(chuàng)新型國家的建設(shè)，應(yīng)引起有關(guān)方面高度重視。現(xiàn)我們從管理角度對問題進(jìn)行了梳理，并對產(chǎn)生問題的原因進(jìn)行了分析。

1.科技及科研經(jīng)費(fèi)宏觀管理方面。按照現(xiàn)行科技管理體制，我國科技管理分為民口與軍口，民口又分中央與地方，中央部門中涉及科技管理工作的有三十余家（科技部、國家發(fā)改委、國家自然科學(xué)基金委、全國哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦公室、教育部、工信部、公益性行業(yè)部門、中國科學(xué)院、中國社會科學(xué)院等），中央部門每一家都有相應(yīng)的科技管理職能，然而每一家之間科技管理職能都沒有明確相互的關(guān)系，中央與地方之間也沒有明確各自的職能、定位、任務(wù)以及相互的關(guān)系。

我國現(xiàn)行科技經(jīng)費(fèi)管理體制也分為民口與軍口，民口又分為中央與地方。中央民口科技經(jīng)費(fèi)主要包括科研機(jī)構(gòu)基本保障經(jīng)費(fèi)（含人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、儀器設(shè)備購置經(jīng)費(fèi)、修繕經(jīng)費(fèi)、自主選題研究經(jīng)費(fèi)等）、科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、科研基建經(jīng)費(fèi)等。財(cái)政部主要負(fù)責(zé)核定部門經(jīng)費(fèi)總額，以及根據(jù)部門報(bào)送的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)分配方案審核下達(dá)預(yù)算，并直接負(fù)責(zé)科研機(jī)構(gòu)基本保障經(jīng)費(fèi)的分配管理；科研基建經(jīng)費(fèi)由國家發(fā)改委直接分配管理；科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)由科技部、國家發(fā)改委等主管部門直接分配管理。

在現(xiàn)行多頭管理的體制下，由于頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，尤其是沒有明確部門之間的職責(zé)定位以及相互的關(guān)系，就導(dǎo)致了部門職責(zé)重疊、科技規(guī)劃布局無序。目前，在形式上也有部門溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，但在各自職責(zé)定位不清、相互關(guān)系不明的情況下，是很難做到頂層設(shè)計(jì)，資源統(tǒng)籌以及工作相互銜接配合。

為了解決部門之間在科技資源配置上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，1986年科技體制改革曾將中央民口科技管理及經(jīng)費(fèi)劃歸科技部統(tǒng)管，但實(shí)際執(zhí)行結(jié)果并沒有實(shí)現(xiàn)當(dāng)初的設(shè)想，問題依然存在。科研的特性和科技管理的復(fù)雜性決定了僅靠一家統(tǒng)管是解決不了問題的。在大的科研管理體制不動(dòng)的前提下，必須選擇另外一條道路。

2.科研項(xiàng)目立項(xiàng)和組織管理方面。除基金制管理模式外，目前相關(guān)科技管理部門在科研項(xiàng)目立項(xiàng)和組織管理上，無論是基礎(chǔ)研究還是應(yīng)用研究基本上都采用組織專家編制并發(fā)布指南、單位申報(bào)課題、課題負(fù)責(zé)人帶領(lǐng)幾名成員開展研究的立項(xiàng)模式和組織實(shí)施方式。

科技界反映，在科研立項(xiàng)上，當(dāng)前來自政府機(jī)關(guān)部門的科研項(xiàng)目，其獲得的關(guān)鍵在于政府部門每年針對特定科研領(lǐng)域與項(xiàng)目頒布的申請指南，而申請指南由政府任命的專家委員會負(fù)責(zé)編寫，但專家通常會聽從政府官員意見。

在科研項(xiàng)目的組織管理上，各類項(xiàng)目均采取課題制，對于一些面向應(yīng)用的重大科研項(xiàng)目，往往缺乏系統(tǒng)組織、聯(lián)合協(xié)作，各課題組各管一段，最終拼盤交賬，這也是造成我國科研投入產(chǎn)出效益不高的主要原因。

在科研評價(jià)上，評價(jià)高校、科研機(jī)構(gòu)和科研人員往往以獲得多少科研經(jīng)費(fèi)、發(fā)表論文的數(shù)量以及在哪兒發(fā)表等作為指標(biāo)，直接導(dǎo)致高校和科研機(jī)構(gòu)以及科研人員熱衷于爭項(xiàng)目、搶經(jīng)費(fèi)、發(fā)論文，而對于是否解決國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的問題并不關(guān)心。

3.科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理方面。相關(guān)科技管理部門在科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)核定上主要采取兩種方式。一是定額補(bǔ)助法，主要是自然科學(xué)基金等基金制管理的科研項(xiàng)目采取這個(gè)辦法，由基金管理部門核定補(bǔ)助金額。如2010年自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目資助金額約為30萬元，杰出青年基金項(xiàng)目資助金額一般為200萬元。二是預(yù)算評審核定法，主要是國家科技計(jì)劃等科研項(xiàng)目采取這個(gè)辦法，主要由相關(guān)科技管理部門組織預(yù)算申報(bào)，組織專家或委托中介進(jìn)行預(yù)算評審評估并提出項(xiàng)目預(yù)算分配方案，報(bào)財(cái)政部核定后下達(dá)。

當(dāng)前科技人員普遍反映采用預(yù)算評審核定法的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)分配不公平不合理，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)審核、管理過于死板，不能適應(yīng)科研活動(dòng)的規(guī)律和特點(diǎn)。對此，我們做了認(rèn)真分析，發(fā)現(xiàn)目前所反映的這些問題的主要原因有以下幾個(gè)方面：第一，相關(guān)科技管理部門在沒有確定具體項(xiàng)目任務(wù)和承擔(dān)單位前，就先確定了項(xiàng)目申請額度，這種項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)核定方式最大的問題是沒有根據(jù)任務(wù)實(shí)際需要確定經(jīng)費(fèi)額度，直接導(dǎo)致科研人員不得不多處多次申請項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，來彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足。第二，沒有根據(jù)科研的不同特點(diǎn)，如基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究來審核和管理經(jīng)費(fèi)。據(jù)此編制的預(yù)算也不能反映科研活動(dòng)的實(shí)際支出需要。相應(yīng)單位在真正支出經(jīng)費(fèi)時(shí)很難據(jù)此執(zhí)行，總需要調(diào)整，也就會覺得調(diào)整權(quán)限過小，使用不夠靈活。第三，經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制和審核要求過嚴(yán)過細(xì)，支出科目之間調(diào)劑余地過小，直接導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)不好使用、支出要求不符合實(shí)際、科研經(jīng)費(fèi)編假賬等問題。

4.在人員經(jīng)費(fèi)方面。對于參與國家科研項(xiàng)目的科研人員，根據(jù)其身份，可劃分為編制內(nèi)有工資性收入的人員、項(xiàng)目實(shí)施中聘用的無工資性收入的（如在讀研究生）人員以及咨詢專家三類。現(xiàn)行相關(guān)國家科技經(jīng)費(fèi)管理辦法對這三類人員的人員性費(fèi)用開支分別采取不同的規(guī)定。其中，對在項(xiàng)目組織實(shí)施過程中發(fā)生的、支付給課題組成員中沒有工資性收入的相關(guān)人員（如在讀研究生）和課題組臨時(shí)聘用人員以及咨詢專家等的勞務(wù)性費(fèi)用和咨詢費(fèi)，允許在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中按照科研工作實(shí)際需求，在“勞務(wù)費(fèi)”和“專家咨詢費(fèi)”列支。對于課題組成員中編制內(nèi)有工資性收入的科研人員，由于國家有統(tǒng)一的收入分配政策，因此一般不允許直接在項(xiàng)目中列支此類人員的人員性費(fèi)用。

但科技人員普遍反映，在實(shí)際操作中，科技管理部門組織項(xiàng)目申報(bào)和評審時(shí)設(shè)定了勞務(wù)費(fèi)比例限制，造成單一項(xiàng)目勞務(wù)費(fèi)不能滿足實(shí)際需求。同時(shí)在收入待遇方面，中國科協(xié)《第二次全國科技工作者狀況調(diào)查》顯示，2007年我國科技工作者的人均年收入約39580元，其中科學(xué)研究人員年均收入約為45873元，當(dāng)年我國城鎮(zhèn)在崗職工平均收入水平為24932元。該調(diào)查同時(shí)顯示，六成多科技工作者對單位收入分配制度不滿，認(rèn)為個(gè)人收入與能力業(yè)績不成比例，缺乏激勵(lì)。在這種情況下，科研人員往往多頭申請科研經(jīng)費(fèi)，滿足支付勞務(wù)費(fèi)、穩(wěn)定隊(duì)伍和補(bǔ)充個(gè)人收入的需要。

三、對改革和完善我國科技經(jīng)費(fèi)管理的若干建議

1.建議加強(qiáng)國家層面的決策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。縱觀世界各國，如美國有白宮下屬的科技政策辦公室，日本有由首相任會長的綜合科學(xué)技術(shù)會議，韓國有由總統(tǒng)任主席的國家科學(xué)技術(shù)委員會，英國有向英國首相提供科學(xué)、工程和技術(shù)咨詢的科學(xué)技術(shù)委員會，法國有隸屬于總理府的法國科學(xué)和技術(shù)高等理事會。我們發(fā)現(xiàn)，科技的重復(fù)、分散等問題在各個(gè)國家都不同程度的存在，但這些議事機(jī)構(gòu)在科技工作頂層規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面起到了十分重要的作用。盡管主要國家采取不同的科技經(jīng)費(fèi)管理體制，如美國的多元分散型和日本等國的集中協(xié)調(diào)型，但是在科技預(yù)算管理上都非常重視宏觀層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

借鑒國際通行經(jīng)驗(yàn)，建議國務(wù)院或國家科教領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立科技戰(zhàn)略專家咨詢委員會（組），由科技界公認(rèn)的頂尖的戰(zhàn)略科學(xué)家和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)專家組成，為國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)決策提供咨詢。這些戰(zhàn)略咨詢專家不代表任何領(lǐng)域和學(xué)派，只是從國家戰(zhàn)略角度咨詢把關(guān)，其具體辦事機(jī)構(gòu)可以設(shè)在國家科教領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室或國務(wù)院辦公廳。

2.建議加強(qiáng)部門之間的溝通協(xié)調(diào)。各部門按照職責(zé)分工開展科技工作，各負(fù)其責(zé)，各司其職，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，避免越位缺位，并加強(qiáng)問責(zé)。具體可以建立部（局）際聯(lián)系會議制度，定期交流部門重點(diǎn)科技工作，加強(qiáng)科技資源配置方面的溝通協(xié)調(diào)。

3.建立符合科研活動(dòng)規(guī)律的項(xiàng)目及其經(jīng)費(fèi)核定模式。建立科學(xué)合理的立項(xiàng)機(jī)制，減少因經(jīng)費(fèi)不足帶來的多頭多處申請、過度競爭的問題，根據(jù)項(xiàng)目任務(wù)的實(shí)際需求核定經(jīng)費(fèi)，不設(shè)相關(guān)比例限制（如勞務(wù)費(fèi)），提高預(yù)算的合理性。建立適應(yīng)不同管理要求的經(jīng)費(fèi)核定與管理體系。同時(shí)完善科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出范圍和預(yù)算調(diào)整，經(jīng)費(fèi)使用適當(dāng)增加靈活性，適當(dāng)增加調(diào)整權(quán)限，同時(shí)建立間接費(fèi)用補(bǔ)償機(jī)制。在符合國家保密規(guī)定的前提下，實(shí)施公告、公示制度，配合相關(guān)部門不斷公開立項(xiàng)、經(jīng)費(fèi)額度等社會各界關(guān)心關(guān)注的問題，接受社會的監(jiān)督。

4.加強(qiáng)對科研經(jīng)費(fèi)使用的績效考評。主要發(fā)達(dá)國家通常會對科技計(jì)劃展開相應(yīng)的績效評估，并作為未來科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)預(yù)算和管理的重要依據(jù)。如美國管理和預(yù)算辦公室（OMB）對科技計(jì)劃定期進(jìn)行績效評估，并與預(yù)算結(jié)果緊密聯(lián)系。日本在科技項(xiàng)目執(zhí)行完畢后，均進(jìn)行事后評價(jià)。在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，現(xiàn)階段我國可以總結(jié)自然科學(xué)基金資助與管理績效國際評估工作有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，會同相關(guān)科技管理部門對科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等引入第三方評估機(jī)制，開展績效評價(jià)，并以此作為調(diào)整和改進(jìn)財(cái)政科技投入的重要依據(jù)，提高財(cái)政科技投入產(chǎn)出效益

5.完善收入分配制度，妥善解決人員經(jīng)費(fèi)問題。國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)統(tǒng)籌考慮事業(yè)單位分類改革和其他各類社會事業(yè)領(lǐng)域收入分配有關(guān)情況，改革和完善收入分配制度，使其能保證科研人員收入達(dá)到適當(dāng)?shù)乃剑Ⅲw現(xiàn)對科研工作量和工作業(yè)績的激勵(lì)，從根本上解決現(xiàn)在反映比較強(qiáng)烈的人員經(jīng)費(fèi)問題。

[本文是2013年教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目部分成果，青年基金項(xiàng)目名稱《我國技術(shù)轉(zhuǎn)移中的政府職能研究》，項(xiàng)目批準(zhǔn)號：13YJC630067，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：雷鳴]

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（作者單位：西南交通大學(xué) 四川成都 610031）

（責(zé)編：呂尚）

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1004-4914（2014）11-024-02