交通類公共項目社會評價問題研究

李洪山+李強+李廣述

摘 要：交通類公共項目社會評價是把社會效益、經濟效益和生態環境效益等多方面效益全面系統考慮，采用定性與定量相結合手段，分析評價交通類公共項目的社會影響，以保證社會效益持續發揮的分析評價。它具有外部效益難于界定評價，以人為本作為評價出發點和目標多重性等特點。其社會評價應包括對直接面臨問題解決程度分析評價，對社會經濟方面評價和對社會環境方面評價等內容。評價中應遵循以社會效益為主，定量與定性方法相結合，系統性和突出重點等原則。其社會評價指標體系包括對直接面臨問題解決程度、社會經濟、社會環境等三部分。完善評價還應采取制定科學的社會評價規則，加強對相關基礎資料的收集整理和對相關人員的培訓等保證措施。

關鍵詞：公共交通 交通項目 社會評價

中圖分類號：F512 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）11-058-03

交通類公共項目一般具有投資規模較大、使用期長久等特點。搞好交通類公共項目社會評價具有方便人們出行、降低項目投資成本、促進社會和諧發展、提高人們生活質量等作用。但是公共交通項目在建設過程中需要大量的征地，涉及一系列諸如拆遷、補償、噪聲和環保等問題，對相關居民生活和相關事企單位服務生產活動帶來不利影響。以往進行交通類公共項目評價主要進行項目的經濟方面評價，大多不考慮其他方面尤其是社會評價。所以加強該類項目的社會評價，是有效化解潛在社會沖突，降低社會風險的重要途徑，也對促進項目的可持續性和構建和諧社會均具有十分重要的意義。

一、交通類公共項目社會評價概述

（一）交通類公共項目社會評價含義

我國現階段已經步入社會發展的關鍵階段，經濟社會轉型面臨著社會保障、收入分配和社會穩定等諸多方面問題，公共服務質量不如人意，公共設施低效率運行是存在于政府投資建設公共項目兩大難以破解的困境。我國社會制度、經濟結構和文化傳統并不適宜照搬國外現有的效益評價模式，社會效益評價指標應注重社會公共服務的覆蓋面、服務質量和持續發展能力的分析和評價。所謂交通類公共項目社會評價是指以馬克思主義和相關社會科學為理論基礎，根據相關地區經濟社會發展需要，把社會效益、經濟效益和生態環境效益等多方面效益全面系統考慮，采用定性分析為主，適度結合量化手段的方法，分析評價交通類公共項目的社會影響，以保證項目順利開工并有效使用、社會效益持續發揮的分析、評估和選擇方法。這里需要注意的是，交通類公共項目社會評價不是公共項目的一般評價，不是以往的如財務評價、國民經濟評價等經濟評價，也不是環境評價。它是一種以全新理念展開的，具有獨自特色的系統的分析評價方式。

（二）交通類公共項目社會評價特點

交通類公共項目社會評價雖然是公共項目評價的組成部分，但它與其他公共項目如教育設施項目、文化設施項目和科普設施等項目比，具有明顯的交通行業特征。同時，更為主要的是，這里的社會評價與目前經濟領域常用的經濟評價相比具有很多獨有的特點和要求，具體可以體現為：

1.外部效益難于界定評價。交通類公共項目具有較強的正外部性，其公益性很強，且外延豐富，具體種類繁多。欲全面準確地識別和確定交通類公共項目的外部效益難度很大。其一，在針對某一具體公共項目分析評價時，它所包含的具體內容難以確定，尤其和某些經濟方面內容不好區分，如方便出行導致的就業增加，相關區域店鋪增加導致的居民收入提高和當地GDP的增加；其二，由于評價者看問題的角度和素質等因素限制，能科學地從整個地區的公益角度出發來進行評價，能在實際操作中協調處理好不同區域、不同部門單位利益的劃分也很難做到。社會影響因素很多，相互關系很復雜，社會表象中究竟哪些是因哪些是果不好確定；其三，外部效益包括的具體內容用于進行某些外部效益評價的理論尚不完善，評價方法選擇余地有限，所以導致在進行相關社會評價時沒有統一的標準和要求，評估結果和評估手段方面的爭議在所難免。

2.以人為本作為評價的出發點。交通類公共項目社會評價主要是分析評價公共項目如何滿足目標人口的出行等社會需要，通過分析不同方案的優點和不足，進而確定科學合理的最佳方案。所以從交通項目與居民相互適應的角度入手，如分析居民的年齡、職業、性別、居住分布、收入水平和消費習慣，以及學習與就業等因素的關系和影響。也就是要以人為中心，以滿足人的需要作為研究的出發點和最終目標。以人為本分析論證也就是體現為評價的社會性，要注意對相關區域居民的影響，如居民對交通項目的理解配合程度，拆遷群眾的善后安置問題等。

3.目標具有多重性。交通類公共項目社會評價，其內容涉及方方面面，從區域上看，會涉及大到國家、中到地方政府、小到社區等各層次利益主體不同的目標追求和目標關系協調問題；從涉及具體內容上看，社會經濟生活各個領域都會體現其中，如便捷目標、安全目標、經濟目標、公平、公正目標、環保和持續發展等社會發展等眾多目標成為項目社會評價所追求的目的，這就使得交通類公共項目的目標具有多重性，需要我們在相關決策中正確處理協調好不同目標間的關系。

二、交通類公共項目社會評價應包括的內容

要搞好交通類公共項目社會評價，必須首先確定交通類公共項目項目社會評價的主要對象和內容。根據前面的相關介紹及分析，交通類公共項目的社會評價的內容一般應該包含對直接面臨問題解決程度，對社會環境、社會經濟等方面。

（一）對直接面臨問題解決程度分析評價

上馬公共交通項目直接面臨的或需要解決的問題一般包括如下幾部分：其一，對目標人口出行滿足度。公共交通項目的上馬最主要的目的就是解決某些人口出行問題，則無需多言。其二，對涉及的相關文物古跡，有重要意義的不動產設施保護問題。公共交通項目一般都規模很大，涉及區域范圍廣泛，很容易涉及到一些文物古跡，有重要意義的不動產設施，這樣矛盾馬上就會產生，如何合理科學地解決，處理好交通發展與文物保護的關系就十分重要。其三，受損群體的補償問題。如前所述，公共交通項目規模大，涉及區域范圍廣，必然會涉及一些所在區域相關居民和企事業單位的拆遷補償問題，還會有通風擋光、噪聲污染問題帶來的補償處理糾紛。這些問題的處理不當甚至會影響到社會的和諧與穩定。所以對直接面臨問題解決程度分析評價可以包括如下幾方面：

1.公共交通項目滿足目標人口出行程度分析評價。眾所周知，作為人們生活必須滿足的衣食住行四方面因素中，行是目前很多地區最難解決的問題之一，學生上課、員工上班、病人就醫、外出購物等都涉及到交通出行問題。上馬后的交通類公共項目勢必會減少交通擁擠，方便人們出行，節約目標人口的出行時間。上馬一項公共交通項目，首先要考慮的就是這項要求，它既是項目規劃的前提，也是項目實施的最終目標。

2.對相關文物古跡，有重要意義的不動產設施保護的分析評價。在公共交通項目規劃實施時，如何既能使公共交通項目發揮最大程度滿處目標人口出行需要，又能適當降低工程造價，同時又可以盡量不損害文物古跡，有重要意義的不動產設施的歷史文化價值，這是一個非常重要又非常棘手的問題，這既要遵守國家的相關法律法規，又要考慮社會的呼聲和反應。

3.受損群體的補償措施及效果的分析。這需要各方面嚴格按照國家的相關政策法規辦事，又要換位思考，切身考慮受損群體的利益，要分析評價公共交通項目可否避免損害相關群體的利益，避不開時，正確評價相關群體的損失，最終爭取化解社會矛盾，減少公共交通項目社會風險。

（二）對社會經濟方面評價

交通類公共項目社會評價中對社會經濟方面評價與前面對社會環境方面評價有聯系又有區別，共性方面是對交通項目所涉及的外部社會方面的分析評價，設計的內容，研究的手段方法都有類似之處。區別是環境評價側重從環境方面，非經濟方法分析評價；而社會經濟評價側重從交通項目與周邊影響因素的經濟角度分析評價，具體可以從如下幾方面入手考量。

1.對相關區域經濟、部門和企事業單位經濟發展的影響。公共交通項目的上馬與運行會對所在區域的經濟發展產生正面影響，這種影響可以體現為多上馬了企事業單位數目，增加了稅收、促進了沿線經濟繁榮發展、促進了生產、帶動了消費等多方面。

2.對相關科學技術進步的正面影響。交通類公共項目是一項龐大復雜的系統工程，其上馬與運行會涉及到規劃設計、地質勘探、地下地上開發、交通車輛、動力供應、能源開發信號控制、環保通風、噪聲治理等眾多相關產業，進而導致相關科技與產業的健康快速發展。

3.對相關居民收益的影響。主要體現為交通類公共項目在投入建設和運行后帶來的就業影響，前面分析了，新上馬的企事業單位當然需要人口就業，沿線的經濟繁榮也會帶來眾多的直接間接就業機會。這些當然會為相關居民增加創收渠道，提升的收入水平。

（三）對社會環境方面評價

在進行交通類公共項目社會評價過程中，項目對社會環境的影響，主要包括以下幾部分。

1.對居民生活質量的影響。交通類公共項目作為提供一種非常環保經濟安全的交通手段，其項目的建成可以十分有利于減少私家車數量，降低交通事故，方便公眾出行，節約公眾的出行時間。由此產生一系列正面效果，節約燃油、減少汽車尾氣排放，同時大大降低交通事故的損失。

2.對項目地區文化、教育、醫療衛生和環境保護的影響。交通類公共項目建設，可以改善人們的出行條件，去圖書館學習，去博物館展覽館參觀，去文化宮欣賞音樂等等，進而有利于人們普及、學習、提高各種文化知識和素質。近年來患者患病就醫時因為交通擁擠不暢導致耽誤了寶貴的治療時機的新聞時常見于各種媒體報端。如果出行方便，能及時到醫院就醫，這就會對一個地區的醫療衛生產生極大的正面影響，進而提高居民的身體健康素質。另一方面，交通類公共項目的建設使用，減少了家用轎車的環境噪聲、廢氣排放，對改善環境也會產生很大的促進作用。

3.對相關地區人口流動和分布的影響。交通類公共項目如果規劃合理，不但便于人們出行工作，也有利于吸引招商引資，上馬促進社會經濟發展的各種項目，帶動就業。有利于更合理地規劃發展房地產項目，緩解某一局部區域人口擁擠的現象，所以最終會對人口分布產生正面影響，改變原有的人口分布狀況。

三、交通類公共項目社會評價指標體系構建

（一）交通類公共項目社會評價原則

交通類公共項目社會評價具有人文分析是重點、宏觀性、間接性、多目標和難以計量等特點，所以我們對該項目社會評價時要建立一系列評價指標，從各個層次綜合評價交通類公共項目的社會效益。

我們要根據交通類公共項目的特殊性、結合社會評價的自身特點，建立一套能夠科學的、全面的、系統地描述交通類公共項目社會評價指標體系。基于交通類公共項目社會評價內涵的廣泛性及其評價系統的復雜性，其指標的設置應遵循如下原則：

1.以社會效益為主原則。對一個公共交通項目的評價，必然要考慮其經濟效益、社會效益和生態效益等多方面，但此時必須以社會效益為主要追求目標。因為公共交通項目從物品屬性上看屬于公共物品或至少屬于準公共物品，它有極強的正外部性，上馬此類項目的目的主要是為了方便居民出行，節省乘客路上時間，所以這些社會效益問題當然要成為項目社會評價的部分。

2.定量與定性方法相結合原則。在公共交通項目的投入產出中，既有可量化和可比的因素，又有不可量化和不可比的因素。形成效果的因素是復雜的、多元的。因此，在評價效率的時候，應該把定性分析與定量分析結合起來。首先，交通類公共項目涉及的社會評價指標很多，涉及方方面面社會影響因素。其次，用于項目社會評價的指標，有的可以用量化數據表示，如居民收入，拆遷補償標準與金額，投資回收期與投資回報率等。有的只能定性描述。如社會評價所考慮的居民喜好、各自的追求目標、環境污染防治與文物古跡的保護等指標卻難以或不能量化，科學的社會評價當然不能只評價分析其中的部分指標，所以其評價方法必須也只能定量與定性方法相結合。

3.系統性原則。交通類公共項目評價指標的選取應當用系統的觀點，把握好當前與長遠的關系，局部與整體的關系，經濟發展與社會進步協調的關系以及影響社會評價各因素各指標間相互協調制約關系。應當從整個社會的角度，宏觀的系統的解決各個影響因素之間的關系問題。

4.突出重點原則。該原則是指在遵循以社會效益為主原則和系統性原則基礎之上，在處理涉及眾多的社會評價指標時不能平均地全部同等考慮和處理，要分清主次，要再分析權重上有充分的體現，甚至有些取舍。如滿足目標人口出行和促進相關社會環境改善的指標因素要優先考慮，要加大權重，而對相關居民收益的影響、促進有關方面科技進步的影響等指標可以滯后些考慮，相應權重應當小一些。

（二）交通類公共項目社會評價指標體系構建

根據前面提及的交通類公共項目社會評價體系的內容以及以社會效益為主、系統性、突出重點性原則要求構建指標體系，主要包括：對直接面臨問題解決程度、社會經濟、社會環境等三個子系統構成，對直接面臨問題解決程度是最直接、最主要的影響，社會環境影響與相關居民生活息息相關，社會經濟影響是大的方向問題，三個子系統是相互聯系、相互影響的。結合上述分析，運用層次分析法對交通類公共項目社會評價體系進行構建設計3個一級指標，13個二級指標。按照所列出的指標，采用AHP評價方法對交通類公共項目項目影響進行評價，可以得到較為科學的結論。具體指標體系見圖1。

由于至今社會評價的指標衡量方式尚未能做到全面量化，所以對于以上的指標要做到定性分析和定量計算相結合的方法確定和安排。

四、完善交通類公共項目社會評價應采取的措施

我國人口眾多，且大多集中于城市等經濟社會發達地區，這些區域由于歷史等因素限制，建設交通類公共項目無疑是解決出行問題的最好辦法。搞好公共交通工程項目社會評價難點很多，欲妥善解決這類問題需要采取以下相關保障措施。

（一）相關管理監督部門進一步提高對搞好公共交通項目社會評價重要意義的認識

以往的公共項目評價比較重視如何提高項目投資的財務效益、降低財務風險，而對與公共項目投資有關的其他問題卻不大關注。更談不上形成科學的公共項目社會評價指標體系了，這方面原因很多，但其主要原因之一就在于人們對社會評價重要意義認識不足。我國的國情決定了政府監督管理部門仍在社會經濟建設中發揮主要作用，為此必須首先從觀念上，尤其是相關監管部門從觀念上予以充分重視，只有思想觀念上重視，才能把后面的相關工作做實做好。

（二）制定科學統一的公共項目社會評價規則

目前，對公共項目的社會評價雖然越來越受到社會的重視，但是相應統一的社會評價方面的規范和要求還沒有建立，導致不同地區相關項目即使進行社會評價也是尺度標準不一，權威性可信性不高，所以急需相關部門盡早出臺有關公共項目社會評價的統一標準和規范，以滿足社會對其日益增大的需求。

（三）加強完善對相關基礎數據資料的收集整理分析

公共交通項目社會評價的要素有兩個，一是指標體系，二是評定標準。指標體系是指公共交通項目涉及的數量和質量要求的具體評價內容的集合，主要包括公共交通項目追求的目標，評價對象和條件以及人們的愿望、需要和現有的國家的方針政策等內容。而評定標準是指規定對應于相應的指標，評價對象達到什么程度，才能獲得相應的分數和等級。而這些指標和標準的獲取必須依賴于真實，全面和有效的基礎數據資料。眾所周知，我們相關的這方面資料很不完善，一是沒有，二是有些材料就是有也可信度不高，所以必須加強完善對相關基礎數據資料的收集整理分析工作。

（四）加強對公共交通項目社會評價工作人員的培訓

有了科學合理的社會評價體系和評價標準還不能保證交通類公共項目的社會評價就會正確有效，公共交通項目社會評價工作作為一種專業性較強的技能，相關工作人員必須具備相關知識和技能，同時也必須了解和掌握相關政策和法律規定。我國由于社會評價工作剛剛起步，這方面人才極其缺乏，如何解決這項急迫的問題，使得公共交通項目社會評價能順利實施，目前來看主要通過對工作人員的培訓來實現。

五、結論

交通類公共項目社會評價工作在我國屬于剛剛起步，目前既沒有科學統一的社會評價體系和標準，也沒有符合要求的社會評價專業從業人員。本文嘗試對交通類公共項目項目社會評價進行了一定的探索，指出了公共項目社會評價有著不同于其他經濟評價的獨有特點，其外部效益難于評價和界定，其社會評價追求的目標是多重的，這些特點必須引起有關監督管理部門和從業人員認真重視并采取相應的對策措施，才能保證交通項目社會評價工作取得理想的效果。與此相應的是公共項目社會評價體系應當根據交通類公共項目社會評價的特點和要求，在評價內容方面包括對直接面臨問題解決程度，對社會環境和社會經濟等方面，并區別重要性不同賦予不同的權重予以考量分析，這樣的設計思路才能真正科學評價交通類公共項目的社會效果，為有關部門的正確決策提供科學依據。由于時間精力等因素限制，文中提出的社會評價指標體系會存在一定的不足，尚需進一步完善和改進。

[基金項目：黑龍江省科技廳課題“交通類公共項目社會評價指標體系及評價模型研究”（GC12D306）]

參考文獻：

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[3] 王五英.投資項目社會評價指南[M].北京：經濟管理出版社，1997

[4] 曾勝.高速公路項目社會評價指標體系構建研究[J].中外公路，2005（6）

（作者單位：李洪山，東北林業大學經濟管理學院 黑龍江哈爾濱 150040；李強，黑龍江省招生考試委員會辦公室 黑龍江哈爾濱 150090；李廣述，內蒙古扎蘭屯林業學校 內蒙古扎蘭屯 162650；作者簡介：李洪山，東北林業大學經濟管理學院教授，從事公共管理研究。）

（責編：賈偉）