健全機制 化解矛盾 為實現移民穩得住、能發展提供堅強后盾

萬尊和　王克　杜海燕

南水北調是緩解我國北方水資源嚴重短缺局面的世紀性戰略工程，其工程建設涉及大批非自愿性移民。作為南水北調中線工程渠首和核心水源地，淅川縣在20世紀修建丹江口水庫時移民20.2萬人的基礎上，再次搬遷南水北調移民16.8萬人，使其成為名副其實的全國第一移民大縣。

由于移民工作較為特殊，移民上訪問題不斷。2012年以來，發生在淅川移民領域的各類信訪案件達248件，呈現出更為復雜、更為激烈的移民上訪態勢，成為影響淅川社會大局穩定的重要因素，也是考量內安移民是否穩得住、能發展、可致富的一項重要指標。淅川縣人民檢察院作為法律監督機關，服務移民，化解移民信訪矛盾責無旁貸。為此，筆者對2012年以來的248起移民信訪案件做了深入的調查分析，提出一些粗淺的看法和建議。

一、后移民時代淅川移民信訪的主要特點

（一）淹沒線以上留置群眾信訪呈急劇上升狀態

調查發現，涉及外遷移民信訪案件84起，內安移民69件，淹沒線以上留置群眾97件，其中外遷移民占全部信訪案件的33.8%，內安移民占全部信訪案件的26.8%，淹沒線以上留置群眾占全部信訪案件的39.4%。從移民信訪案件主體分布看，外遷移民、內安移民、淹沒線以上留置群眾的不安定因素均依然嚴重，淹沒線以上留置群眾信訪呈急劇上升狀態。

（二）信訪內容與移民生產生活密切關聯

從信訪案件內容來看，外遷、內安移民信訪內容多為房屋質量問題、戶籍認定問題、村組干部作風腐敗等問題，特別是移民后期資金扶持、項目扶持落實領域的上訪更為突出；淹沒線以上留置群眾信訪多為移民身份和生產生活問題。

（三）移民信訪形式以群訪和集體訪為主

從移民信訪方式看，越級信訪十分突出，群訪、集體訪成為主要形式。許多淹沒線以上留置群眾認為，縣鄉干部解決不了他們要求增補為移民身份的信訪訴求，只有往上層政策制定部門信訪才能得到根本解決，直接導致赴省、赴京信訪呈逐年上升趨勢。這部分人因為有共同利益需求，往往形成集體訪，有的結伴信訪，有的由群眾集資，讓部分群眾挑頭進京信訪。

（四）移民信訪呈現出白熱化趨勢

由于移民自身的身份特殊，加之2014年正式調水，蓄水時間緊迫，淹沒線以上留置移民很快將面臨交通、飲水、就學、就醫等重重困難，這些因素決定其上訪行為的迫切性、激烈性。部分移民認為自己是移民，身份特殊，政府有求自己，不鬧政府不知道移民的需求，于是許多上訪者潛意識里形成了“大鬧大解決、小鬧小解決，不鬧不解決”的信訪觀念，上訪時言行過激，打橫幅、堵大門，甚至對工作人員大打出手，赴省、赴京信訪更是每年以40%的速度增加。

（五）個性信訪逐漸凸顯

隨著外遷、內安移民新群體的逐漸形成，移民生產生活的逐步穩定，移民村群眾與周邊村群眾的矛盾日益上升，再加上就醫難、入學難、行路難、通電難、通訊難等一系列生活難題，個案上訪也逐年上升，個性信訪正逐漸凸顯。

二、后移民時代淅川移民信訪產生的主要原因

（一）外遷、內安移民信訪的原因

1.安置地土地劃撥問題。由于安置地沒有按照原來移民搬遷對接確認書中的土地劃撥給移民，或劃撥的土地質量差，或土地遲遲不能劃分到戶，或劃撥給移民卻又被承包給個人耕種，而移民一直拿不到承包費，造成移民信訪。

2.房屋質量問題。由于開發商或房屋建設經費等原因，安置點個別移民房屋質量存在水泥地平空鼓、墻體裂縫、房頂滲水等問題，公益設施配套不完善，建設質量不高等引起群眾強烈反映。

3.線上林地糾紛。因部分鄉鎮線上林地、果園、通道林沒有流轉，也沒有賠付移民，如淅川縣的上集、馬蹬、金河、老城等鄉鎮，當移民了解到其他鄉鎮已賠付時，紛紛返回淅川上訪要求解決線上林地流轉問題。

4.移民戶口或實物指標錯漏登問題。由于離退休和下崗失業回原籍人員、在校學生、大齡女孩嫁娶、線上剔除人口空缺指標等原因，帶來了移民戶口或實物指標錯漏登問題，極易引發移民信訪。

5.少數干部作風問題。個別鄉鎮、村組干部作風浮漂，不學習移民政策，工作不細心，造成漏登移民、錯剔移民人口、錯登實物指標等問題；村組干部缺乏責任心，以權謀私，不按移民政策辦事，甚至故意報錯，造成不穩定因素；個別鄉鎮、村組干部置國家法律于不顧，在移民身份登記、實物登記、后期扶持、民政救濟等問題上利欲熏心，以借給別人辦理移民身份為由，大肆收受錢財，登記虛假移民身份，造成大批移民群眾舉報反映；村級財務、政務不公開，引發下臺村干部或部分移民告狀問題，這些都會引發大量移民上訪。

6.非法侵吞移民補償款問題。一些移民村三大主干（村支書、村主任和村文書）中的部分人員采取不入賬、少入賬伎倆，侵吞移民補償款、移民后期扶持款、移民項目開發款、扶貧開發項目款、移民救災救濟款等，或利用職務之便虛報房屋、人口、魚塘或其他實物，騙取國家移民補償款，引發許多移民返鄉舉報。

7.非法挪用移民補償款問題。鄉鎮干部或村干部將移民補償款挪作他用，不斷引發移民舉報。

（二）線上留置移民信訪的原因

1.留置群眾生產生活條件不斷降低。留置群眾地處海平面172米以上的山地、坡地、石浪窩地，土地貧瘠，適耕地少。據統計，留置群眾人均耕園地1.13畝，受丹江口水庫初期工程后靠安置移民因素影響，留置群眾人均占有量也很不平衡，其中人均耕園地在0.5～1畝的占39.64%，人均耕園地在0.3～0.5畝的占12.0%；人均耕園地在0.3畝以下的占3.87%。這些人多地少的村組能夠生存的主要原因是有豐富的消落地資源補充。庫區水位抬高后，原有消落地淹沒殆盡。因此，那些人均耕地很少又失去消落地支撐的留置群眾的生產生活將面臨嚴重困難，導致留置群眾上訪。

2.庫區蓄水后留置群眾進一步被邊緣化。庫區水位抬高后，留置群眾面臨著嚴重的交通、飲水、就學、就醫等生活困難。部分交通道路將會被淹沒，原本在平地的道路要抬高到山腰復建，原來能通車的村組卻被庫汊隔斷，同時，留置群眾居住零星分散，現有的村級學校、診所、供銷網點因服務對象減少將被裁撤整合，留置群眾的生產生活條件進一步惡化，成為引發這部分群眾上訪的重要因素。endprint

3.留置群眾缺乏人文關懷。移民政策決定海平面172米是移民與非移民的界線，因為這條線，同是一家人，父母可能留在山區原籍，子女或許遠遷他鄉，這條線隔斷了親情血脈，這也是一條不平等的線，線上線下生產生活條件反差巨大，線下群眾因享受國家各項優惠政策，到生產生活條件好的地區生存，而線上群眾只能生活在更加惡劣的環境中，因政策缺失等原因，國家對線上群眾缺乏人性化的人文關懷，致使留置群眾心理失衡，走上信訪道路。

三、對策與建議

（一）組織高層次專家調研，制定新政策彌補原政策的缺失

對于移民林地、果園流轉、特殊人口、線上留置人口能否認定為移民及移民房屋質量、土地劃撥等問題，建議國調辦、國家發改委組織相關部門專家，會同淅川縣相關部門對移民上訪提出的主要問題進行詳細考查論證，切實拿出解決移民過程中出現新問題的政策方案，特別是留置人口，如果線上山區僅居住少數幾戶，又實在無法生存的，應重新納入移民搬遷人口，若能夠繼續維持生存又不愿搬遷的，建議將其土地納入國家土地治理項目，科學改良線上土壤，修建水利灌溉排水設施，確保旱澇保收，從方方面面解決好移民地區群眾的生產生活問題，讓移民安居樂業。

（二）強化教育培訓，積極開展移民村“陽光村務工程”建設

加強宣傳教育是預防村官職務違紀違法工作的基礎，首先要把宗旨觀念教育、法律法規政策教育以及警示教育放在突出位置來抓，突出重點，講究實效，針對農村干部的工作特點和易誘發職務犯罪的薄弱環節，因地制宜，因材施教，通過身邊典型案件，以案釋紀，以案釋法，抓好警示教育。同時，在外遷、內安移民村扎實開展移民村“陽光村務工程”建設，積極理順各種資金管理體制，嚴格對移民資金的性質及資金的發放、流向進行監督，確保移民資金及時撥付，按規定使用和發放；進一步完善和落實村級財務管理制度，規范各類資金的開支使用；實行村務公開制度，嚴格把好公開的內容、程序、時間、形式和資料規范歸檔保存等五個關鍵環節，自覺接受群眾監督；實行村級財務定期審計制度，由鄉鎮紀委牽頭，定期不定期審計村級財務；嚴格落實農村議事規則，增加決策透明度和準確性。

（三）強化移民領域職務犯罪打擊力度，促進基層勤政廉政建設

堅持“老虎、蒼蠅都要打”的原則，加大對移民領域職務犯罪打擊力度，凡是有移民職務犯罪舉報，紀檢、檢察機關都要依法、公正進行查處，堅決排除查案過程中各種阻力，對于查處的典型案件要予以公開曝光，開展“以案說紀、以案說法”活動，達到查處一個教育一片的效果，從而增強移民群眾的信心，增強對黨委政府的認可度，并通過案件查處，發現制度機制方面的漏洞，“亡羊補牢”，建章立制，推動工作。

（四）建立專門的移民信訪維穩機構

移民信訪維穩機構要具備“三有”基本條件：有機構、有人員、有辦公場所，建立移民維穩處置機制和移民安置點聯絡員制度，處理移民突發性上訪應急問題，并及時掌握各移民點移民生產生活狀況，盡早摸排掌控移民不穩定因素，對重點人、重點事及時掌控，及時“把脈診斷”各個時期的移民矛盾和上訪問題，為縣委、縣政府穩控工作提供科學的、可操作性強的對策建議。

（五）建立移民信訪費用的長效撥付機制

移民外遷及內安信訪穩定問題復雜，加之“四年任務、兩年完成”，很多矛盾在搬遷后日益凸顯出來，勢必會引發移民集體上訪。在處置移民返鄉上訪時，因路途遙遠，必然會產生一定數量處置費用，接訪時也會產生相應費用，在對外調查虛假人口等信訪案件時，需要解決食宿、交通工具等問題，因此，建議縣財政每年撥付移民信訪穩定專項費用，確保信訪工作高效、有序開展。

（作者萬尊和系淅川縣人民檢察院副檢察長，王克、杜海燕系檢察員）endprint