河南城鎮化健康發展路徑及對策研究

任俊英

城鎮化是人類文明進步和經濟社會發展的重要歷史過程，是近現代以來推動人類社會前進的引擎。經過多年來的改革、建設和發展，河南城鎮化水平不斷提高，城鎮化對全省經濟社會發展的帶動作用逐步增強。但與全國尤其是與沿海省份相比，河南城鎮化水平仍比較低。目前，我國已進入了城鎮化加速推進階段，黨中央對新時期加快城鎮化發展作出了新的戰略部署，對于河南省來說是一次難得的歷史契機。如何抓住機遇，采取有效措施，破解發展難題，加快轉變城鎮化發展方式，走出一條具有中原特色的新型城鎮化發展之路，是當前需要認真研究的重大課題。

一、河南城鎮化發展取得的主要成效

改革開放以來，特別是近年來，河南省把科學推進城鎮化作為釋放內需潛力和優化經濟結構的結合性戰略舉措，實施中心城市帶動戰略，突出發展中原城市群，重點建設省轄市和縣城，不斷提升城鎮綜合承載力和吸納就業能力，著力統籌城鄉發展，有力地促進了全省城鎮化水平的提高，城市經濟實力不斷壯大。一是城鎮化發展迅速，二是現代城鎮體系基本形成，三是城鎮化載體建設扎實推進，四是城市基礎設施建設不斷加快，五是城市經濟實力快速提升，六是城鄉統籌發展取得新進展。

二、當前河南城鎮化發展中存在的主要問題

（一）城鎮化發展水平仍然偏低

2012年，河南省城鎮化率低于全國平均水平（52.6%）10.2個百分點，不僅在中部地區六省排倒數第一，在全國31個省級地區排倒數第五，僅略高于云南、甘肅、貴州和西藏。同時，河南的城鎮化滯后于經濟發展水平。2012年，河南工業化率為50.7%，城鎮化率低于工業化率8.3個百分點。

（二）城鎮化發展的產業支撐不夠強

目前河南省已成為新興的工業大省，工業增加值多年位居全國第五位，但還遠不是工業強省，仍然存在著工業大而不強、資源性產業比重高、高新技術產業比重低、競爭力弱等問題。河南省第三產業更是不大不強也不優。2012年，河南省第三產業占GDP的比重為30.9%，比全國水平44.6%低13.7個百分點，不僅在中部地區六省排末位，在全國也排最末位。

（三）城鎮發展方式仍然粗放

盡管河南城鎮建設與發展日新月異，城鎮功能逐步完善，但是在城鎮經濟發展、規劃建設、生態環境、城鎮管理、社會發展等方面也暴露出了發展方式粗放的問題。城鎮發展主要依靠盲目追求數量而忽視質量，單純靠規模擴張、外延式發展的傳統模式，內涵式發展不足，交通擁堵、資源短缺、環境污染、生態惡化等諸多城市病日益凸顯。

（四）資源環境壓力約束增強

河南省是一個人口眾多但人均資源相對貧乏的大省。人均耕地是全國平均水平的2/3，城鎮發展用地與耕地保護之間的矛盾十分突出。河南人均水資源僅為全國平均水平的20%，煤是27.9%，石油是73.7%，天然氣是72.2%，資源約束逐步增強。生態環境壓力進一步加大，城鎮化進程加快與環境保護的矛盾越來越突出。

（五）城鄉居民收入絕對差距不斷拉大

盡管近年來河南城鄉居民收入相對差距在逐步縮小，但絕對差距呈擴大態勢。2012年，河南城鄉居民收入差距為12917.68元，比2007年的7625.45元拉大5292.23元，提高了69.4%，嚴重地影響了消費對經濟的拉動作用。

（六）城鎮化發展的體制性障礙仍然存在

由于長期形成的城鄉二元分割的政策體系和管理體制，特別是以戶籍為分界的不公平的社會管理制度，導致進城落戶融入城市困難。城鄉居民之間存在著制度上和政策上的不公平，農民工不能享有與城市居民同等的待遇，半城鎮化現象十分突出。

三、河南新型城鎮化發展的路徑選擇

當前，河南省加快城鎮化要全面落實中央和省委科學推進新型城鎮化指導意見，以加快轉變城鎮化發展方式為主線，緊緊圍繞全面提高城鎮化質量，堅持以人為本、優化布局、生態文明、傳承文化、產城互動、科學有序的基本原則，遵循規律、因勢利導，積極穩妥、健康有序地推進城鎮化進程，不斷提高城鄉統籌發展水平，為全面建成小康社會、實現中原崛起、河南振興、富民強省奠定堅實基礎。

（一）著力優化城市體系和布局

加快鄭州都市區建設，出臺適應鄭州都市區建設需要的政策措施，有重點地集中擺放科技含量高、帶動能力強、促進就業多、發展潛力大的大項目，提高城市首位度，增強鄭州市的核心帶動能力。著力培育地區性中心城市，發揮比較優勢，加快發展，壯大其他各省轄市規模，增強聚集要素和輻射帶動地區發展作用，使之成為各區域空間組織的核心。注重建設各具特色的縣級市和縣城，通過建設各具特色的產業集聚區，積極培育特色產業集群，壯大支柱產業，提高吸引力、競爭力，盡快成為對周圍地區有較強帶動作用的中等城市。積極發展產業基礎好的小城鎮，選擇那些有非農產業基礎、發展前景好的小城鎮，高起點規劃、高質量建設、高效能管理，使之盡快成為各具特色的小城市。

（二）強化城鎮化發展的產業支撐作用

按照“引進大企業—完善產業鏈—打造產業集群—建設產業基地”的思路，推動產業高水平集聚，形成產業集群和基地。著力優化工業結構，圍繞重點行業的關鍵環節，攻克核心技術，提高產業附加值。推動信息化與工業化深度融合，積極運用先進適用技術改造提升傳統優勢產業，推動產業鏈條向高附加值環節延伸，形成競爭力強、帶動力強、吸納就業能力強的工業體系。大力發展現代服務業，圍繞提升現代物流、信息服務、金融保險、文化旅游等高成長性服務業，大力支持科技研發、工業設計、教育培訓、商務服務、健康服務、養老及家庭服務等新興服務業發展，加快推進城市中心商務功能區和特色商業區建設，促進服務業發展提速、比重提高、水平提升。

（三）增強城鎮綜合承載能力

加強城市基礎支撐能力建設，實施城鎮基礎設施擴容提升工程、城鎮義務教育學校擴容改造計劃和縣級醫院服務能力倍增計劃，加快新建改造城市道路、雨水管道、垃圾處理廠，不斷提升城鎮承載能力。加快產業集聚區與城區功能設施的對接協調發展，實現產城融合發展。切實提高城市規劃建設管理水平，嚴格依法規劃、建設、管理城鎮，著力解決交通擁堵、環境污染、城市內澇等突出問題，努力打造節約型城市、生態宜居城市、智慧城市、人文城市。

（四）加快農業轉移人口市民化進程

堅持產業為基、就業為本，強化住房、教育牽動，著力促進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。要集中解決好進城農民工的子女就學、住房和社會保障三個問題。力爭通過梯度鼓勵政策在2～3年內將這些農民工變成市民，真正使其“進得來”“落得住”“轉得出”。切實保障進城農民土地承包經營權、農戶宅基地用益物權和農民集體經濟收益分配權，消除農民進城后顧之憂。

（五）盡快消除城鄉間戶籍壁壘

在新型城鎮化的背景下，推進戶籍制度改革已經刻不容緩。要明確戶籍制度改革的時間表，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，適當控制鄭州中心城區人口規模，不斷提高戶籍人口城鎮化水平。全面實施居住證制度，實行以身份證代碼為唯一標識的人口登記制度，取消戶籍制度所賦予的城鄉居民身份差別，盡快剝離戶籍制度的福利分配功能，建立以居住證為依據的基本公共服務提供機制。

【本文系2013年河南省政府決策研究招標課題“河南城鎮化健康發展路徑及對策研究”（2013B306）的階段性成果】

（作者單位：鄭州大學公共管理學院）endprint