瑞典：全球養老保險制度最慷慨的國家

王彬彬

瑞典現行的養老保險制度，是歷經多次改革后于2001年開始實施的。改革前，瑞典養老保險實行以確定給付為特征的現收現付制，這一制度由兩類組成：一是國家基本養老金，瑞典1946年規定凡年滿65歲的退休人員（只要在瑞典居住滿3年），均可領取既無數額差別也無地區差異的退休金；二是補充養老金，補充養老金與居民終生收入相關，但繳費與給付之間的關聯性較弱。至于養老保險金來源，一部分來自國家稅收，瑞典政府收取的稅率為居民工資的19%（其中，6%用于基本養老保險，13%用于補充養老保險）。此外，瑞典政府還通過稅收和信托基金等渠道支持基本養老金。長期以來，瑞典這一制度設計為消除“老年貧困”發揮了重要作用。但到了20世紀70年代，這種現收現付的養老金制度開始面臨三大嚴峻挑戰。第一，老齡化趨勢加劇。20世紀70年代以來，瑞典已進入老齡化社會，全國 65 歲以上人口超過17%。由于養老保險制度建立在跨代撫養的基礎上，老年人口與工作人口比例的變化，嚴重影響了這一制度的正常運行。第二，養老金支出危機。從1980年到1994年，瑞典養老金支出增加了2.7倍，但經濟增長緩慢，導致1996 年養老金負債5000億美金。第三，勞動力供給危機。在確定給付制的津貼模式下，凡16歲以上的在職者直至退休都必須繳納工資稅，但養老金的給付卻是以居民最高的15個年份收入的平均值為基礎來計算。由于養老金津貼標準與繳費額之間不直接對等，提前退休現象增多，瑞典的勞動力供給出現危機。

為克服危機，20世紀80年代初到90年代中后期，瑞典通過反思和重構，在1999年通過了養老保險改革法案。2001年，瑞典改革后的養老保險制度正式實施。新制度含三種類型：一是國民年金，主要面向無收入和低收入的弱勢群體。凡滿65周歲、在瑞典居住滿40年者，均可領取每年7萬克朗的稅前養老金；居住不滿40年者，按每年 1/40 的比例遞減。新制度將國民年金與個人收入相聯系，設立了收入關聯養老金項目，并將其與普通國民年金掛鉤。當收入關聯養老金低于4.4萬克朗時，政府為其補足到規定的7萬克郎。二是收入關聯養老金，一般由雇主和雇員分別按照工資總額和繳費工資各繳納9.25%來共同承擔。改革后的這部分由名義賬戶、實賬積累兩塊組成：名義賬戶部分，由社會保險管理局負責將繳費的 16%計入參保人賬戶，并轉入公共投資基金進行管理運營，同時作為退休時個人領取養老金的依據，在財務模式上實行現收現付制；實賬積累部分，由養老基金管理局將繳費的2.5%劃出后投資到私人基金和共同基金公司進行運營，努力實現保值增值。三是職業年金，即在職居民所享有的養老基金，其費率取決于居民就職行業和參保人員年齡，平均費率為工資總額的3%～5%，一般由工會與企業主商定建立。目前，瑞典國民中90%以上的在職居民參加了職業年金，它的投資運營主要由各私營基金公司負責。

新世紀以來的運轉實踐表明，瑞典這種兼顧公平與效率的養老保險制度改革，高瞻遠矚、效果顯著，其積極意義可概括為三個方面：其一，確保養老保險發展水平與經濟增長相協調，養老金支出增長過快的壓力得到緩解。2000年，瑞典養老金支出占GDP比例為37.3%，2004年為37.9%，僅提高了0.6%。由于養老金津貼是瑞典最大的單項社會福利開支，養老金開支增長的放緩大大減輕了社會福利支出的壓力。瑞典社會福利支出占GDP比例由1995年的34.6%下降到2004年的32.7%，這就為經濟發展創造了條件。其二，促使養老保險金與居民收入掛鉤，進一步提高了養老金制度的公平性。在新制度下，藍領工人養老金收入增速明顯快于白領階層，其養老金收入平均增長了40%以上。這主要是因為藍領工人工作年限長，較白領階層更能充分利用更長時期的綜合收益。由于新制度增強了對工作的激勵，再加上實行靈活的退休年齡（新制度將最低退休年齡從60歲提高到61歲，但61歲之后，居民可根據偏好選擇退休時間，工作年限越長，養老金收入就越高），瑞典勞動力供給緊張的狀況大大緩解。其三，采取平穩漸進的方式推進改革，有效降低了改革的風險和阻力。新舊制度的交替必然出現一定利益矛盾，因此，瑞典實行“老人老辦法、新人新辦法”的政策，規定1937年及之前出生的居民仍按舊制度執行養老政策，1954年之后出生的居民執行新制度，而1938～1953年出生的居民養老金按照 1/20的比例逐年向新制度過渡。此外，瑞典為低收入者建立了養老“安全網”，且養老基金的投資運作由政府監管，使得新制度保持了傳統體制的安全性和共濟性，瑞典作為福利國家的特色并未因此而削弱。

為穩固這一多層次、多支柱的養老保險制度體系，瑞典還實行了行之有效的配套舉措。一是加強頂層設計，養老法制建設與時俱進。瑞典重視養老法制建設，并設立專門法院監督、管理和執行。瑞典多次出臺或修訂養老金法案，分別為1913年《國民養老金法案》、1948年《養老金法》、1962年《國民保險法》，以及議會1980年通過的調整社會保障支出保值方法的法案、1994年改革政府養老保險體制的決議和1998年實施養老保險體制改革的法案。這些法案賦予了健全養老保險制度的法理依據，提供了強制參與養老保險的政策支持，加強了對稅收征繳和企業執行政策的監管，從而保證了養老保險制度的通暢運行。二是健全管理體制，提高養老資金運營效益。在過去現收現付的籌資模式下，瑞典的養老資金管理較為簡便，保值增值壓力不大。但新制度實行部分積累制，個人賬戶積累資金將進入市場參加投資經營。為此，瑞典對個人賬戶制定了嚴格的管理程序，成立專門管理機構——國家養老金管理局。該局對國民社會保險委員會和金融監管局負責，負責個人賬戶的統籌管理，宏觀指導基金公司的投資運營，保障養老資金保值增值。三是拓展社會服務，配套支持養老保險制度。瑞典各級政府是提供社會服務的“主力”，建立了周密的社區家政服務網。根據瑞典政府規定，在地方設立各式家政服務區，為居家養老的老人提供全天候服務，體現了“最大限度地讓老年人在家中養老”的理念。目前，瑞典全國參與社區服務人數近30萬人，50多萬老年人在社區享受細致、周到的照料服務。此外，在衛生部領導下，瑞典設立了國家三級養老服務工作機構，指導老年人的健康和社會照料服務工作，將有能力、有經驗、有愛心的人聘用到社工組織中來。

當前，瑞典不僅依然是世界上養老保險最慷慨的國家，而且也恢復了經濟的活力和競爭力，2013年全球競爭力排名世界第四。瑞典經驗表明，兼顧公平與效率的養老保險制度通過解除后顧之憂，促進社會穩定，能夠讓國民更加放心大膽地創新、創造，進而增進社會活力。endprint