促進產業基金發展的財政政策

廣州農村商業銀行 賴素娟

一、我國產業基金的發展現狀和存在問題

(一)產業基金的定義和意義。

產業基金產生的原始動力是我國對經濟結構調整，尤其是傳統產業改造和發展高新技術產業的需求。國家發改委2005年10月31日發布的《產業投資基金試點管理辦法》(征求意見稿)對“產業基金”作出如下定義:“產業投資基金(以下簡稱產業基金或基金)，是指一種對未上市企業進行股權投資和提供經營管理服務的利益共享、風險共擔的集合投資制度，即通過向多數投資者發行基金份額設立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產，委托基金托管人托管基金資產，從事創業投資、企業重組投資和基礎設施投資等實業投資”。國外并沒有明確的“產業基金”的定義，從基本內涵上看，等同于股權投資基金(Private Equity Fund)，美國全國風險投資協會(NationalVenture CapitalAssociation，NVCA)將股權投資基金定義為:所有從事創業投資、管理層收購(MBO)、夾層投資，“基金的基金”投資及二級市場投資，但不包括天使投資者、商業天使、房地產投資及其他上市市場外的投資的投資管理機構。

中國特有的社會經濟環境，構成了我國產業基金異于西方發達國家的發展背景。我國現有的經濟增長模式仍以高投入拉動的粗放型增長為主，缺乏內生性的增長因素，資源利用低效，這種簡單的外延式增長模式已經影響到了我國經濟發展的穩定性和可持續性，同時對產業轉型升級、實現經濟結構調整提出了迫切的需求，而實現高科技產業化的發展是其核心內容。高新技術產業具有投資風險高、回收期長，融資難度大、資本回報率不穩定等特點，純粹依靠國家財政撥款難以實現高新技術產業的有效快速發展，而完全依靠民間借貸和銀行貸款，則數量小、成本高、風險大。在此背景下，產業基金的興起為高新技術產業提供了重要的資金融通和扶持平臺。作為新興投融資機制創新的產物，產業基金將有利于改善社會資金配置結構、深化投融資體制的改革、啟動社會資源、擴大投資需求以及能更好地引入外資，是我國經濟不斷深化發展的必然結果。

(二)我國產業基金的發展歷程。

我國產業投資基金經20余年的發展，大體經歷了起步期、培育期和成長期三個階段:(1)20世紀90年代初的5年間為起步期。該時期主要以境外的私募股權基金(Private Equity Fund)為主，如黑石、華登國際、漢鼎亞太、美商中經等開始涌入中國，此類海外投資基金多與轉軌期間的央企合作。(2)1995年至2005年為培育期。為鼓勵國外風險投資基金(Venture Capital)公司到中國投資，我國于1995年頒布了《設立境外中國產業投資基金管理辦法》，推動凱雷資本、紅杉資本等國外VC機構進入中國，產生了中瑞合作基金、中國—東盟中小企業投資基金等。在此期間境外產業基金更多地參與國內的并購重組，同時也引領了中國本土產業基金的發育興起。(3)2006年至今為成長期。由于中國經濟持續高速發展，國內資本市場和相關法律法規制度逐步完善，產業基金在我國迅速升溫，民營資本介入量大增，如渤海產業投資基金等本土投資基金紛紛崛起，與之相對應的，外資基金募集呈縮減趨勢。

(三)我國產業基金發展狀況。

據清科研究集團統計，2012年新募集基金369支，募集金額253.12億美元，較2006年的募集數量和金額分別增長了8.92倍和78.3%。另據清科數據顯示，當前我國產業投資基金主要有三方面的特點:一是人民幣基金總支數較大而單支募資較小。2012年，我國共募集到位354支人民幣基金，外幣基金只有15支，其中披露金額的344支人民幣基金共募資181.35億美元，外幣基金為71.78億美元，平均單支外幣基金的募資規模約為單支人民幣基金的9.08倍。二是投資交易完成較多而多數投資規模較小。2012年我國產業投資基金共完成投資交易680起，披露金額的606起投資涉及金額197.85億美元，其中35起投資分別超過1億美元，占總投資的52.3%。三是國內產業投資基金多表現為政府引導型。除了少數基金在境外組建募資，后以FDI形式投資國內企業外，政府引導型基金已成主流，尤其2006年以來成立的基金基本如此。

表1 我國產業投資基金總規模超200億元一覽表

目前我國產業基金大多都停留在融資階段，渤海產業基金等示范效應不佳，發展前景出現了諸多不確性因素，使其他投資人持觀望態度，產業基金的各項工作出現了意料不到的困難。究其原因，國家層面的立法滯后、政府的過度行政干預、多層次資本市場的不健全、嚴重的信息不對稱等都是中國產業投資基金的障礙性因素。

(四)我國產業基金發展存在的主要問題。

1.扶持政策優惠少，缺少全國范圍的支持體系。我國制定的優惠政策(詳見表2)主要針對私募股權投資基金和風險投資資金，但對應產業基金的政策制度尚未成體系。

2.行政色彩濃厚，政府過分干預。長期以來，我國政府在產業基金的發展中一直扮演著重要的角色，如三批共十只試點產業基金均是由地方政府申請，國家發改委推薦，由國務院特批的模式設立的。基金的資金來源也主要是政府財政，投資對象涉及國家重大項目、重要行業的股權投資和許多高新技術企業等競爭性行業。因此，我國產業基金的出現與發展均是在政府，尤其是地方政府親自參與并主導下進行的，并帶有較強的行業色彩和地域色彩。①劉欽文、張春鋒:《加快我國私募股權投資基金發展的建議》，載于《時代金融》2007年第11期。

3.地區間發展失衡，資金與市場不匹配。我國區域經濟間發展差距大，東南沿海經濟發達地區各項基礎設施完善、市場規模大、產業集群明顯，吸引了大量資本投資興業;而中西部地區經濟發展較為緩慢，吸引投資能力不強，產業基金涉足較少。以2012年創業投資企業的地區分布來看，投資最活躍的地區是北京、廣東(含深圳)和上海，分別披露案例153起、109起和75起，分別占比27.0%、19.3%和13.3%。江蘇、浙江次之，分別披露案例48起和32起，上述5個省、市投資案例共417起，占比達到70%以上，而其他省份披露案例數量均在15起以下。在投資金額方面，北、廣、上位列前三位，披露投資總額分別是16.59億、7.00億和5.13億美元;新疆、浙江、江蘇披露投資總額也均在2億美元以上。①China Venture:《2012年中國創業投資年度研究報告》。總體來看，在創業投資方面以北、上、廣及江浙地區為主，地區差異明顯。但是，由于我國東南沿海地區大多已進入后工業化社會，資金供需接近平衡;相比之下，我國中西部地區卻大多處于中期工業化社會，甚至部分的工業化尚處于起步階段，急需大量資本的投入以改善當地的基礎設施和特色產業的發展。面對這種資金與市場的錯配情況，一方面需要政府政策的適當傾斜，另一方面也需要產業基金的發展壯大和靈活投資方向。

表2 主要支持政策匯總表

續表

續表

4.人民幣基金為主導，外幣基金平均規模偏高。由于我國廣闊的投資市場和高額的資本回報，越來越多的國際投資公司專門設立面向中國的投資基金，隨著我國經濟的快速發展以及政府政策的推動，人民幣基金在總量上有了絕對的優勢，但在平均規模方面與外幣基金仍有較大差距，部分產業基金公司仍無法抵擋外資對中國市場的占領。以創業投資基金為例，從新募集的基金幣種看，2013年，人民幣基金主導創投募資市場，199支新募集完成的基金中有189支是人民幣基金，占比95.0%;從募集金額看，全年創投市場募集69.19億美元，美元基金共募集5.41億美元，占全年募集金額的8%。但從平均募資規模上，人民幣基金平均募資規模為3374萬美元，美元基金平均募資規模為5414萬美元，是人民幣基金的1.6倍，②China Venture:《2013年中國創業投資年度研究報告》。外幣新募基金平均規模依然高于人民幣。

二、財政政策扶持產業基金發展具有重要意義

(一)政府支持產業發展的必要性。

市場對資源配置起到決定性的作用，但從配置過程與效果來看，市場機制存有一定局限性。市場機制決定其往往將資源投入到較高經濟收益的項目，而滯后或者不選擇較高社會效益的項目，形成巨大的社會資源浪費，因此，單靠市場機制并不能實現資源的最優配置，而政府支持是必然選擇。在“科學技術是第一生產力”已經成為現實的今天，相比較市場投資者，政府更加重視高新技術產業對社會經濟的推動作用，并且，以稅收收入為主的政府在資金來源上遠遠大于一般投資者，抗風險能力也較強。

實踐表明，雖然發展高新技術產業并不是政府計劃的結果，但在制度和機制建設方面，政府提供了基礎和公共的服務，在市場規則的制定以及宏觀調控方面，政府的作用是必要并且不可替代的。

(二)財政政策扶持產業基金發展的必要性。

作為維護國民經濟總量均衡、結構協調，實現經濟健康穩定發展的重要工具，財政政策對促進產業基金的發展具有主要作用。

1.能夠破解單個資本規模限制，為產業發展集中大量資金。工業化和信息化帶來了生產規模的擴大和生產能力的提高，必然要求產品突破狹小的地域限制，獲得更大的市場空間，同時對資本的需求額也越來越大。現階段，發展高新產業已成為我國優化產業結構的主要內容，高新產業的特點是投資風險大、回收期長，因此，資金的來源和資本回報率的穩定成為高新技術產業發展的先決條件，僅依靠個體資本的積累遠遠無法滿足需求。產業基金立足產業結構調整和優化投融資改革，直接影響基礎性產業、戰略性產業等的發展，通過匯集社會資金使資本順利導入到產業資本循環當中，滿足經濟增長對資本的需求，從而對整個國民經濟起到“盤活存量、用好增量”的作用。從各國實踐看，產業基金的興起為高新技術產業融資和其他行業的融資提供了重要渠道，產業基金的發展和進步程度對影響相關產業興起和發展效率，作用極為關鍵。

2.引導社會資本流向實體經濟。中國金融資本“脫實向虛”的趨勢已經顯現，并愈演愈烈，帶動了大量的資本流入以房地產、期貨、貴金屬為代表的虛擬市場。要解決金融的“脫實向虛”癥結，需要采取多方措施。其中，大力發展以投資于實體部門為宗旨的產業基金是構架產業和金融融合的主要渠道。從國外發展經驗來看，不少產業基金投資于基礎設施行業，包括運輸行業(如收費公路、機場、港口和鐵路)、受監管的公用事業(如供電和天然氣管網、供水和廢水處理網絡)、政府服務業(如醫院和學校、衛星等部分國防項目)和其他(如輸油管、運輸船和發電)等，能夠較好地實現產融結合。從現實來看，隨著我國經濟的持續發展和市場制度的不斷完善，涌現了大量長期資本，如養老金、社保基金等，需要安全可靠的投資渠道實現保值增值的目的。產業投資基金的產生和發展為我國大量資本高效聚集和使用提供了良好的平臺，也是溝通實體經濟和金融資本的重要橋梁。

3.促進產業升級和經濟持續發展。財政政策的主要調控目標為促進產業升級和經濟持續穩定發展。發展產業基金，有利于促進產業升級和結構優化，促進區域經濟間的協調發展。改革開放30多年來，我國經濟取得了舉世矚目的成就，但也存在著經濟結構不合理的問題，地區間經濟條件差異也較大，經濟結構調整需要籌集較大規模的資金，尤其在高科技和基礎設施產業等領域，具有“高風險、周期長”的特點，因而一般的投資者不愿意也無能力涉足。發展產業基金，則可把分散的社會資金匯集起來，投資于需重點發展的產業和需特別扶持的地區，有利于經濟結構的調整和優化。

由于產業基金對我國宏觀經濟的重要作用，因此在產業基金發展過程中財政政策應給予必要的支持。如在產業基金發展的初期階段，政府政策特別是財政政策是決定產業基金發展方向和有效運行的關鍵。在產業基金資金來源、投向選擇、風險規避、退出機制等各個方面都需要財政政策的扶持。

三、財政政策支持產業基金發展的建議

在產業基金發展過程中，其資金來源的持續性和資金利用效率的提升是關系到產業基金順利發展的重要因素，尤其在產業基金發展的初始階段，政府可從以下幾個方面加大財政支持力度并提高支持效率:

(一)加大稅收優惠政策力度。

政府對基金投資者、產業基金以及投資產業給予一定的優惠稅收政策，降低產業投資的成本，增加其留存收益，促進產業基金的健康發展。對于包括風險投資在內的我國產業基金來說，優惠的稅收同樣能夠增加其現金流入。因此，稅收優惠政策是一項行之有效的政府激勵手段，應當予以大力推行。

(二)適當引入政府信用擔保。

政府擔保可起到鼓勵和帶動產業基金投資的作用，然而我國目前的社會信用狀況不佳，趨利背信的事件時有發生，同時我國產業基金尚處于發展初期，初創企業在擔保貸款中如采用機會主義做法的成本較小，這都將導致政府面臨較大的違約風險。因此，在目前的條件下政府應慎重使用信用擔保的激勵方式，如果政府決定提供擔保，則必須嚴格執行評審擔保制度，最大限度地降低償債的概率。

(三)增加政府采購。

政府采購在解決有效需求不足、平衡市場供求等方面具有重要的意義，同時也能促進產業基金的投資和發展。產業基金作為我國的一項創新金融工具，目前正處于發展的初始階段，競爭意識和競爭力大小將會直接影響到其未來的發展，但過多的政府購買將會使企業形成依賴，進而失去競爭力和創新動力，因此政府應當謹慎采購，對于產業投資中的不同種類的基金需要加以區別對待。風險投資基金主要投向中小創業企業，尤其是高新企業，這類企業的具有新創性，要獲得市場的認可和購買需要一個過程，在其尚未被市場廣泛接受之前，政府可通過適當的購買政策來確保其收益，從而激勵高新企業和風險投資事業的發展;而對于企業重組基金，其主要從事對老企業的兼并改造，且產品大都屬于傳統商品，在市場上有一定的認可度，僅經過技術更新后的老企業能真正適應市場的需求，實現收益。因此對于這類企業，政府不宜過多采購，應當鼓勵其增強自身的競爭力，更好地適應市場經濟的運行。

(四)適度動用財政資金認購重點領域的產業基金份額。

國務院于2014年11月16日頒布的《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》提出:“政府可以使用包括中央預算內投資在內的財政性資金，通過認購基金份額等方式予以支持”。在此精神的指導下，各級財政可以根據本地的實際情況，針對重點領域、關鍵領域的產業基金進行必要的資金認購支持，以促進產業基金的健康發展。

［1］劉錫良:《中國財政貨幣政策協調配合研究》，西南財經大學出版社1999年版。

［2］呂江林:《中國轉軌時期的貨幣政策》，中國財政經濟出版社1999年版。

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［4］姜波克、傅浩、錢鋼:《開放經濟下的政策搭配》，復旦大學出版社1999年版。

［5］李武好:《中國經濟發展中財政政策與貨幣政策》，經濟科學出版社2001年版。

［6］李曉西:《中國貨幣與財政政策效果評析》，人民出版社2007年版。

［7］李裕:《我國改革開放以來財政政策和貨幣政策的配合研究》，上海財經大學出版社2008年版。

［8］張龍:《我國財政政策與貨幣政策及其配合效應分析》，西北大學2010年論文。