北京市大城市病治理與京津冀協同發展

財政部財政科學研究所 孟翠蓮 趙陽光 劉明亮

北京市大城市病治理與京津冀協同發展

財政部財政科學研究所 孟翠蓮 趙陽光 劉明亮

北京大城市病形勢日趨嚴峻，主要表現在空氣污染、交通擁堵、資源短缺、收入差距、房價高企等方面，亟須治理。其根源在于北京主體功能繁雜、機構臃腫，此外還與城市規劃不合理、管理粗放、體制機制掣肘等。以京津冀協同發展的視角，從明確區域戰略地位、打破單一中心格局、保障城市間交通網絡銜接三個層次入手，能夠有效緩解資源、環境、人口、房價壓力，有力解決北京大城市病問題。

大城市病；京津冀協同發展；首都區域發展規劃

2014年2月25日至27日，習近平總書記對北京展開調研并主持召開關于京津冀協同發展工作的座談會，在聽取了相關匯報的基礎上，對以區域協同合作的視角破解目前困擾我國的大城市發展難題，特別是推進首都的治理和發展做出一系列重要講話。習近平總書記在會議上明確指出，要激活北京發展新動力，緩解北京“大城市病”危機，必須從區域經濟發展這一宏觀層面上考慮，具體要做到“調整疏解非首都核心功能，優化三次產業結構，優化產業特別是工業項目選擇，突出高端化、服務化、集聚化、融合化、低碳化”，進而實現京津冀三地基礎設施網式銜接、公共服務對接共享、資源要素自由流動、產業結構相互補充、生態環境共同保護的美好前景。

一、北京大城市病的具體表現

在大力推進新型城鎮化和新型工業化的大背景下，大量人口向城市遷移，經濟活動向城市集聚，由此產生環境破壞、交通擁擠、房價高企與棚戶區并存等棘手問題，造成人與自然關系緊張，經濟發展與生活環境矛盾突出，這種現象被稱為城市病。北京大城市病問題，主要有以下幾個突出表現，值得我們探討。

(一)空氣污染形勢嚴峻。

伴隨著北京經濟的飛速發展，也帶來了環境的破壞。其中，大氣污染問題尤為嚴重。如表1所示，根據2010～2013年空氣質量的檢測數據，不難看出北京市空氣污染問題不容樂觀。以2013年為例，監測結果表明，北京空氣中污染物僅有二氧化硫一項達標。而包括二氧化氮、可吸入顆粒物、化學需氧量、PM2.5在內的四項污染物均超出了國家標準。2013年，PM2.5的平均濃度為90微克/立方米，超出國家標準線157%，是超標最為嚴重的污染物；二氧化氮平均濃度56.0微克/立方米，超出國家標準線40%；可吸入顆粒物平均濃度108.1微克/立方米，超出國家標準線54%；化學需氧量超出國家標準線15%。

表1 2010～2013年空氣質量的檢測數據 毫克/每立方米

此外，年初發布的北京2013年空氣質量年報，在重污染天數方面，北京去年五級和六級重污染天數累計出現58天，占全年總天數的15.9%，平均下來，相當于每隔6天或7天，就會出現一次重污染天氣過程。而2013年的優等空氣質量天數也創下近年新低，僅僅只有41天，如表2和圖1所示。從數據可以看出，北京空氣質量呈現逐漸惡化的趨勢，應當引起我們的警惕。

(二)交通狀況堪憂。

經濟的發展，帶來了巨大的交通壓力。近些年以來，北京的機動車擁有量呈直線上升的態勢，如表3所示。機動車的增多，造成了北京道路的嚴重擁堵，給人們的生活帶來了很大的不便。根據交通部門的統計報告，在2013年，由于出行量增加和機動車增長，交通擁堵情況進一步嚴峻。2013年工作日高峰時段擁堵等級尚且屬輕度，但已經徘徊在中度等級門外，只有0.5的差距，相較于2012年增加了約4%。報告還指出，2013年工作日日均擁堵時間比2012年同比延長了20多分鐘。

圖1 優等空氣質量天數

表3 機動車擁有量 萬輛

與此同時，公共交通出行比例也持續提升。其中，軌道交通網絡所占比例最大。除步行以外，北京市居民所采取的各種交通方式中，地鐵出行比例達20.6%，較2012年增幅最為明顯，提高了近4個百分點。但是，公交車由于受到交通擁擠的影響較大，行車效率不高，北京市居民采取公交車出行比例已經連續三年下滑。

另一方面，令人擔憂的交通狀況也給財政帶來了巨大的壓力。由表4和圖2可知，北京財政對公共交通補貼的力度逐年加大，由2009年的120億元上升為2013年的182億元，增幅高達51.67%。巨大的財政支出，給政府和人民的生活都提出了巨大的挑戰。

(三)資源短缺問題凸顯。

隨著經濟的不斷發展，北京資源不足的狀況越發凸顯，日益成為嚴重制約經濟發展的“瓶頸”。如何破解資源不足的難題，是擺在我們面前的重大課題。

1.水資源嚴重短缺。隨著北京人口數量日趨增長，經濟活動日益活躍，城市規模逐漸增長，用水量逐年提升，北京市的地表水和地下水均被過度開采，許多河流已斷流，地下水也接近干涸。

表4 北京財政對公共交通補貼情況

圖2 北京財政對公共交通補貼金額

自20世紀初以來，北京進入連續枯水期，地表水資源量衰減一半以上，地下水資源量衰減近四成，入境水量也大幅衰減，而同期北京城市人口卻快速增加。二者共同作用導致北京市人均水資源量銳減，不到全國平均水平的1/20，成為全國人均水資源最少的地區。據報道，北京部分市區為節省水資源，實行分時段限水政策，導致居民用水難、接水煩的現象頻頻發生。北京市人均水資源量遠低于國際人均水平，尚達不到中東、北非這些著名干旱地區的人均水資源水平，不僅對新型城鎮化建設和新型工業化發展造成了極大地制約，更重要的是對居民生存都造成了嚴重威脅。

2.醫療資源短缺。自十七大提出“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”二十字民生建設精神以來，醫療問題一直是中央和地方關注的重點。雖然我國各級政府已經采取各種措施改善醫療資源的供給，但是醫療資源短缺的問題沒有得到根本解決。具體到北京來說，一方面醫療資源相對豐富，另一方面看病難問題仍然突出；一方面醫療財政補貼相對充裕，另一方面看病貴問題仍然未能緩解；一方面患者們抱怨優質醫療資源難以獲得，另一方面醫生和醫院方面也感覺工作壓力大，出現床位等資源緊缺問題。

(四)收入差距懸殊。

近年來大量的外來人口涌入北京等特大城市。如表5所示，2013年北京市常住人口為2114.8萬人，較1990年增加了1000多萬人，幾乎翻了一番。其中，外來人口更是高達802.7萬人，已經超出常住人口的1/3，在過去的十年里增長2倍多，增速之快始料未及。

外來務工人員的大量涌進，在補充北京勞動力的同時，也面臨著一個嚴峻的公平問題：收入差距懸殊。如表6所示，進城務工人員平均月工資與在崗職工平均月工資收入差距懸殊，不到北京常住人口在崗職工的一半，而且差距有逐漸拉大的趨勢。

(五)房產價格居高不下。

根據國家統計局發布的2013年8月份大中城市新建商品住宅銷售價格數據顯示，北京的新增住房價格和二手房價格的增幅均居全國之首。而目前北京新增住房的價格已經超越了上海，位居全國第一。

如圖3所示，2009年10月到2014年10月的五年時間里，北京房價呈現上升的態勢，尤其是在最近一兩個月里，房屋供不應求。在2014年10月，北京的平均房價達到36 421元/平方米。高昂的房價，讓在京的外來人員咋舌不已！

表5 北京市常住人口統計情況 萬人

表6 進城務工人員平均月工資與在崗職工平均月工資 元

圖3 北京近五年房價走勢

二、北京大城市病的原因剖析

由于北京的經濟功能越來越強大，城市功能過于集中，以至于北京人口增長過快。綜觀全球，首都城市依功能復雜程度可以分為兩種：一種功能簡單單一，如加拿大首府渥太華、美國首府華盛頓、澳大利亞首府堪培拉等，這些首都功能均以行政功能為主，基本上都可以通過“首都財政”來解決城市運營的種種問題，其自身并不存在高要求的經濟發展壓力；另一種是功能復合繁雜，如巴黎、東京、倫敦等。這些城市往往歷史悠久，并在此基礎上進行的首都建設，這就根本性地決定了它們一定是集政治、經濟、文化等各種功能集中于一身的復合型首都。北京大城市病原因比較復雜，下面從根本原因和其他原因兩個方面來分析。

(一)根本原因。

北京是與巴黎、東京、倫敦相類似的復合型首都，承擔著包括行政管理、文化藝術、外交接待、科技發展、教育基地、經濟中心等多重功能，其中的經濟功能膨脹尤為迅速。第一，北京具備其特有的資源環境和政治力量集中的優勢，對外界有相當強的吸引力：中國還沒有完成從計劃經濟向市場經濟的轉型，市場經濟并不完善，政府在資源配置當中的影響仍有過之而無不及，致使大量企業對政府部委趨之若鶩，企圖通過尋租行為獲取暴利。第二，北京教育、科技、藝術資源非常豐富，開放程度也比較高，可以給更多人接受教育和實現夢想的機會。第三，北京的人口眾多，致使其對日常生活方面的需求旺盛，從而服務業比較繁榮，這又進一步推進了生活的便利程度，吸引人口的聚居，構成循環。第四，北京周邊地區的經濟發展水平比較低，而北京與周邊地區落差越大，周邊地區資源、人口就越傾向于集中到北京來。

(二)其他原因。

1.規劃不合理，管理不科學。目前我國城市規劃落后于經濟發展的問題十分嚴重，規劃沒有引領發展，而是被發展逼著走，制定的多中心城市格局大多沒能落實。此外，沒有正確把握和領會城市規劃發展規律，衛星城等建設距離過近，導致單中心城市圈不但沒有改變，反而有所加強。

2004年北京市提出了“兩軸、兩帶、多中心”的發展路徑，但是對于如何從單中心到多中心的關鍵問題卻沒有涉及，規劃中中心數量過多，包括十一個新城、八個主體功能區，這近二十個重點發展區域讓北京不堪重負，十年下來依然沒能改變單中心格局。

2.體制機制掣肘。一方面，我們國家于1994年采取分稅制后，各級地方政府以行政區劃為界，組織經濟發展。由于這種制度安排，各級地方政府更加關注本地區的經濟發展狀況，“各人自掃門前雪，不管他人瓦上霜”；北京不具備像華盛頓那樣的“首都財政”，必須依靠大辦制造業、發展高新技術產業解決財政收入、居民就業、城市運營發展等多種問題，而經濟的高速發展又會不可避免地帶來人口集聚和功能累積，進而導致公共產品和公共服務需求加大，資源環境壓力增強；而為了加快基礎設施和公共事業供給，突破資源約束瓶頸，提高環境治理能力，又需要更多的財政資金支持，需要更多的人口和產業來創造財政收入——如此便形成了“雞生蛋，蛋又生雞”的循環問題。這樣的體制機制與發展邏輯不僅使北京市承受著巨大壓力，并且讓北京的大城市病越發嚴重。

另一方面，要想根本扭轉北京的這種大城市病困境，需要對調控集聚北京多種資源進行調控，涉及面極廣、難度極大。北京的眾多資源概括來說可分成兩大層次，一是中央資源，包括行政單位、軍事單位及其下屬單位，國家級的醫療機構、教育機構、科研單位等，而北京作為一個地方政府并不具備調控這些資源的頂層機制設計能力和實施通道；二是地方單位的各種資源，雖然可以調控，但是在現有體制機制的設定下，這種調控也并不具有很強的可行性：市內各區縣也是在現有財稅體制的安排下做出相應的利益最大化行為，在各區縣來看是非常合理的，但是在北京市的整體角度上來看，卻又缺乏合理性，甚至加劇了北京的大城市病。

三、日本以城市協同發展方式治理大城市病的經驗

從20世紀50年代開始，日本政府就已經對以城市協同發展方式治理大城市病的理念相當重視，也制定了相應的整備規劃，主要包括首都圈、近畿圈、中部圈三大都市圈。規劃整備并非一成不變，以十年為界，定時啟動修訂程序。以首都圈為例，目前已經是第五次修訂了，下面簡要介紹其中較具影響力的幾次發展規劃。

(一)第一次首都區域發展規劃。

首次規劃提出了綠色環境帶構想，即在城區一定半徑的范圍內構筑一條綠色環境帶，以這條環境帶為界限，對城市規劃作出要求。比如，住宅規劃區設于界限外，中心功能區不能超越界限等。以此為基準，打破無序的城市發展局面，規整區塊功能，保障生活工作效率。然而，在規劃實施過程中，由于日本土地私有制的性質，且政府未能通過對私人土地的征用的法律程序，這一構想最終失敗了。

(二)第四次首都區域發展規劃。

與第一次稍有不同的是，第四次主要集中在副都心的發展規劃上。即在有利區位發展新的產業核心，將部分產業和政務功能疏解出來，從側面緩解城市中心壓力。然而，在規劃實施后不久，高新產業迅速發展并集中在中心區，導致中心區主體功能仍舊龐大臃腫，資源環境仍舊壓力巨大。

(三)東京大都市圈設想。

1999年，日本國會提出“遷都”設想，即將中央政府的部分職能、機構遷出，建設首都城市帶，以解決東京過于集中的發展狀況。但東京都市政廳并不認同這一設想，建議在維持東京都中心地位的基礎上，加強與周邊城市的共籌合作、協同發展。因此，以近距離疏解首都非核心功能、合理利用已有條件為主的“東京大都市圈設想”出臺。其內容主要體現在以下五個方面：

1.規劃設想涵蓋城市范圍。已經確立包括的有東京都、崎玉縣、千葉縣、神奈川縣、橫濱市、川崎市、千葉市等7個都市縣，以1995年為基準，規劃期為50年。據規劃預計，由于日本出生率不斷降低，總人口將呈減少的態勢。雖然首都圈在2010年人口仍在增加，但此后將逐漸減少，到2025年約減少400萬人。

2.規劃設想目標及戰略。基于目前現狀，從國際、國內、地方三個層面考慮，規劃設想的目標確立為收縮首都非核心功能，強化首都核心功能地位，調活經濟，改善公共資源分配狀況，將東京建設成3300萬人左右，經濟總量與英國、法國不分伯仲，具有亞洲科學規劃城市的典范。在戰略上，首都將加強與周邊城市協作，立足比較優勢，維持首都核心優勢，充分利用區域優勢，實現整個區域的結合與協作。

3.環狀都市軸的構筑。規劃設想將首都圈的空間結構設計為環狀形式，中心區外分別為內環路、水體及綠色環境帶、中環路、住宅居住區、城市間高速路網，再由放射型的多條道路，將環路連接起來。以這樣的空間形式，以點帶線、以線成面、以面結網，在調節各區塊功能的同時，又能強化區塊之間的聯系。

4.大區域協同合作的主要內容。大區域協作是緩解東京壓力，構筑環狀都市軸的主要抓手。其主要內容體現在多個方面：(1)交通物流方面，包括加快環狀快速道路的建設，強化都市縣空港機能，加強東京灣在區域內的統一協調作用，建設大區域高效物流體系；(2)自然環境方面，包括協同治理大氣污染，協同處理固體廢棄物，協作改善東京灣水質，協作預防大區域自然災害；(3)經濟政治方面，包括優化東京中樞職能，統一推行大區域產業政策，建立大區域信息共享機制，推進行政體制改革；(4)其他方面，包括創建適合21世紀兒童健康成長的環境等。以上框架內容全面，層次分明，邏輯清晰，針對性和執行力很強。

5.規劃設想的實施效果。在規劃內主要道路完工后，大區域土地利用和交通整合情況將大大改善。據規劃預計，汽車將提速10%，同時排放的空氣污染物總量將降低10%，環狀都市軸上的交通量將顯著增加，穿過中心區的通勤人數將大大降低，約減少20萬人。首都中心區過境交通量減少30%，都心的環境、人口、資源負荷降低，同時副都心得到可持續發展。

從日本的經驗可以看出，城市協同發展和大城市病治理并非一勞永逸，而是一個不斷規劃、實施、反饋、評估、修正的動態管理過程。目前以京津冀協同發展的方式治理北京大城市病在我國才剛剛起步，尚局限于目標和戰略的出臺上，沒能將反饋、評估和修正納入到課題當中，沒有建立健全動態調整機制，這點值得向日本學習借鑒。

四、京津冀協同發展視角下北京大城市病治理思路

京津冀區域地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈，歷史淵源深厚，有能力也有必要突破慣有的城市發展“籬笆墻”思維模式,樹立區域協作共贏新觀念，構筑規劃調整、協同發展長效機制。同時，京津冀協同發展是實現新型首都經濟圈建設的主要手段，也是實現北方腹地發展戰略的基本要求，對于全國城鎮群地區可持續發展亦具有重要示范意義。

(一)明確京津冀區域戰略地位。

明確京、津、冀各自戰略地位就要求為北京做“減法”，為天津、河北做“加法”，實現功能、產業轉移。首先，要確立首都戰略定位，哪些屬于首都核心城市功能，哪些屬于邊緣功能，需要有一定的標準進行明確的衡量和界定；其次，將政治、經濟、文化功能中一些非核心功能從整體中適當剝離，做大做強核心功能，握緊拳頭，集中力量；再次，要調整好心態，不要舍不得，不要有所顧忌，只有做到“減”，首都城市定位才能更加突出，有利于產業集群，有利于吸引高端人才，有利于資源節約和節能減排；最后，通過“加加減減”，合理控制首都及周邊城市人口規模，從而緩解一系列由人口過快擴張而導致的資源、環境問題。

(二)打破單一中心城市格局。

打破單一中心城市格局，形成多中心區域聯合發展，一方面是北京市要在城市規劃中體現“第二中心”概念，并且有意識地在人流較為集中的地區加以限制，合理調控開發速度，提高開發效率和水平，進而有力疏導上下班人流；另一方面在京津冀整個區域要實現多個合理的、有條件的中心，切不能為了“多中心”而“多中心”，要真正實現以點帶面，形成多個功能不重疊、利益不沖突、資源相匹配、產業相結合的功能圈，切實把握以疏為主、以堵為輔，優化空間、重心外移的區域規劃戰略方針。

(三)加快城市間交通基礎設施建設。

加快城市間交通基礎設施建設，縮短京津冀城市間距離，擴大城市影響力、輻射力。從國際角度來看，地鐵、公交適用于15公里以內的距離，快速鐵路適用于15～30公里的距離，市郊鐵路30～70公里的距離。倫敦、東京、紐約等國際大都市在市郊鐵路建設上十分重視，均在2000公里以上，最多的倫敦市市郊鐵路長達3650公里。結合我國情況來看，應當切實做好以下幾個方面：一是加快地鐵設施建設，增多地鐵站，加密地鐵網；二是重視市郊鐵路建設。雖然京津城際已成功運營，但北京市市郊鐵路僅107公里，亟須加強建設，提高交通運輸速度。日前，《京津冀交通一體化率先突破任務分工方案(送審稿)》已經過審議并通過，這意味著京津冀協同發展的頂層設計正式拉開序幕，也意味著京津冀協同發展緊鑼密鼓、提速在即。

五、京津冀協同發展對緩解北京大城市病的意義

(一)緩解資源壓力和人口壓力。

今后北京市將主要圍繞政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心這四個中心發展，除此之外的非核心功能都將逐步疏解。對此，應當采取整體謀劃，重點推進的實施方式，不能隨意點對點全部對接，應當根據資源稟賦差異，讓有條件、有能力、區位較好的市縣進行重點對接，為北京城的功能疏解做好準備。隨著央企總部或其下屬單位、醫院、高校、部分軍事單位、科研單位等的外移，人口增長勢頭得以放緩，資源壓力得以緩解。尤其是當河北發展起來后，目前占北京外來人口總數22.1%的河北人將更多地選擇回鄉工作、創業，有效遏制北京外來人口的快速增長。

(二)緩解環境的壓力。

據估計，在京大概有500多家建材、化工、鑄造等污染較重的企業。把一些企業轉移到津冀，一方面可以利用當地較低價格的要素以及優厚的條件，比如成本較低的土地資源、人力資源，進而實現企業成本的降低；另一方面在企業轉移中意味著有機會實現技術升級換代，利用節省的成本，把高消耗、高污染的落后技術、產能淘汰掉。對于這一點，首鋼有較為豐富的經驗。首鋼在遷入曹妃甸之前，在北京是重污染企業，在遷入后，大力發展循環經濟，所用水為淡化的工業用海水，所排放的二氧化碳、蒸汽等均可與其他企業合作變廢為寶。因此，在政府、企業的雙重努力下，污染重的企業可以利用國際、國內領先的技術設備，在技術上實現不污染或低污染，達到國際高標準、高水平，在轉移過程中實現技術升級。

(三)緩解房地產價格壓力。

目前，我國房地產價格增長趨勢雖然逐漸放緩，但在一線城市住房形勢仍然處于供不應求、價格高企的狀態。其核心原因在于城市區塊布局不夠完善，城市發展規劃缺乏前瞻性。一方面一線城市公共資源過于集中、主體功能過于龐大、布局空間過于狹小、人口壓力過于緊迫，導致房地產供需缺口日益擴大；另一方面，相對于廣大二、三線城市來說，一線城市的過于繁榮既沒有形成良好的帶動作用，又剝奪了中小城市的發展機遇，吸納大量產業和高技術人才，形成“倒三角”形經濟發展結構布局，推高了房地產價格。

京津冀協同發展一方面有利于發掘北京周邊價值洼地，盤活中小城市閑置土地，轉變單純為住宅開發的房地產模式，實現土地和不動產的整體價值提升；另一方面通過加強中小城市的土地供應，實現房地產總量上的供需平衡，穩定房地產價格，減輕大城市居民購房負擔，增加中小城市居民收入水平。同時，利用京津冀各市縣資源稟賦的差異，能夠有效促進房地產業復合式長期發展，進而提供更為穩定的稅收源頭，緩解政府對土地財政的依賴，降低房地產成本，構建房地產價格長效機制。

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：2095-3151(2014)72-0021-09