地方政府投融資:中國(guó)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)選擇

山東省濟(jì)寧市人民政府 白 山

一、地方政府投融資體系的特征及定位

概括而言，地方政府投融資是指將政府投資及政府資產(chǎn)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作的方式和過(guò)程，它既與財(cái)政、金融密切聯(lián)系，又相互獨(dú)立，是地方經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。其主要特征有:

1.市場(chǎng)化運(yùn)作。體現(xiàn)在五個(gè)方面:一是資本，將財(cái)政撥款變?yōu)樨?cái)政對(duì)投融資公司的出資;二是資金，公司依托政府出資及增信，吸納社會(huì)資本，撬動(dòng)金融資金;三是建設(shè)，項(xiàng)目建設(shè)采取招投標(biāo)、社會(huì)監(jiān)理、代建制等市場(chǎng)化方式;四是資產(chǎn)，公司建設(shè)項(xiàng)目的大量投入，要求形成權(quán)屬清晰的資產(chǎn);五是運(yùn)營(yíng)，投資的主體是公司，項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理自然要求市場(chǎng)化方式。從這個(gè)角度看，地方政府的直接負(fù)債，如地方債等，應(yīng)是財(cái)政管理的范疇，不宜納入投融資管理。

2.實(shí)體化經(jīng)營(yíng)。以公司為主體承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理，對(duì)資金“借用還”統(tǒng)一運(yùn)作，對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量、進(jìn)度、資產(chǎn)、負(fù)債等總負(fù)責(zé)。遵守商業(yè)公司的基本財(cái)務(wù)、管理規(guī)則，其運(yùn)營(yíng)原則是依法經(jīng)營(yíng)、商業(yè)可持續(xù)。公司要有管理團(tuán)隊(duì)、專業(yè)人員，公司的責(zé)任要落實(shí)在公司內(nèi)部具體責(zé)任人上。融資平臺(tái)公司是政府投融資規(guī)范發(fā)展的初期產(chǎn)物，無(wú)論是現(xiàn)實(shí)的監(jiān)管要求還是未來(lái)的發(fā)展方向，平臺(tái)都要實(shí)體化。因此，政府投融資公司雖然出資人為地方政府，但其信用與地方政府的信用并不等同;投融資公司雖然大量投資于公共產(chǎn)品項(xiàng)目，資金上對(duì)財(cái)政起到了補(bǔ)充作用，但其運(yùn)作模式、利益取向與財(cái)政并不相同，不能把投融資看成為“第二財(cái)政”。

3.政府主導(dǎo)性。一是政府出資及增信，實(shí)現(xiàn)政府重要政策目標(biāo)，具有鮮明的政策導(dǎo)向性;二是重點(diǎn)投資于社會(huì)效益顯著而商業(yè)資本一時(shí)難于承擔(dān)的項(xiàng)目，主要目的是為社會(huì)提供一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)單位難以提供的公共產(chǎn)品，具有較強(qiáng)的公益性;三是財(cái)政出資使得企業(yè)與政府關(guān)系密切，能夠享受優(yōu)惠政策，必要時(shí)財(cái)政還可提供融資增信，公益性項(xiàng)目可以得到政府補(bǔ)貼或回購(gòu)，有能力完成政府決策的項(xiàng)目。因此，政府投融資要以地方政府確定的重要經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策為導(dǎo)向，定位于商業(yè)資本“市場(chǎng)失靈”、政府財(cái)政“力所不及”的領(lǐng)域，作為政策扶持的公共產(chǎn)品市場(chǎng)提供者，在地方經(jīng)濟(jì)體系中發(fā)揮重要作用。

4.綜合杠桿性。政府投融資的實(shí)體資本來(lái)源于財(cái)政，其市場(chǎng)信用與財(cái)政增信密切相關(guān)。財(cái)政資金變?yōu)橘Y本后，目的不是直接使用于具體項(xiàng)目，而是依托資本和信用，用市場(chǎng)化方式吸納社會(huì)資本和金融資金，實(shí)現(xiàn)杠桿化發(fā)展。這個(gè)過(guò)程，既體現(xiàn)了財(cái)政資金的導(dǎo)向，又通過(guò)金融手段提高了資金利用效率，將財(cái)政與金融結(jié)合在一起，產(chǎn)生了特殊的優(yōu)勢(shì)，因此，“綜合杠桿性”是政府投融資體系區(qū)別于其他方式的最本質(zhì)特征。對(duì)地方政府而言，這是一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)高效的杠桿，財(cái)政資金是支點(diǎn)，投融資體系是杠桿，金融資金在杠桿的一端，要撬動(dòng)的另一端就是公共產(chǎn)品項(xiàng)目。

因此，政府投融資既與財(cái)政、金融密切聯(lián)系，又相互獨(dú)立，并列成為地方政府融資的三大渠道。

政府投融資體系成為地方建設(shè)資金來(lái)源的新途徑，政府資金運(yùn)用模式發(fā)生了新的變化。一是實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利統(tǒng)一。政府投融資模式中投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)由投融資公司整體運(yùn)作，責(zé)權(quán)利統(tǒng)一且明確，有利于調(diào)動(dòng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體積極性，保障工程項(xiàng)目質(zhì)量，推動(dòng)企業(yè)高速平穩(wěn)發(fā)展。二是項(xiàng)目預(yù)算可控。政府投融資模式，投融資公司作為市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)主體，獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，可以有效控制預(yù)算、節(jié)約成本。三是撬動(dòng)社會(huì)資金。政府投融資模式可以充分發(fā)揮投融資公司的杠桿作用，通過(guò)銀行貸款、發(fā)行公司債券、信托擔(dān)保、聯(lián)合投資等方式吸引社會(huì)資金，充分發(fā)揮民間資本支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生工程建設(shè)的作用。四是充分考慮項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性。政府投融資公司作為參與市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的公司，追求生存發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效益，追求資產(chǎn)的保值增值，必定會(huì)充分考慮項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性。五是實(shí)現(xiàn)專業(yè)化運(yùn)作。政府投融資公司由專業(yè)化的職業(yè)經(jīng)理人團(tuán)隊(duì)運(yùn)作，有較高的經(jīng)營(yíng)管理水平和較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)能力，能夠確保項(xiàng)目運(yùn)作的高效性與專業(yè)性。

政府建設(shè)項(xiàng)目的常用方法是指揮部體系，表1比較了投融資模式與指揮部體制在項(xiàng)目運(yùn)作上的顯著區(qū)別。

二、政府投融資適應(yīng)了城鎮(zhèn)化對(duì)資金的特殊需求

城鎮(zhèn)化過(guò)程體現(xiàn)在每個(gè)行政區(qū)域中，地方政府負(fù)有重要責(zé)任。需要以政府為主導(dǎo)、大量投入的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目主要有三個(gè)方面:一是基礎(chǔ)設(shè)施。新城區(qū)的開發(fā)、老城區(qū)功能的提升完善，必然需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維護(hù)，如市內(nèi)道路、交通設(shè)施、橋涵隧道、地下地面管道、防洪排澇、消防設(shè)施、公園綠地等，這是城市形成發(fā)展、正常運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)。二是公用事業(yè)。這是城市生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、居民日常生活不可缺少的基本條件，如公共交通、地鐵輕軌、自來(lái)水、電力、燃?xì)狻崃Α⑽鬯屠氖占幚怼Ⅲw育場(chǎng)館、環(huán)境衛(wèi)生等，雖然可以構(gòu)建一定的“使用者付費(fèi)”機(jī)制，但具有價(jià)格壟斷性和較強(qiáng)的地域性。三是公共服務(wù)。如基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老、基本就業(yè)、義務(wù)教育、博物館、公共圖書館、科技館、郵政通信、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、公共安全、防災(zāi)減災(zāi)等。這三個(gè)方面的項(xiàng)目，具有公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征，需要政府介入以擴(kuò)大和維持供給，而且其中大部分產(chǎn)品需要政府作為提供的主體。從各級(jí)政府職責(zé)看，主要是地方政府的事權(quán)，地方政府有義務(wù)和責(zé)任，了解群眾需求，發(fā)揮主導(dǎo)作用，促進(jìn)這些公共產(chǎn)品的提供。

表1 投融資模式與指揮部體制在項(xiàng)目動(dòng)作上的區(qū)別

城鎮(zhèn)化過(guò)程中，基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)等方面項(xiàng)目所需的資金有以下特點(diǎn):一是需要大量資金且集中投入。根據(jù)中國(guó)社科院估算，今后20年內(nèi)中國(guó)將有近5億農(nóng)民成為城市居民，按人均市民化成本10萬(wàn)元計(jì)算，至少需要40萬(wàn)億～50萬(wàn)億元。1996～2012年我國(guó)城市市政公共設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源中，中央財(cái)政、地方財(cái)政、國(guó)內(nèi)貸款和自籌資金分別占2.16%、25.6%、31.8%和28.6%，發(fā)行債券及其他籌資僅占11.8%。①詹向陽(yáng):《銀行支持新型城鎮(zhèn)化策略》，載于《中國(guó)金融》2013年第16期。可見，地方政府的投入是當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的主要來(lái)源。按照現(xiàn)行財(cái)稅體制，地方財(cái)政收入僅占中央和地方收入的40%左右，導(dǎo)致地方政府財(cái)力與事權(quán)不匹配。在實(shí)際工作中，財(cái)政資金主要用于保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生和保重點(diǎn)項(xiàng)目，對(duì)城鎮(zhèn)化所需的巨大資金投入，地方財(cái)政難以承擔(dān)。金融體系擁有足夠的資金，但是銀行貸款、發(fā)行債券等必須要有符合金融要求的承接主體。顯然，地方政府、在建的項(xiàng)目單位難以符合資金供應(yīng)的要求，投融資公司實(shí)體化運(yùn)營(yíng)、綜合杠桿的特征，使其成為城鎮(zhèn)化建設(shè)巨大資金需求的可能提供方。

二是需要長(zhǎng)期的資金且持續(xù)投入。城鎮(zhèn)化過(guò)程是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要資金長(zhǎng)期持續(xù)的投入。區(qū)域開發(fā)、重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，有的長(zhǎng)達(dá)十年以上，初期投資大，長(zhǎng)期維護(hù)成本高，而項(xiàng)目一旦建成，將對(duì)地區(qū)發(fā)展產(chǎn)生巨大影響，不僅現(xiàn)在用，將來(lái)用，下一代人還會(huì)用。因此，籌集長(zhǎng)期限的資金，將投資成本分?jǐn)偟绞畮啄晟踔羶纱酥g非常必要。財(cái)政的資金可以長(zhǎng)期使用，但財(cái)政資金是當(dāng)年收、當(dāng)年用，量入為出，貸款的周期是今年借、幾年后還，兩者都明顯地與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和成本分?jǐn)偟闹芷诓环＿@反映出當(dāng)前中國(guó)存在著兩個(gè)重大錯(cuò)配:在金融體系，資金來(lái)源短期化，資金需求長(zhǎng)期化，資金來(lái)源與使用期限錯(cuò)配;在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面，需要長(zhǎng)期資金，金融系統(tǒng)只能夠長(zhǎng)期循環(huán)供應(yīng)短期化的資金，資金供應(yīng)與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)期限錯(cuò)配。這兩個(gè)重大錯(cuò)配，為投融資及金融改革指明了重要方向。投融資公司聯(lián)結(jié)財(cái)政與金融，作為經(jīng)營(yíng)實(shí)體將多個(gè)項(xiàng)目的成本收益構(gòu)成一個(gè)“資金池”，構(gòu)建由經(jīng)營(yíng)收益、已建成項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓、吸引入股、財(cái)政補(bǔ)貼回購(gòu)、信貸、債券等多種資金組成的充足的“現(xiàn)金流”，實(shí)現(xiàn)資金“借用還”的持續(xù)循環(huán)和綜合平衡，在公司存續(xù)期間內(nèi)將成本分?jǐn)偟捷^長(zhǎng)期限中。從這個(gè)意義上看，投融資公司可以為城鎮(zhèn)化提供長(zhǎng)時(shí)期甚至代際間的資金，探索出解決期限錯(cuò)配問(wèn)題的一條新路徑。

三是需要低成本的資金甚至是不求回報(bào)的資金。公共產(chǎn)品社會(huì)效益大，例如城區(qū)內(nèi)的跨河大橋和隧道，能極大改善交通條件，帶動(dòng)周邊土地、房產(chǎn)升值，使社會(huì)財(cái)富迅速增加。但是，項(xiàng)目直接經(jīng)濟(jì)效益有限，甚至很多項(xiàng)目完全無(wú)法向使用者收取費(fèi)用。因此，商業(yè)資本不愿介入，除加大財(cái)政投入外，需要的資金必須低成本，甚至是不要求經(jīng)濟(jì)回報(bào)的。顯然金融機(jī)構(gòu)的純商業(yè)運(yùn)作難以滿足需求。政府投融資公司具備鮮明的政策導(dǎo)向性，依托地方政府出資、補(bǔ)貼、增信及回購(gòu)等財(cái)政支持，承擔(dān)政府意向的公益性項(xiàng)目建設(shè)，在具體項(xiàng)目上實(shí)現(xiàn)以社會(huì)效益為主要目標(biāo)，有可能滿足城鎮(zhèn)化對(duì)公益性資金的特殊需求。

以上分析不難得出，在推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府扮演了重要的角色，并面對(duì)著特殊的資金難題:城鎮(zhèn)化需要大量的錢、長(zhǎng)期的錢、不求回報(bào)的錢。破解這一難題，依靠財(cái)政及金融兩大渠道難以完全滿足，政府的投融資體系應(yīng)運(yùn)而生，有了生存發(fā)展的廣闊空間。

三、政府投融資建立了符合市場(chǎng)要求的資金循環(huán)模式

城鎮(zhèn)化下的項(xiàng)目，按照資金可循環(huán)性分為公益性、準(zhǔn)公益性和商業(yè)性三類，前兩類項(xiàng)目直接經(jīng)濟(jì)收益難以覆蓋成本，投融資公司承擔(dān)此類項(xiàng)目的資金模式與商業(yè)性項(xiàng)目資金循環(huán)模式有很大區(qū)別。

商業(yè)性項(xiàng)目的資金循環(huán)模式為:銀行資金→項(xiàng)目→收益→還款(見圖1)。這類項(xiàng)目主要有商業(yè)房地產(chǎn)、商業(yè)設(shè)施、娛樂(lè)休閑、高端醫(yī)療、私立學(xué)校、旅游餐飲等，其特征是項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)收益顯著，能夠靠自身收益的現(xiàn)金流償還貸款。

公益性項(xiàng)目資金循環(huán)模式:銀行資金→投融資公司→項(xiàng)目→財(cái)政回購(gòu)(見圖2)。市政道路、交通設(shè)施、市政管網(wǎng)、綠地公園、園林景觀、公共衛(wèi)生、公共安全、防洪排澇、防災(zāi)減災(zāi)、城區(qū)內(nèi)橋梁隧道等，是完全不能收費(fèi)的。投融資公司承擔(dān)此類項(xiàng)目，依托地方財(cái)政的回購(gòu)協(xié)議，形成現(xiàn)金流，用于銀行貸款，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金的循環(huán)可持續(xù)。公益性項(xiàng)目有明顯的社會(huì)效益，帶來(lái)城市環(huán)境改善、效率提升、社會(huì)財(cái)富增加，實(shí)現(xiàn)稅收增長(zhǎng)和土地級(jí)差收益的提高，將會(huì)彌補(bǔ)財(cái)政回購(gòu)的負(fù)擔(dān)，從而實(shí)現(xiàn)了財(cái)政、市政建設(shè)及參與各方的多贏。在這個(gè)循環(huán)中，由于政府回購(gòu)的期限沒(méi)有強(qiáng)制規(guī)定，理論上可以不斷延長(zhǎng)，從而將建設(shè)成本分?jǐn)偟捷^長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)。由于這些公益性項(xiàng)目受益對(duì)象廣泛、持久，后人享有前人投資形成的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，因此，政府投融資公司通過(guò)先期負(fù)債建設(shè)公益性項(xiàng)目、政府以未來(lái)稅收作為償債資金來(lái)源，有助于形成代際間的成本收益平衡，實(shí)現(xiàn)代際公平。

圖1 商業(yè)性項(xiàng)目的資金循環(huán)模式

圖2 公益性項(xiàng)目資金循環(huán)模式

準(zhǔn)公益性項(xiàng)目資金循環(huán)模式:銀行資金→投融資公司→項(xiàng)目→使用者付費(fèi)，政府補(bǔ)貼(見圖3)。城市供電、供水、供氣、供熱，垃圾污水處理，文化體育場(chǎng)所，城市公交，地鐵機(jī)場(chǎng)，郵政通信等城市公用事業(yè)，由于涉及城市眾多居民的利益，有明顯的地域壟斷性，市場(chǎng)對(duì)價(jià)格的影響有限，雖可構(gòu)建一定程度的“使用者付費(fèi)”機(jī)制，但收益不一定能覆蓋成本，純粹的商業(yè)化運(yùn)作有一定的困難。投融資公司承擔(dān)此類項(xiàng)目，除向使用者收費(fèi)外，還可以通過(guò)地方財(cái)政補(bǔ)貼、購(gòu)買服務(wù)等方式，增加現(xiàn)金流，用于償還銀行貸款，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金的循環(huán)可持續(xù)。同樣，準(zhǔn)公益性項(xiàng)目有明顯的社會(huì)效益，帶來(lái)未來(lái)財(cái)政收入的增長(zhǎng)，彌補(bǔ)財(cái)政補(bǔ)貼的負(fù)擔(dān)。

在資金循環(huán)模式中，政府投融資公司扮演了不可替代的角色:項(xiàng)目運(yùn)作的主體，承接金融資金的主體，對(duì)接財(cái)政資金的主體，在整個(gè)循環(huán)中起到了樞紐作用。財(cái)政、政府投融資、金融等三大渠道相互補(bǔ)充，各有特長(zhǎng)，運(yùn)用得當(dāng)完全可以加快城鎮(zhèn)化步伐、提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量(見表2)。

四、加強(qiáng)地方投融資工作是地方政府的當(dāng)務(wù)之急

地方政府投融資在城鎮(zhèn)化中發(fā)揮了巨大作用。以濟(jì)寧市為例，截至2013年第三季度，共有市縣兩級(jí)政府投融資公司37家，資產(chǎn)總額1332億元，負(fù)債總額578.9億元，累計(jì)融資425億元，債務(wù)余額300.9億元，其中財(cái)政負(fù)責(zé)償還的206.3億元。各公司共完成投資352.4億元，預(yù)期收益60.9億元。換言之，投融資體系用1元的財(cái)政未來(lái)支出，換來(lái)了2.1元銀行融資，完成了1.7元投資，形成了3.6元的凈資產(chǎn)還有0.3元預(yù)期收益，綜合杠桿效應(yīng)非常明顯。

圖3 準(zhǔn)公益性項(xiàng)目資金循環(huán)模式

表2 財(cái)政資金、政府投融資和金融方式三種渠道運(yùn)行情況

從投融資公司已完成的投資構(gòu)成看，公益性項(xiàng)目255億元，占72%，非公益性項(xiàng)目97.35億元，占28%。城建、交通、水利、環(huán)保、新農(nóng)村建設(shè)等領(lǐng)域項(xiàng)目集中，一定程度上彌補(bǔ)了商業(yè)資金投入的不足。

比較同時(shí)期財(cái)政資金與投融資公司的投向，在交通、農(nóng)林水、環(huán)保、文化旅游等準(zhǔn)公益性項(xiàng)目較集中的領(lǐng)域，投融資公司的投資大大超過(guò)了財(cái)政投資，而在教育科研等公益性項(xiàng)目較多的領(lǐng)域，財(cái)政投資仍然占主導(dǎo)地位。城建項(xiàng)目是財(cái)政與投融資都集中投資、數(shù)額最大的領(lǐng)域，反映了當(dāng)前城鎮(zhèn)化中基礎(chǔ)設(shè)施的迫切性。

地方投融資工作還沒(méi)有得到足夠重視，沒(méi)有清晰的定位和發(fā)展理念，地位還沒(méi)有被充分認(rèn)識(shí)。存在的突出問(wèn)題:一是缺乏統(tǒng)一、系統(tǒng)、規(guī)范的投融資管理體制，很多地方?jīng)]有專門機(jī)構(gòu)管理，決策體系和程序混亂，融資主體設(shè)立和運(yùn)作不規(guī)范，互相之間邊界不清、業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián);二是投融資體系的發(fā)展理念欠缺，體現(xiàn)政府導(dǎo)向性的公益性事業(yè)和項(xiàng)目投資“缺位”，競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域、商業(yè)性項(xiàng)目投資沖動(dòng)強(qiáng);三是投融資主體平臺(tái)化、行政化，過(guò)度依賴政府，僅充當(dāng)政府出納、借錢工具、還錢債主，沒(méi)有實(shí)體化運(yùn)營(yíng)，人員臨時(shí)抽調(diào)，治理結(jié)構(gòu)很不完善，不少還是事業(yè)單位，并不能獨(dú)立地承擔(dān)市場(chǎng)條件下的債務(wù)與契約;四是投融資公司運(yùn)營(yíng)不規(guī)范，專業(yè)人員不足，市場(chǎng)化程度低，缺少自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、滾動(dòng)發(fā)展的生存能力，缺少市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的手段和經(jīng)營(yíng)的收益來(lái)源。這些必須加以重視，認(rèn)真研究解決。

如何在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下按照市場(chǎng)規(guī)律做好投融資工作，目前各地政府都在進(jìn)行積極地探索，一些地方和領(lǐng)域有了突出進(jìn)展，特別是在城市建設(shè)方面，上海、天津、重慶等城市投融資體系發(fā)揮了巨大作用，取得了很好的效果。政府投融資工作總體上還處于探索創(chuàng)新階段，潛力很大，發(fā)展的空間很大。在工作中要重點(diǎn)抓好三個(gè)環(huán)節(jié)。

(一)構(gòu)建決策、管理、運(yùn)營(yíng)三位一體的政府投融資體系。

決策機(jī)構(gòu)(政府):政府要掌握決策權(quán)。投融資公司具有很強(qiáng)的政策導(dǎo)向性，其主要目的是投資提供公共產(chǎn)品，在資金循環(huán)中財(cái)政扮演了關(guān)鍵角色，涉及財(cái)政大額資金使用和政府資產(chǎn)債務(wù)變化，因此不應(yīng)由項(xiàng)目所歸口管理的部門對(duì)此類項(xiàng)目的規(guī)模、融資、進(jìn)度進(jìn)行決策，應(yīng)由政府決策，財(cái)政總體安排，由實(shí)體公司來(lái)運(yùn)營(yíng)和管理。要區(qū)分決策事項(xiàng)的性質(zhì)，商業(yè)化項(xiàng)目由公司自主決策，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，“誰(shuí)決策誰(shuí)負(fù)責(zé)”，政府管理機(jī)構(gòu)對(duì)投融資公司進(jìn)行考核。

管理機(jī)構(gòu)(部門):對(duì)投融資公司及項(xiàng)目運(yùn)作，要建立與財(cái)政部門密切聯(lián)系的專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)雙重職責(zé):既是決策機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)，又要履行對(duì)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的管理。要樹立現(xiàn)代管理理念，不應(yīng)該對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行審核，因?yàn)轫?xiàng)目審核是決策程序，按項(xiàng)目性質(zhì)不同應(yīng)分別由政府或公司來(lái)完成。管理機(jī)構(gòu)管理的重點(diǎn)是監(jiān)督運(yùn)營(yíng)主體的決策程序、風(fēng)險(xiǎn)防控的機(jī)制是否完備并認(rèn)真執(zhí)行，督促對(duì)責(zé)任人的處理到位。管理機(jī)構(gòu)要每年編制本地區(qū)投融資計(jì)劃，對(duì)屬于公共產(chǎn)品的項(xiàng)目，財(cái)政相應(yīng)地安排償債準(zhǔn)備金。

運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)(實(shí)體):原則就是市場(chǎng)化、規(guī)范化和專業(yè)化“三化”并舉，以市場(chǎng)化求發(fā)展，以規(guī)范化防風(fēng)險(xiǎn)，以專業(yè)化求突破。金融資金要支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)，首先要進(jìn)入經(jīng)濟(jì)實(shí)體。各類投融資公司要實(shí)體化運(yùn)作，構(gòu)建符合融資要求的主體;要建立市場(chǎng)化的投融資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，實(shí)施項(xiàng)目法人責(zé)任制、固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行資金循環(huán)可持續(xù)性評(píng)估;要構(gòu)建能適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的專業(yè)化經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，投資和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)是有風(fēng)險(xiǎn)的，應(yīng)由專業(yè)化的人做專業(yè)化的事。

(二)構(gòu)建投、融、資目標(biāo)明確的政府投融資“三維”發(fā)展路徑(見表3)。

一維是“投”。投資要合規(guī)，要研究和制訂投資程序，這是保證投融資體系長(zhǎng)期健康發(fā)展的基石。大的方向是要區(qū)分政策性和經(jīng)營(yíng)性投資，政策性投資納入全市統(tǒng)一管理，經(jīng)營(yíng)性投資由公司負(fù)責(zé)決策、公司受益并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)投的具體要求就是投向大項(xiàng)目、投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)。投融資公司要圍繞地方黨委、政府確定的中心工作、核心工作，選擇體量足夠大的龍頭項(xiàng)目集中投資。要與發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，積極參與辦園區(qū)、建市場(chǎng)、投實(shí)業(yè)。要采取產(chǎn)業(yè)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金等方式，發(fā)揮政府背景投融資公司的政策導(dǎo)向作用，引導(dǎo)吸附社會(huì)資金共同支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)。在基金運(yùn)作、項(xiàng)目選擇、投資方式上，由基金管理人員決定，政府不能干預(yù)。投融資公司的經(jīng)營(yíng)班子、股東要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，確立長(zhǎng)期、持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的正確經(jīng)營(yíng)思想，不能把掙“快錢”作為唯一目標(biāo)，在資金投向上要起到帶動(dòng)社會(huì)資本、促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

表3 投、融、資“三維”發(fā)展

二維是“融”。融資工作的核心就是增強(qiáng)投融資公司的實(shí)力，提升其市場(chǎng)融資能力，重點(diǎn)是做好地區(qū)投融資公司的融資計(jì)劃，在滿足市場(chǎng)融資條件、盤活資產(chǎn)等方面加強(qiáng)管理和指導(dǎo)。市場(chǎng)融資的能力取決于融資主體的實(shí)力和規(guī)范程度，體現(xiàn)在融資的規(guī)模和成本上，主體的實(shí)力越強(qiáng)、運(yùn)作越規(guī)范，融資能力就越強(qiáng)，融資成本就越低。同時(shí)，信用的積累也非常重要，要通過(guò)規(guī)范發(fā)展、借用還循環(huán)、外部增信等多種方式不斷積累信用，降低融資成本。各投融資公司要主動(dòng)加強(qiáng)與政策性銀行、商業(yè)銀行和各類金融機(jī)構(gòu)、大型財(cái)團(tuán)、戰(zhàn)略投資者的溝通合作，綜合采用債券融資、資產(chǎn)證券化、項(xiàng)目融資、信托融資、融資租賃等新型融資工具開展多元化融資，逐步改善融資結(jié)構(gòu)，全面提升市場(chǎng)融資能力。

三維是“資”。要確立盤活存量資產(chǎn)的理念。新中國(guó)成立60多年來(lái)，各級(jí)政府財(cái)政投資積累了大量資產(chǎn)，但這些資產(chǎn)并沒(méi)有進(jìn)入市場(chǎng)，正以各種形式沉睡在各行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)。研究發(fā)展時(shí)，往往把目光盯在當(dāng)期的財(cái)政流量和新增資產(chǎn)上，對(duì)長(zhǎng)期積累下來(lái)的資產(chǎn)卻重視不夠，缺乏分析統(tǒng)計(jì)和運(yùn)用研究，常常忽略其價(jià)值，更沒(méi)有喚醒這些資產(chǎn)使其發(fā)揮巨大作用。如果重視起來(lái)，可用資產(chǎn)的體量將會(huì)有巨大的增加。在這方面必須解放思想，改革創(chuàng)新，破除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)陳舊管理模式的束縛，集中突破將優(yōu)質(zhì)資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，整合盤活存量資產(chǎn)，充分發(fā)揮土地、房產(chǎn)和股權(quán)的作用，做實(shí)公司資產(chǎn)，壯大資產(chǎn)實(shí)力，增強(qiáng)再融資能力和可持續(xù)發(fā)展能力。另外在資產(chǎn)的形成上，地方也重視不夠。比如財(cái)政每年安排幾十億預(yù)算，投出去的錢有沒(méi)有變成資產(chǎn)，變成資產(chǎn)又是怎么管怎么用的，沒(méi)有深入研究。今后，凡投入到建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)政資金，可先以資本金的形式注入投融資公司，再由公司去運(yùn)作項(xiàng)目，這樣即可以增強(qiáng)投融資公司的資本實(shí)力和發(fā)展能力，又能使財(cái)政的投資形成對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)，并將資產(chǎn)的管理落實(shí)到具體的實(shí)體公司。

(三)按照債資聯(lián)動(dòng)、存(量)增(量)統(tǒng)籌的思路處理地方政府債務(wù)問(wèn)題。

2013年國(guó)務(wù)院安排部署對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)，嚴(yán)格規(guī)范地方債務(wù)和融資管理，對(duì)投融資公司職能定位和未來(lái)的發(fā)展將產(chǎn)生直接的影響，也提供了規(guī)范發(fā)展的很好機(jī)會(huì)。投融資公司由財(cái)政出資，政府增信，在公益性項(xiàng)目運(yùn)作中，享受政府回購(gòu)、補(bǔ)貼等優(yōu)惠措施，但是，投融資公司不等同于融資平臺(tái)，其信用不等同于地方政府的信用，其負(fù)債也不等同于地方政府負(fù)債。將投融資公司的債務(wù)混同于政府債務(wù)，不僅削弱公司市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)能力，而且誘導(dǎo)金融系統(tǒng)依據(jù)“政府背景”而盲目增加貸款，形成風(fēng)險(xiǎn)的積聚，在實(shí)踐中將產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。

研究債務(wù)問(wèn)題，必須要正確理解、綜合把握資產(chǎn)負(fù)債的關(guān)系。資產(chǎn)等于負(fù)債與權(quán)益的總和，看到負(fù)債，更要看到是否有資產(chǎn)對(duì)應(yīng)，特別是有運(yùn)營(yíng)能力強(qiáng)的資產(chǎn)來(lái)對(duì)應(yīng)，不能僅關(guān)注于債務(wù)，忽視了資產(chǎn)。負(fù)債大小不可怕，關(guān)鍵看能不能掌握好資產(chǎn)負(fù)債的平衡。適度合理的負(fù)債有助于發(fā)展，在研究負(fù)債的同時(shí)，更要研究如何盤活資產(chǎn)，做到資產(chǎn)有活力、有收益，借力杠桿負(fù)債發(fā)展。據(jù)相關(guān)情況及分析可以看出，地方投融資公司的負(fù)債，并沒(méi)有用于政府運(yùn)營(yíng)支出和消費(fèi)支出，主要是投向了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所投資的項(xiàng)目社會(huì)效益大，特別是準(zhǔn)公益性項(xiàng)目具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流和一定的資產(chǎn)變現(xiàn)能力，是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。換言之，負(fù)債形成了資產(chǎn)，地方投融資債務(wù)的增長(zhǎng)，帶來(lái)了增值潛力很大的資產(chǎn)增長(zhǎng)，債務(wù)增長(zhǎng)并未導(dǎo)致資產(chǎn)負(fù)債表的惡化。另外，投融資公司作為運(yùn)營(yíng)主體，綜合各方收益形成現(xiàn)金流，還債資金來(lái)源多樣，既有經(jīng)營(yíng)收益，也有資產(chǎn)處置收益，并不一定主要依賴于財(cái)政實(shí)際支出。在實(shí)際操作中，由于投資項(xiàng)目形成的資產(chǎn)都是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，投融資公司的償債資金很大程度上依賴于“資產(chǎn)運(yùn)作”，最典型的就是運(yùn)用土地儲(chǔ)備等模式融入資金，通過(guò)區(qū)域開發(fā)將土地市場(chǎng)化、熟化、價(jià)值提升，產(chǎn)生的收益歸還貸款。

地方政府債務(wù)問(wèn)題一直是熱門話題。現(xiàn)在常用的衡量債務(wù)水平的指標(biāo)是“債務(wù)率”，債務(wù)率=債務(wù)余額/財(cái)政收入或綜合財(cái)力，其分子“債務(wù)余額”是總量指標(biāo)，“財(cái)政收入”是一段時(shí)期的流量指標(biāo)，兩者相除能否準(zhǔn)確反映負(fù)債情況值得商榷。衡量債務(wù)率的常見指標(biāo)還有:

從流量角度，償債率=當(dāng)期應(yīng)還債務(wù)及利息/可用財(cái)力;

從存量角度，資產(chǎn)負(fù)債率=負(fù)債/總資產(chǎn);

考慮到流量指標(biāo)比較適合工業(yè)化模式下有產(chǎn)品產(chǎn)出的項(xiàng)目，而對(duì)城鎮(zhèn)化條件下、公益性項(xiàng)目沒(méi)有直接經(jīng)濟(jì)收益的情況，建設(shè)采用“資產(chǎn)負(fù)債率”衡量負(fù)債情況。

［1］賈康、孫潔:《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的投融資與公私合作》，載于《中國(guó)金融》2011年第19期。

［2］巴曙松、王勁松、李琦:《從城鎮(zhèn)化角度考察地方債務(wù)與融資模式》，載于《中國(guó)金融》2011年第19期。

［3］財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所課題組:《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地方政府融資研究》，載于《經(jīng)濟(jì)研究參考》2013年第13期。

［4］封北麟:《我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的基礎(chǔ)設(shè)施融資》，載于《經(jīng)濟(jì)研究參考》2013年第13期。

［5］本課題組:《地方政府投融資管理體制改革研究》，載于《經(jīng)濟(jì)研究參考》2012年第41期。

［6］陳崢嶸:《市政債券匹配城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求的理論分析》，載于《科學(xué)發(fā)展》2013年第7期。