增值稅“擴圍”對地方財力影響分析

河北大學管理學院 孫健夫 李少龍

一、問題的提出

增值稅與營業稅并行征收的流轉稅制度在我國已經實行了近30年。隨著我國市場化改革的深入與第三產業的發展，營業稅與增值稅并行的稅制弊端逐漸凸顯出來。為此，我國“十二五”規劃中明確提出“擴大增值稅征收范圍，相應調減營業稅等稅收”的稅改方向。自2012年1月，上海市在交通運輸業和部分現代服務業開始“營改增”試點起，到2012年8月，北京、廣東等十省市跟進推行“營改增”試點以來。根據財政部、國家稅務總局數據顯示，2012年，試點地區共為企業直接減稅426.3億元，整體減稅面超過90%，減稅效果明顯。2013年8月1日，交通運輸業與部分現代服務業的“營改增”試點已在全國范圍內推行。鐵路運輸與郵電通信行業納入“營改增”試點的方案也提上議程。改革進度明顯加快。

然而，在看到“營改增”加速展開對有關企業減負的同時，也應考慮到改革對地方財政收入的影響。目前，我國《營業稅改增值稅試點方案》中規定:“試點期間原歸屬試點地區的營業稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點地區，稅款分別入庫。因試點產生的財政減收，按現行財政體制由中央與地方分別負擔。”這意味著暫時擱置了地方因改革帶來的財政收入減少的問題，但是，這并非長久之策，隨著“營改增”范圍的擴大，繼續按上述規定劃分營業稅收入，一方面將增加營業稅收在轉移過程中的成本;另一方面，從稅收征管的角度講，隨著我國市場經濟的日益發達與信息技術的不斷發展，商品和服務的銷售行為逐漸呈現復雜化、多樣化特征。這就造成國家難以清晰界定這種銷售行為到底應該繳納何種稅收。營業稅征管權屬于國家稅務部門，收入卻歸地方稅務部門所有，從國地稅部門各自利益最大化的角度來講，這勢必引起國地稅在稅收歸屬上的矛盾，給國家造成不必要的麻煩甚至損失。

那么，既然保持現有分配結構乃是權宜之計，營業稅最終被增值稅所取代的改革方向又不會改變，這就決定作為當前地方主體稅種的營業稅收入絕大部分將被中央拿走，這對本就財政拮據的地方政府來說無疑是雪上加霜。增值稅“擴圍”改革的成敗與地方政府對改革的態度有著不可回避的關系，而如何保證地方政府的財政收入是取得地方政府支持與否的關鍵。施文潑、賈康(2010)在借鑒幾個典型國家增值稅改革的經驗與教訓的基礎上，提出增值稅的稅權歸中央，分享上，根據一套綜合地方人口數量、財政收入能力、基本公務服務的明確公式劃分中央與地方間收入分享比例，彌補地方財政損失。楊名、李大慶(2012)指出，應以此次增值稅“擴圍”改革為契機，建立、健全地方稅收體系，盡快確立地方主體稅種;完善轉移支付制度，從源頭上緩解地方財政拮據的困境。高鳳、宋良榮(2013)通過測算增值稅“擴圍”后中央與地方分享比例的變化，得出結論，為保證地方財政收入維持原有水平，增值稅分享比例應在46.7% ～62.48%之間，并根據不同年份的經濟運行情況與國家財政需求以46.7%為標準進行調整。張斌(2011)指出要從短期與長期兩個方面來應對“營改增”所產生的負面影響，短期來看，要加大中央對地方的轉移支付力度，適當提高地方政府共享稅的分成比例。長期策略是:發展地方經濟，保持地方經濟健康快速發展。胡怡建(2011)認為營業稅改征增值稅之后，要堅持保障地方財政利益的改革原則和思想。根據不擠不讓原則，確定地方政府增值稅分享比例應上調到50%以上。上述觀點基本涵蓋了主流學者對“營改增”后解決地方財政困境問題的看法。

我們認為，“營改增”對地方財政收入的影響不僅僅局限于營業稅與增值稅本身，還影響著企業所得稅的計算。作為價內核算與征收的營業稅，企業在計算繳納企業所得稅時是準予作為“稅金”扣除的;反觀采納價外核算與征收方法的增值稅，卻不影響企業所得稅的計算，綜合起來看，企業所得稅將會隨著營業稅的減少而增加。所以增值稅“擴圍”后，地方財政減少的是營業稅稅收，增加的卻是包括增值稅和企業所得稅地方分享比例部分。本文基于2001～2011年我國營業稅、企業所得稅、增值稅收入等歷史數據，以中央與地方共享稅分享比例為測算依據，具體分析增值稅“擴圍”后對當年地方財力的影響。

二、“營改增”前后地方政府財力分析

(一)當前地方政府財政現狀分析。

2005年，我國地方財政支出超出地方本級收入10 000億元，2012年更是達到47 883.47億元，占當年地方財政收入的78.4%(見圖1)，這造成地方政府嚴重依賴中央對地方的轉移支付和稅收返還。轉移支付和稅收返還可以占到地方本級財政收入的70%以上。而在我國轉移支付制度中，雖然國家一直努力加大一般性轉移支付，減少和歸并專項轉移支付，改變專項轉移支付占對地方財力轉移占比過高的問題。但資料顯示，近年來專項轉移支付占比仍在50%徘徊(見圖2)。專項轉移支付是中央為了實現特定的宏觀目的，附帶條件的對地方政府給予財政轉移，往往要求地方政府提供與之相配套的財政支出。從某種程度來講，專項轉移支付不僅不能緩解地方財政收支不平衡帶來的壓力，反而會使地方財政拮據問題嚴重化。

圖1 中央對地方轉移支付與地方政府本級財政收入與支出(2005～2012年)

圖2 中央與地方財政自給能力系數(1993～2012年)

從圖2可以看出，1993年中央政府和地方政府的財政自給能力還分別在1.0上下，①財政自給能力是指一級政府不依靠上級政府或同級政府援助獨立籌措資金的能力，一般用財政自給能力系數來表示一級政府財政自給能力的強弱，系數越大，代表財政自給能力越強。呈中央低、地方高的格局。但自1994年我國分稅制改革以后，中央財政自給能力則逐漸上升到1.7左右，并有進一步上升趨勢。地方財政自給能力則陡然下降到0.5左右，減少到分稅制改革前的1/2。這嚴重影響了地方政府經濟、社會職能的發揮。

從我國目前的經濟水平與政治制度來看，財權集中在中央有利于國家對經濟進行宏觀調控，防止地區間經濟發展水平差距過大。但相比于中央政府，地方政府更加了解轄區居民偏好和公共物品需求，能夠更好地滿足本地公共服務需要。我國目前地方政府的財政自給能力較差的現實情況，很大程度上制約著地方政府為轄區居民提供優質的服務及其偏好的公共產品。以2011年為例，地方政府用在與人民群眾生活直接相關的教育、醫療衛生、社會保障與就業等方面的民生支出為28 248.09億元，而當期地方政府本級財政收入為52 434億元，民生支出占到了其財政收入的53.87%。考慮到地方政府的基本建設支出與行政管理支出短期內難以減少，地方政府想要為轄區居民提供偏好性更強、更優質的公共服務只能依靠中央對地方的一般性轉移支出。

(二)“營改增”后地方財力損失分析。

目前，在我國地方政府的財力構成中，營業稅算是地方稅收收入中的主體稅種，占到地方稅收收入的40%左右，占比是排名第二的增值稅分享收入的近2倍。但由于我國分稅制改革“先天”條件的影響，地方政府財政收入自1995年以后一直處于拮據狀態。營業稅并沒能成為地方財政收入的“頂梁柱”。近幾年，隨著房地產市場的興起，土地出讓收入逐漸成為彌補地方財政收入缺口的“救命草”，形成我國特有的“土地財政”現象。值得注意的是，土地出讓收入具有極大的不確定性，如2010年，我國的土地出讓收入達到2.7萬億元，占到當年地方財政收入的67%。而2012年，土地出讓收入為2.69萬億元，僅占當年財政收入的31%。土地出讓收入的大幅波動，決定了“土地財政”并非解決地方財政困境的長久之策。反觀營業稅，其占地方財政收入比重一直穩定在15%左右。這種狀況一方面反映出營業稅符合Ter-Minassia提出的劃分給地方政府稅種應滿足的“稅收收入相對穩定”標準，另一方面，作為地方財政主要收入來源之一，營業稅仍然是地方政府履行其職能的重要財力支撐(見表1)。

按照我國中央與地方稅收現行劃分原則，除鐵道部、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的部分歸中央政府外，其余部分一律歸地方所有。增值稅收入的75%歸中央所有，25%歸地方所有。企業所得稅方面，鐵道部、各銀行總行及海洋石油企業繳納的部分歸中央政府，其余部分60%歸中央所有，40%歸地方所有。改革須以保證地方財政利益為前提和原則，才能保證“擴圍”在地方層面的順利推進。所以，在增值稅“擴圍”全面實施之前，測算出增值稅“擴圍”對地方財力的影響則是此次改革的重要根基。

本文以2001～2011年數據為基礎，并假定2001～2011年增值稅“擴圍”方案將全面實施，按照現行中央與地方共享稅劃分比例，對地方政府的財力損失情況作了具體測算。

首先，我們采用以下方法計算了地方財政收入絕對額的減少額:

其中:

表1 我國營業稅收入情況(2001～2011年) 億元

然后，以絕對額的減少數據為基礎，計算了營改增對地方財稅收入相對規模的影響。即:

通過計算，由表2可知，增值稅“擴圍”后，地方財政收入減少額可占到地方原營業稅收入的65%。平均來看，可占地方原稅收收入的25.15%，可占地方財政收入的10.06%。考慮我國產業結構調整方向，服務業的發展速度明顯會快于工業的發展速度，換言之，營業稅的稅收收入增長速度要快于增值稅的增長速度。相比以歷史數據測算出的結果，“營改增”對未來地方財政造成的損失將更大。

需要指出的是，上述分析是將地方財政作為一個整體來看待的，并未考慮不同地方政府之間的差異化。事實上，在不同的地方政府轄區內，由于經濟發展水平和經濟結構存在著很大的不同，有些地方以工業作為稅源的主要產業，另一些地方則以服務業作為稅源的主要產業，因此，“營改增”的減收情況在不同的地方財政上亦會有不同的反映。本文未對此作進一步分析。

三、解決地方財政困境的對策建議

“營改增”是我國稅制建設上優化稅收和經濟協調發展的一個重要步驟，也是稅收制度的一次自我完善。為順利推進此項改革，提高地方政府對改革進程的支持力度，有必要慎重考慮地方財政與中央財政共享改革的成果，讓地方獲得穩定可靠的財政收入。

1.提高地方政府共享稅比例。短期而言，地方政府在損失10%的財政收入后，僅憑自身很難再獲得如此大比重的財政收入。而除了依靠中央對地方的轉移支付以外，提高地方政府共享稅所占比例具有明顯的可行性。自分稅制改革以來，中央財政的自給能力不斷提高，財政收入相對比較充足。再加上此次稅制調整，中央政府的財力將更加富裕。有能力補足地方政府在此次改革中的財力損失。根據筆者測算(見表3)，地方共享稅比重提高到45%即可以彌補地方政府的財政缺口。

表2 “營改增”后地方財力損失測算(2001～2011年) 億元

表3 增值稅“擴圍”后地方財力損失占增值稅比重(2001～2011年) 億元

2.優化對地方轉移支付結構。我國即使沒有實施“營改增”的稅制改革，政府間財權與事權不清晰、財力與事權不匹配也是財政體制急需解決的問題。我國增值稅“擴圍”完成以后，政府間財力、事權矛盾將被提升到更加凸顯的位置。近期來看，完善轉移支付制度、優化中央對地方轉移支付結構將是解決地方因“營改增”造成財力損失的首選對策。我國目前專項轉移支付大于一般轉移支付的不合理結構，一定程度上會加重地方財政壓力，借此改革之機，加大一般轉移支付力度，不僅可以彌補因“營改增”造成的地方財力缺口，更是完善我國轉移支付制度的題中之義。此外，對地方財力轉移差異化，由于各地區的產業結構、經濟發展水平不同，增值稅“擴圍”對各地方財力的影響相差相當懸殊。如北京、海南、西藏等地區的營業稅比重可占到其增值稅、營業稅收入之和的80%左右。而黑龍江、山西兩省的相應比例只有40%。在進行轉移支付彌補地區財力缺口時，應根據各地區具體的具體財力損失情況進行彌補。

3.加快重構地方主體稅種步伐。營業稅被增值稅取代之后，地方更加缺乏能夠保證財政收入的主體稅種。長期來看，想要保證地方財政收入來源的穩定性，必須加快重構地方主體稅種的步伐。根據國際經驗與我國經濟發展水平，可以建立以財產稅與資源稅為主體的地方稅體系。在經濟發達地區，地方政府對當地居民征收財產稅來補充地方財政缺口。在經濟欠發達但資源豐富地區，通過資源稅改革保證地方收入來源的穩定。在經濟欠發達又沒有資源的地區，則可以通過完善中央轉移支付和橫向轉移支付制度來促進當地經濟發展，進而彌補“擴圍”后地方財力損失。如此一來，地方在增值稅“擴圍”后的財力損失在長期內也得到了解決。