健全國有企業公司治理的對策探討

王春東

摘 要：國有企業公司治理結構中存在所有者越位或缺位、缺乏責任機制、忽視利益相關者利益等問題。要健全國有企業公司治理結構，必須完善出資人制度，規范控股行為，重視利益相關者參與公司治理，建立具有監管動機的外部監管機構和良好的制度環境。

關鍵詞：國有企業；公司治理；機制

中圖分類號：F270 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）07-0021-03

一、現代公司治理的內涵概述

公司治理結構是公司制度發揮作用的基礎，是現代企業制度建設中的重要問題。進一步健全適應現代企業制度要求的公司法人治理結構，對深化國有企業改革，促進企業轉換經營機制，增強企業競爭力具有重要意義。

從廣義上來解釋公司治理的內涵包括四個方面：第一，公司治理的本質是一種關系合同，即以契約的方式，規范公司各利益相關者之間的關系，治理他們之間的交易，以此來實現節約交易成本的比較優勢。第二，公司治理的功能是配置權、責、利，其中特別是對剩余控制權和剩余索取權的配置。第三，公司治理的起因是產權分離，因為有了產權分離，才有了投資者和經營者的關系，也才有了權利的分配和沖突，進而才有了協調他們之間關系的公司治理機制。第四，公司治理的形式多種多樣，如按照投資者行使權利的不同而有外部治理和內部治理。

二、目前，中國國有企業在公司治理結構和機制方面存在的主要問題

中共十六大以來，建立有效的公司治理結構，實際上已成為中國國有企業改革的主旋律。經過十幾年的實踐，國有企業在建立有效的公司治理方面也取得了不少成就，包括建立國有資產監管機構、實行多元化股權結構、增強董事會獨立性、建立管理者激勵約束機制等措施。可以肯定地說，這些措施的推行，在一定程度上改善了公司治理結構，也為進一步的改革打下了一定的基礎，積累了一定的經驗。但是，國有企業建立有效公司治理結構的任務還遠未完成。

公司治理所要解決的主要問題是所有權和經營權分離條件下的代理問題。通過建立一套既分權又能相互制衡的制度來降低代理成本和代理風險，防止經營者對所有者的利益的背離，從而達到保護所有者的目的。它主要由公司股東大會、董事會、監事會等公司機構構成。這一制度或稱治理結構建立的基礎是公司的權力配置，即無論是所有者還是經營者都以其法律賦予的權力承擔相應的責任。股東以其投入公司的財產對公司擁有終極所有權并承擔有限責任，因此，在法律意義上公司是股東的，對公司擁有無可爭議的剩余索取權。經營者則作為代理人擁有公司的法人財產權而非所有權，但他直接控制著公司和公司的剩余。由于法人財產權和終極所有權的不一致性，而導致經營者和所有者在公司的利益不一致。從目前情況看，由于國有企業公司制改革的復雜性和艱巨性，國有企業公司治理結構中還存在著許多問題，如治理結構不健全，治理機制扭曲，治理水平不高等，這嚴重損害了國有企業公司治理績效，使國有企業改革難以收到預期成效。目前，國有企業公司治理結構和機制存在的問題，突出地表現在以下幾個方面：

（一）所有權“虛置”

20世紀70年代末期開始的國有企業改革，其主流思想是將企業改革等同于“強化經營權、淡化所有權”。雖然經過改革，但所有權虛置問題依然沒有解決。

黨的十六大明確提出，由國資委代表國家行使出資人權力。2003年初，管資產、管人、管事相統一的國資委成立，從制度上改變了原來國有資產所有權分散在不同的部門、“五龍治水”、責任不明確的局面。然而，從國資委成立幾年來的情況來看，盡管在一定程度上解決了國有企業“所有者缺位”的情況，但是，國資委尚未成為一個“明智的、負責任的和積極進取的所有者”角色。

1.國資委被定位為正部級政府機構，本身就不是一個完全意義上的所有者。國資委不能像真正的市場投資者那樣，單純地以盈利為目的。國資委不僅要管資產，還要管人和管事，成為國有企業強大的“婆家”。同時，政府目標的多重化必然導致政府承諾的不可信，而且國有資本出資人的多重目標通過公司治理結構的復雜體制影響公司經營行為，對于國有及國有控股企業的市場績效有明顯的負面影響。

2.國資委既行使了國有企業股東會職權，又部分行使了董事會職權，國資委實際上成為了眾多國有企業的“超級股東會”。以確定國有企業董事會來說，目前由國資委管理的國有企業為113個，如果平均每個企業的董事會為9名成員，國資委要為此選擇的董事就達1 000余人。不僅如此，國資委還在為所管轄企業配備經理人員，僅僅是這些董事、經理的選擇、任免、考核、績效評價就已經是巨大的任務了，更何況，這只是國資委工作職權的一部分。國資委職權過大、工作范圍過寬，勢必剝奪或侵犯非國有股東的權利。同時，國資委職權的混亂，勢必導致國有企業公司治理結構的紊亂。

（二）國有股“一股獨大”，對中小股東利益保護不足

國有股份制企業普遍存在國有股東占據主導地位的狀況。雖然也有部分非國有股東，但他們并沒有發揮應有的制衡作用。

（三）內部人控制問題比較嚴重

中國國有企業公司治理改革的基本思路，是在保持國有制不變的前提下，通過一定的企業組織形式使企業經理人員擁有大小不同的經營決策權，并促使企業參與市場競爭。在這個思路指導下，形成了有別于市場經濟環境下“內部人控制”的“行政干預下的內部人控制”。

“內部人控制”即公司內部的管理層控制董事會，進而控制公司的情況。在所有權與經營權分離的情況下，由于股權分散，股東有可能失去控制權，企業被內部人（即管理者）所控制。

從理論上講，改制后的公司中只要存在國家股，那么國家就是公司的股東。國家所有，其實質就是全民所有。但是在實際的經濟運行中，由什么機構或人員來代表國家（全民）履行作為出資人的股東職責、享有所有者權益、實現權利義務和責任的統一，至今仍然不十分明確，因而造成了事實上的所有者缺位。這就給企業的經營者為牟取個人私利或本企業職工的小集團利益以可乘之機，從而產生了“內部人控制”的現象。其突出的表現在于過分的職務消費、信息披露不規范、短期行為、過度投資和耗費資產、轉移國有資產、置小股東利益于不顧、不分紅或少分紅、大量拖欠債務等等。endprint

在企業“內部人控制”的同時，由于長期的政企不分，政府主管部門和官員用直接或間接的權力，“影響或控制企業”。這就是所謂的行政“外部人控制”。行政“外部人控制”，實際上是在產權非人格化情況下，行使委托人權力的人以放棄對代理人的制度控制，換取以非制度控制權來控制代理人的不當行為。這種行為是計劃經濟條件下傳統的政府主導型在公司外部治理結構上的延伸。其主要表現為：國有資產所有權代表身份模糊、產權界定不清和多重代理、國有資產管理體制不順、國有企業法人代表產生不規范、公司控制權的配置規則不健全、政府委派官員去企業擔任董事、董事長和經理等等。這實際上是國有企業公司治理結構中出現的“委托人問題”，它與國有企業公司治理結構中存在嚴重的“代理人問題”一起，形成國有企業公司治理結構中特殊的“行政干預下的內部人控制”現象，極大地降低了國有企業公司治理的績效。

（四）監事會監督不力

目前，在中國監事會和獨立董事同時存在，有關法規也沒有明確獨立董事和監事會各自的監督范圍和責任，將監督職能同時賦予獨立董事和監事會，可能會造成相互推諉的現象。加之大多企業的監事會采用年會制，使得實際操作中監事的知情權、查詢權和監督權受到極大的限制。同時，監事會的監督權與黨委會、職代會的監督權限也存在邊界不清的問題。

（五）公司接管市場的形成環境不理想

控制權市場有效的一個前提是股票市場的有效性，但由于國有股不能流通，國有上市公司就不會面臨被收購的危險，控制權市場的作用無法得到體現，所有者也就失去了一個很好的監督經營者的途徑。

（六）信息披露存在嚴重漏洞

國有企業信息披露的質量還很不理想，中介機構的發展也存在著一定的問題，會計師事務所的審計質量良莠不齊。個別會計師事務所還存在出賣資格、買章賣章的問題。

（七）經理人市場不健全

國有企業的董事長、總經理及副總經理，通常都是由國資委直接任命，這與公司制企業公司治理的規范要求是不相符的。

（八）經營者的激勵機制不足

按照《公司法》的規定，經營者負責的日常經營活動，是能給公司帶來經濟效益的核心人才。從中國目前公司治理的現狀來看，經營者的激勵和約束機制暴露的問題主要有：首先，激勵形式單一，激勵力度不夠，報酬激勵與企業績效脫鉤。激勵不足一方面造成國有企業優秀經營者的流失，另一方面使在職的經營者開始尋求隱性收入，擴大在職消費。同時，經營者的年薪與公司經營績效處于脫離狀態，經營者的效益與風險不對稱使得他們更多注重自己的政治角色，而無從關心企業的長遠發展，經營者中普遍存在著短視行為。其次，從約束機制來看，由于中國處于經濟轉型時期，缺乏市場優勝劣汰的競爭機制，經理層壓力不足，約束機制弱化。

（九）經營者考核指標體系不健全

對經營者的約束需要建立一套完整的指標考核體系，目前在實踐中已經建立了一套自己的指標體系。然而評價過程的客觀性和真實性還缺乏嚴格的監督，同時對于激勵措施的關注比較多一些，而對于業績不好或者努力程度不夠的經營者的懲罰卻相對不足。

三、健全國有企業公司治理的對策建議

2005年，經濟合作與發展組織（OECD）正式發布了《OECD國有企業公司治理指引》。整個文件共分兩個部分。第一部分為正文，是若干條基本原則，共分六章；第二部分為釋義，是對這些原則較為詳細的解釋與論證。該文件雖然不是一份具有約束力的文件，但它基本上反映了國際上對健全的國有企業公司治理的一些共識，也集中體現了OECD國家的政府在管理國企方面的成功經驗以及對現存挑戰的應對之策。 因此，該文件對我們考慮如何健全中國國有企業公司治理具有重要的參考意義。以它提出的一系列原則為參照系，可以比較容易地看到，進一步改善國有企也公司治理需要朝哪個方向努力，其關鍵又在哪里。

（一）進一步完善國有資產出資人制度，規范控股行為

所謂出資人，就是向企業投入資本的人，即企業資本的擁有者，也就是股東。任何人的財產（資本）一旦投入企業，就變成企業的法人財產，投資者就享有出資人的權利。這些權利主要包括資產受益、按照法定程序參與企業的重大決策和聘請經營者、轉讓股權等。在市場經濟條件下，國有企業的資產必須同其他所有制資產一樣，具有明確的出資人代表。同時，國有資產也應該具有一般資產的產權要素：所有權、經營權、收益權和處置權。

要完善國有資產出資人制度，必須進一步明確：國資委不是政府的行政機構，與所轄企業的關系也不是行政隸屬關系，更不是上下級關系，而是以國有股權為紐帶，是股東與企業法人的關系，委托與代理的關系。國資委作為出資人代表，既要做到依法行使股東的權利，又要保證不越位、越權，對所轄國有資產享有收益權、重大決策權和經營者選擇權。否則，如果還繼續沿襲隸屬關系式的行政干預，“老板加婆婆”的現象就會愈演愈烈，就會將企業管死，退回到改革的原點。不僅如此，由于國資委比過去政府部門的權力更大了，問題也可能變得更加復雜，一旦決策失誤，造成的損失將更加嚴重。應當適度降低控股股東比例，培育多元持股主體，實施股權多元化。

完善出資人制度，還必須建立相應的責任機制。國資委每年必須向人大報告國有資產經營情況和國有資本經營預算執行情況。各級人大必須設立專門的審計、監督機構，對國有資本經營績效進行評估、檢查與監督。同時，建立責任追究制度，對由于決策失誤造成國有資本經營損失的，要追究當事人的責任。

（二）董事會的健全和完善

董事會作為聯結股東與經理層的紐帶，是公司治理的核心。高質量的董事會有助于加強對公司經理層的控制和監督，有利于規范控股股東的行為，維護中小股東的利益。

（三）經營者的選擇和激勵

具體包括：董事會和經理層的權利界定，經營者的市場選擇，經營者的激勵。

（四）重視并推進利益相關者參與公司治理，規范信息披露

盡管利益相關者公司治理理論本身并不完善，利益相關者參與公司治理的途徑也處于實踐探索中，但利益相關者治理已日漸成為各國公司治理發展的一種趨勢。在中國公司治理的實踐中，包括中小股東、債權人、職工等在內的利益相關者受到侵害的事件時有發生，因此，探討利益相關者參與公司治理的機制與可行途徑，已成為中國完善公司治理結構的緊迫任務。為了保護投資者和其他厲害相關者的利益，應當將信息披露置于公司治理的核心地位予以高度關注，對此，必須強化信息披露制度的建設。

（五）黨的作用及其與現代公司治理結構的交融

要注意黨務與企業經營的分開問題，既不能以黨的思想政治工作或企業精神文明代替經營工作，也不能忽視黨的基層組織建設，而是要圍繞企業經營決策這一中心開展黨的工作，使黨組織的思想政治工作服務于國有企業改革與發展的目標。

（六）健全國有企業公司治理結構的立法與執法

在健全立法的過程中，還必須同時健全執法。健全執法的關鍵在于加大違法的成本。從公司治理角度，應特別要注意集體訴訟制度的建立和完善，這包括加大賠償額，免除訴訟費，提高發起律師的提成比例等。

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[責任編輯 吳高君]endprint