財政支出績效評價分析

杜宏穎

摘 要：隨著中國財政收支規模的快速增長，財政支出績效管理中存在的問題也日益突出，如何提高有限的財政資金的使用效益成了加強財政支出管理的關鍵。從財政支出績效評價的原則與意義入手，深入分析中國目前財政支出績效評價體系存在的問題，提出完善財政支出績效評價的對策建議，即完善財政支出績效評價各項法律和制度，成立專門的績效評價機構，建立科學的績效評價指標體系，擴大績效評價范圍和強化績效評價工作結果的應用等。

關鍵詞：財政支出；績效評價；績效評價原則

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）07-0118-02

一、財政支出績效評價概述

所謂財政支出績效評價是指采用科學、規范的績效評價方法，對照統一制定的評價標準，按照績效的內在原則，對財政支出行為過程及其效果進行科學、客觀、公正的衡量比較和綜合評判。從廣義上講，績效是效益、效率和有效性的統稱，不僅包含外部效果，也包含內在的努力程度，可以通過投入、過程、產出和結果來描述。

（一）財政支出績效評價的原則

1.服務政府職能原則。財政收支首先是為政府履行其職能服務的。政府的職能決定財政收支的范圍，而政府職能與經濟體制密切相關。要開展財政績效評價，首先就要對財政收支的范圍與政府職能范圍有一個明確的界定。

2.規模適度原則。財政支出規模過小，不能滿足政府履行提供公共產品和公共服務等職能的需要，在一定程度上影響經濟社會的快速發展；財政支出規模過大，則加重了財政的負擔且容易降低政府財政資金的使用效率。因此，財政支出規模必須與經濟發展水平和政府職能的履行相適應。

3.社會效益原則。隨著政府職能的轉變，財政支出逐步從贏利性和競爭性的領域退出，轉向非盈利性、非競爭性的公共需要領域，如科學教育文化、環境保護等。這些領域其經濟效益很難直接衡量，但對社會經濟產生重大的影響。因此，財政績效評價的重點是對政府履行政府職能所產生的效果，即其社會效益。

4.合法規范原則。合法性是指財政收支必須依法取得和使用；規范性指財政資金必須按照規范的程序使用，防止財政資金使用上的隨意性。財政績效評價的重點是評價財政收支的合法性和規范性，保證財政資金服務于政府職能，避免財政資源的浪費。

（二）財政支出績效評價的意義

1.有利于強化財政支出管理職能。在傳統的計劃經濟體制下，中國的財政工作中長期存在著重預算分配輕決算批復、重資金撥付輕支出監督管理的問題。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，中國的財政體制也開始向公共財政轉變，財政支出的管理職能相應地得到了擴展。因此，加強對財政資金使用效果的評價便成為財政支出管理的一項重要職能。

2.有利于提高財政資金使用效率。建立財政支出績效評價制度，可以對財政支出的科學性、支出管理水平、投入風險、效益水平等方面進行綜合評判，找出其中問題及形成原因，明確相關責任，有利于推動財政執法和監督約束機制的建立，對提高中國財政資金使用效率有重要的意義。

3.有利于深化預算管理制度改革。按照國家財政支出改革的基本思路，中國正在逐步推行國庫集中支付、部門預算、零基預算制度；開展財政支出績效評價，是實行績效型預算的重要前提和基礎。對財政支出績效進行科學評價，不僅是深化財政預算管理改革的客觀需要，同時評價本身也是實行部門預算的一項重要內容。

4.有利于優化社會資源配置。現階段，中國處在社會主義的初級階段，發展經濟所需要的社會資源總量有限。所以，優化資源的配置、提高資源的利用效率就顯得尤為重要。實行財政支出績效評價，同時考慮社會效益，有利于將資金投入到績效評價高的領域，實現效率、效益和效果的提高，實現資源的優化配置。

二、財政支出績效評價體系的問題

（一）缺乏統一的法律保障

中國公共投資部門雖然也提出要完善項目投資決策程序，對國家重點投資項目要從立項決策、建設決策、竣工驗收直到財政支出績效評價，實行全過程管理，但迄今尚未出臺全國統一的有關財政支出績效評價工作的法律法規，使財政支出績效評價工作缺乏法律約束和制度保障。

（二）缺少明確的管理機構

中國缺少權威性的財政支出績效評價綜合管理機構，使得財政支出績效評價工作只能分散在各管理部門進行，評價的指標、方法和組織程序差異大，難以形成統一的、全面的財政支出績效評價體系，進而嚴重影響評價結果的客觀公正性。

（三）缺乏科學合理的指標體系

主要表現為：一是目前各有關部門的財政支出績效評價主要側重于技術和工程及資金使用的合規性評價，而對財政資金的使用效益評價不足。二是各部門評價指標設置呈平面化和單一性特征，缺乏一套建立在嚴密數據分析基礎上的科學、統一、完整的指標體系。三是盡管目前研究探討了許多指標的設立途徑，但其操作性不強仍不完善。

（四）評價內容不完整

財政支出績效評價工作內容不完整表現在：一是側重于合規性評價，而忽視效益評價。目前各有關部門進行的財政支出績效評價工作帶有明顯的審計特征，忽視對項目效率或發展效益方面的評價。二是評價對象僅局限于項目本身，而忽視對項目內外因素的綜合分析。財政支出績效評價工作不僅涉及項目過程審核和投資與回報的評價，還包括各種宏觀因素的評價，如投資的社會環境包括政策環境和自然環境對投資行為的影響。但目前的財政支出績效評價缺少這些內容，使財政支出績效評價工作不能達到為政府宏觀決策服務的目的。

（五）評價結果缺乏明確、具體的應用

目前，財政支出評價結果多數只是作為各有關部門項目建設檔案保存，沒有成為財政部安排支出的依據。財政支出績效評價對于財政資金支出項目中的成效、問題與相關責任，以及對于項目執行過程中的各環節負責人缺乏約束，評價結果對于支出的預算分配和投資項目管理缺少參考作用、導向作用和制約作用，使評價工作流于形式。endprint

三、完善財政支出績效評價的對策

（一）完善財政支出績效評價的法律和制度

應建立一系列制度規范和相關法律規定，對相關的工作規則、工作程序、組織方式及結果應用等進行清晰的法律界定，明確相關行為主體的權利和義務，提高績效評價工作的權威性，使各項工作有法可依、執法必嚴。另外還應建立完備的相關法律保障制度，實現配套措施建設到位，避免出現財政管理部門孤軍奮戰的窘境，保證績效評價工作的順利開展。

（二）成立專門的財政支出績效評價機構

應在財政部門建立專門的財政支出績效評價機構，作為財政支出績效評價的執行主體，對本級財政支出績效評價工作實施統一管理，與財政、統計、審計、人事等多個部門進行溝通和配合，及時獲取各方面信息。此外，可引入中介機構和社會公眾參與財政績效評價工作，加強對整個財政支出管理活動的監督和控制，提高評價工作效率、質量和公正性。

（三）建立科學的財政支出績效評價指標體系

應建立科學規范的財政支出項目績效評價指標、單位財政支出績效評價指標、部門財政支出績效評價指標和財政支出綜合績效評價指標。具體來說指標體系的構建應在堅持相關性原則、經濟性原則、可比性原則以及重要性原則的基礎上，遵循財政支出活動“投入—過程—產出—效果”的邏輯關系，參照國際和國內公認的標準，進行嚴密科學的分析，形成立體型、多層次的指標體系，為財政支出績效評價工作的開展做好準備工作。如在財政支出項目績效評價建立資金保障指標，經濟效益指標，社會效益指標，生態環境效益指標和項目計劃指標；在財政支出總和績效評價方面，設立總量效益指標，如財政收入增長率、財政支出占GDP比重、人均可用財力、財政經費自給率等；同時設立結構效益指標，社會效益指標和財政管理指標。

（四）建立績效預算，擴大績效評價范圍

績效預算是以目標為導向，以業績評價為核心的預算模式，可有效地發揮內控功能，克服以往績效評價模式重視產出而忽視效益的考核與評價的問題，實現財政資金效益最大化，因而應實施績效預算并擴大績效評價范圍。同時，應采用現代信息管理技術，建立適合財政支出績效評價工作需要的信息數據庫和信息處理系統，擴大績效評價的范圍，使各項支出工作都受到一定程度的監督和控制，全方位、多層次地保證財政支出的效益。

（五）強化績效評價工作結果的約束力

財政支出績效評價結果是對財政支出效益的總結，是評價各部門、各責任人工作成效的有力證據，對整個財政支出管理工作的改進起著至關重要的作用。應將績效評價結果直接納入人民代表大會對預算執行情況的審核程序，作為財政信息庫的重要組成部分，為優化財政支出結構和提高財政支出效率提供強有力的信息支持；并將評價結果及時向相關部門和各工作人員公布，提高并改善其工作的積極性和警惕性，推動整個財政支出管理工作的運行。

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[責任編輯 吳明宇]endprint