系統化推進政府購買服務改革
——訪上海財經大學中國公共財政研究院執行院長劉小川教授

●本刊記者 阮 靜

系統化推進政府購買服務改革
——訪上海財經大學中國公共財政研究院執行院長劉小川教授

●本刊記者 阮 靜

編者按：在我國全面深化改革的戰略部署中，政府購買服務無疑是一項重要舉措。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。這被稱為“自下而上的改革新潮、撬動政府改革的新支點、吹向公共服務與社會管理領域清新之風”的政府購買服務正從地方實踐上升為國家決策，進入大提速的新階段。何謂政府購買服務？這項改革推進的重點和難點何在？如何準確把握改革對財政監管提出的新要求？本期專題特邀相關專家學者及實務工作者以訪談、論文刊載形式從不同角度就政府購買服務改革進行前瞻性探討，以饗讀者。

政府購買服務，是通行于國際社會的一種新型的公共服務供給方式，其具體做法是政府引入市場機制，將政府內部服務以及直接向社會公眾提供的一部分公共服務和社會管理事項，按照一定的方式與程序，交由具備條件的社會組織承擔，并根據服務數量和質量向社會組織支付費用。當前，推廣政府購買服務是我國深化改革的一項重要舉措，在黨中央、國務院高度重視和一系列部署要求下，財政部充分發揮牽頭作用，加強工作指導和政策研究，并在年初召開的全國政府購買服務工作會議上明確改革路線圖，作出2014年政府購買服務工作在全國全面推廣的部署。隨后，財政部發出 《關于政府購買服務有關預算管理問題的通知》，從預算和資金方面對政府購買服務進行原則性部署。政府購買服務改革進程開始提速。在此背景下，本刊特邀上海財經大學中國公共財政研究院執行院長、財政部與共建高校聯合研究課題《建立健全政府購買服務制度研究》主持人劉小川教授就推進政府購買服務改革的相關問題作深入解讀。

政府購買服務影響深遠

■ 政府購買服務成為熱點是一個自然過程，其整體改革方向符合三中全會精神

■ 財政公共服務類支出應當成為財政工作改進的一個重點

■ 政府購買服務制度的建立，不僅可以優化財政管理方式、提高財政資金使用效率，而且對我國行政體制改革、轉變政府職能、優化政府治理結構等均將產生深遠影響

記者：據統計，在2014年各地兩會的政府工作報告中，至少有26份政府工作報告提及政府購買公共服務，占所有省份的近八成。可以預計，“政府購買服務”也將成為改革進程中的“熱詞”，對此，您作何解讀？

劉小川：各地兩會政府工作報告有26份提到政府購買服務，充分說明該問題確實已成社會熱點。據我了解，民政部是較早關注這個事情的部門，因為在救濟、社會服務、養老等方面都與民政部職責業務相關，但其提供服務的組織結構較雜亂，所以民政部一直都致力于推動政府購買服務。同時由于財政部分管政府采購，且《政府采購法》也把服務與貨物、工程并列作為一項采購內容，財政部在該問題上也義不容辭。國務院對政府購買服務也高度重視，并于2013年7月31日召開常務會議研究推進政府向社會力量購買公共服務，并將主要局限在民政系統的公共服務購買問題“擴大化”，也就是說，公共服務的問題，不僅僅涉及民政部門，實際上涉及很多政府部門，并要求財政部起草指導意見，最終形成《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》這一重要指導文件，因此政府購買服務問題不再僅局限于社會工作領域，進一步將擴大至文化、教育、環境、醫療等方面，并且成為簡政放權、轉變政府職能的重要抓手。那么其成為熱點也就經歷了這樣一個自然過程。

我們常說的政府采購，長期以來主要是貨物采購。但實際上，政府的支出行為主要是以公共項目為支出對象，而在這些支出中間，服務類支出應該比購買貨物支出所占比重大，所以從財政支出角度來說，公共服務支出應當是財政工作的一個重點。而服務的覆蓋面基本上涉及所有政府職能。三中全會也提到這個問題，因此購買服務不僅僅是一個規范財政支出行為的問題，而且更重要的是可以通過這個方法手段，來規范、轉變政府的職能，進一步促進我國行政體制改革；不僅有利于財政的有效運行，且對國家治理方面都會產生深遠影響。所以政府購買服務的整體方向符合三中全會精神，成為兩會的熱點問題，也不足為怪。

記者：深化這一舉措，對我國政府改進公共服務有何深遠影響？

劉小川：民政部和財政部都分別開過關于政府購買公共服務的全國工作會議，在范圍和側重點上有所不同。民政部長期以來推進政府購買服務是從其分管業務層面來推進，財政部開會則在全國部署推進，且更注重在頂層設計層面提出要求。所以從財政角度，我們更希望把這件事情作為政府的一項宏觀政策來推進。講到對公共服務有何深遠影響，我覺得可以概括為如下方面：

一是有利于提高公共服務的質量和水平。如果政府將公共服務的提供完全交由內部提供，必然缺乏競爭機制，影響服務水平的提升。如果將公共服務的提供納入市場范圍后，誰服務得好就把錢給誰，對于服務質量的提高、財政資金的節約都起著積極作用。

二是有利于政府職能的轉變。因為政府、社會組織、行業協會其各自職能應有分工，而現在政府基本上包攬了公共服務各個方面，顯然，政府該做的事情沒有盡力做，不該做的事情做了。通過推進政府購買服務，把政府應該做的事情明確下來，不該做的事情讓社會力量承擔，有助于政府職能轉變。

三是有利于我國行政體制改革，促進行政體制改革的進程。我國行政體制改革長期以來是在精簡機構和增加機構之間循環，那么這個精簡的依據是什么？機構增加的依據是什么？往往是從務實主義出發，缺乏系統思維。如果我們對政府提供公共服務的職責有一個明確界定，就可在改革政府機構的時候按照公共服務的特點來配置政府的職能部門。比如事業單位改革，在政府公共服務職能改革方面是非常重要的一環，政府很多事業單位的責任是提供公共服務，這與政府行政部門是有區別的，這樣就要改制，行政部門的機構可能就會削減，就不會養那么多人，這就有利于行政機構改革，且按照這個線索進行改革比較穩定持久。

四是有利于政府提高其治理的科學化規范化。現在三中全會強化政府治理的科學化規范化。政府治理，從根本上講主要解決兩個問題，其一是明確什么事情政府該管；其二是政府該管的事項怎么管好。一個是范圍與對象問題，一個是手段問題，如果這兩個問題能夠處理好，政府治理質量就會提高。而通過政府購買服務的推進，顯然可以促進政府治理水平的提高，因為政府將其部分公共服務事項交由市場去做，那么政府治理就會改變一些方法，比如政府原來大包大攬什么事情都管，現在分層次了，什么事情該管，什么事情委托他人管，什么事情該中介機構管或行業機構管，這樣責任就能夠分清楚，管理方式也會發生相應變化，促進政府治理的科學化規范化，所以概括起來政府購買服務在提高經濟效率，轉變政府職能，優化政府治理結構，即經濟社會政治各個方面都會產生深遠影響，而不是簡單一個服務方式的改變。

破解政府購買服務五大難題

■ 政府購買服務涉及面廣，得益于方方面面的配合

■ 政府購買服務比政府采購中購買貨物要復雜得多，服務種類的多樣化決定了服務標準及購買方式方法的多元化

■ 五大難題是制定政府購買服務政策制度所要回答的問題，而且要回答好

記者：公共服務購買在中國現有財政體系中正在做制度化途徑的探索，但類似的創新實踐已在全國各地不斷進行。您認為這其中較為成功的案例有哪些？對其他地區的推開有何借鑒意義？

劉小川：我們發現，中國很多改革事項，往往都是自下而上推進的。確實政府購買服務這件事最初在很多地方實踐探索，目前我了解做得好的地方主要有江蘇，尤其是江蘇的無錫、蘇州，他們做了很多年，然后是廣州、上海做得也不錯，這些地方之所以做得不錯是因為他們自己有足夠的動力，比如無錫推動這個事情，是有頂層領導的支持才能推動下去，因為政府購買服務涉及面很廣，不僅是財政部門、采購部門能夠解決的問題，是得益于方方面面的配合，由于當初無錫市市委書記、市長非常支持這個事情，在當地推動效果很好，特別是在方法、管理模式等方面都有新的做法；上海在規范方面做得比較好，所以各個地方其實都有一些積極探索。對其他地方的借鑒在于：主管領導要重視，因為這是一項跨部門的工作；公共服務的承接方要大力培育；此外，不能僅靠現在的政府采購部門來做，行政管理組織亟待重構。

記者：公開競標是購買流程的慣例，但國內大部分政府購買還屬非競爭性購買。您認為我國政府在購買公共服務上還存在哪些問題？

劉小川：這是政府購買服務的方式方法或者說手段的問題，實際上政府購買服務比購買貨物復雜很多，因為任何方法手段都與內容相關，購買貨物相對來說比較簡單，原因在于：一是其購買主體和供應商界限非常清晰，購買部門就只是政府部門，供應商就是企業，因為商品貨物的生產都在企業，因此在制定怎么購買，買多少時都有一個標準，且該標準對同為企業的供應商來講可以做到平等沒有價格歧視；二是貨物標準是透明、可測的，采購的商品比如電視機電腦等，市場都有看得見的價格以及質量標準，這個體系是成熟的，所以采用公開招標方式是可行的，有一個良好的基礎。而購買服務就非常復雜。首先購買服務的主體是多元化的，行政機構可以買，事業單位可以買，國有企業也可以買；資金來源也復雜化，有預算內資金也有預算外資金，有財政撥款，也有公益慈善資金，這些錢都基本上是用來買服務的；此外服務標準是非常多樣化的，個性化太強，很難找到購買服務的全國統一標準，所以服務種類的多樣化決定了服務標準的多樣化，因此如果我們采用單一招投標方法，將很難操作，實踐中也已遇到不少困難。因此，政府購買服務的購買方式和手段應該是多樣化的，但是怎么做這就是要研究探討的問題，研究它怎么做得更好，怎么做得公平合理有效率，這仍需在實踐中探索解答。

記者：2014年1月16日財政部召開的全國政府購買服務工作會議指出，“買什么”、“誰來買”、“向誰買”、“怎么買”和如何“買得值”是該項改革中面臨的五大難題。這既事關政府職能的重新定位，又關乎財政體制機制的配套改革。根據您的研究，破解這五大難題的關鍵是什么？應分別從何入手？請簡要闡明您的觀點。

劉小川：五大難題實際上是我們制定政府購買服務政策制度所必須要回答的問題，也就是說我們制度里面的基本要素就是要把這些問題回答好。比如說“誰來買”即購買主體是誰，這個要確定；“向誰買”，即承接主體是誰，之前總是說供應商，這是對貨物采購的概念；對服務購買而言，其供應商稱之為服務承接主體或為社會組織，后者是民政部提出的概念，對民政部來說，它提供的服務大部分都是向社會組織購買的服務，實際上當我們推廣到全國來看，比如說教育部也有服務要買，商務部也有服務要買，各個部門都有服務要買，那么向誰買，實際上也是多元的，可向社會組織、公益組織、企業來買，或者向改制下來的行業機構、中介機構等非營利機構以及營利機構來買，甚至也可以向個人購買，因此購買承接主體應該是多元的，關鍵就在于要買什么東西，不同的東西由什么主體買。我贊同采用服務承接主體的概念。因為政府很多服務是有特色有范圍的，不是全國通用的，比如說一條馬路需要保潔，由政府來提供該項服務，但是這個保潔不一定要由一個大公司來承接，政府的目標是幫助貧困、低收入人群，所以我可以向低收入人群招標，個人也可以來招標，這樣既能起到政府政策導向作用，也能保證服務質量，同時給個人以信心，所以購買服務不一定要有絕對標準，不一定要由社會組織或者一定資質的企業來承接，不一定要達到一定的門檻。另外還有一個“怎么買”的問題，這是方法手段問題，政府購買服務的方法要多元化，可以采用招投標、邀請招標、委托代理、承包等等多種方式。因為不同的購買方式可以解決不同的問題，不能寄希望于同一種標準來實現所有的購買。至于“買得值”的問題，我認為就是《政府采購法》里提出的“物有所值”概念，政府買東西不能簡單說我節約了多少錢，當然這個概念我們要講，但不是絕對強調，因為政府做事情是為了實現政府職能，而政府職能是公共利益最大化，所以買得值，不僅僅要有經濟指標，還要有社會指標，政府治理指標等綜合考察是值還是不值。比如說購買服務時雖然多花了一部分支出，但同時解決了就業問題、環境問題等，我覺得就是值，所以標準的確定需要做進一步探討。

強化購買服務預算管理和資金監管

■ 預算編制是推進政府購買服務最基礎的工作，基礎工作做不好，就很難進一步推行

■ 從服務項目試點監管起步，最終實現對政府每筆服務費用的監督

記者：保證購買服務預算編制的科學化、規范化是提高財政資金使用效益和改進公共服務質量的一項基礎性工作。然而目前某些基層政府對于購買服務認知有限，而我國社會組織發育又不夠成熟，無論是政府購買服務的買方和賣方都沒有形成一個足夠大的競爭性市場，很多服務沒有形成廣泛知曉和認可的價格，這都對各地制定預算造成一定困難。據此，就健全購買服務預算管理體系，您認為應如何推進？請具體談談您的看法。

劉小川：政府購買服務涉及方方面面，以上已經談了一些方面，還有一個很關鍵的問題就是預算。因為政府購買服務要在預算里面反映出來，這就要求首先得明確預算科目。如果說預算科目沒有明確地反映出來各級政府各個部門的服務項目與資金是怎么安排的，你就很難去考察這個購買服務的效益怎么樣，它產生的效果如何。因此，有需要改革預算科目的設計和預算編制的流程，按照現在的做法，科目編制按照部門來編，編制方法按照功能分類編制預算者居多。比如政府預算中可以看到教育經費支出是多少、文化經費支出是多少，但你在這里面看不出教育經費支出中多少是用于服務且是用于什么服務的；若按經濟分類，有個科目叫作商品與服務，買商品與買服務又是混在一起沒有分別編制，所以你也不知道服務到底買了什么、花了多少錢，因此在管理、考核、評價的時候就沒有數據依據。我們在做這個研究的時候，就希望找到一個地方是按照經濟分類編制預算的，然后通過查其類款項目盡量將服務類統計出來，得出政府購買服務的總量和大體結構。但我們始終沒有找到這個數據支撐，這說明我們預算編制還存在問題。這是推進政府購買服務過程中最基礎的工作，基礎工作不做好，就很難進一步推行，這也是一個值得探討的問題，想改變這種狀況將是一項大工程。

記者：政府購買服務資金是在既有預算中統籌安排的公共財政資金，如何加強財政監督，確保這塊資金的規范管理和安全有效使用？對此請談談您的建議。

劉小川：應當說，政府在購買服務中的這部分資金安排，要想使得財政在監督資金有效使用方面有所作為的話，前提是購買服務的資金要單列才可以監督，也就是前面談到的預算科目安排問題，但在預算科目還未調整之前，可以對一些服務為主的項目進行監督和管理，以此作為監管試點。從上海市福利彩票項目的評比中可以得到一些啟發，這些項目都是關于養老、留守兒童等問題，很多社會福利組織、非營利組織都去競標，對于這些本身就是以服務為主的項目，就可以對其制定一些監督管理方法，而對一些混在一起非以服務為主的項目暫時可以放一放，等基礎工作做好了，再來推進監管。所以前期完全可以找一些服務項目試點推進監管。再比如說教育行政部門要搞智庫研究或者課題研究，這些完全都是服務性的，因此這個項目是不是可以制定一些管理監督考核方法，是不是可以針對該服務項目為主體研究制定一些規章制度，我想通過做些試點來探索怎么管理和監督的問題完全是可行的，但是最終我們的目標是實現對政府的每筆服務費用都要監督。欲做到這一點，重點要在三個方面下功夫：第一，預算科目要改革；第二，政府部門行政職能相應做出調整，逐步從服務項目監督管理過渡到對全部購買服務的監管；第三，要建立社會監督體系，包括人大監督、行政監督以及輿論與公眾監督。

進一步推進政府購買服務

■ 所有政府購買服務的運行問題交給市場，政府來創造相應條件

■ 政府應該以頂層設計和路線圖的規劃搭建起改革框架，并在該框架內系統化推進政府購買服務改革

記者：根據《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，“到2020年，在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買服務制度，形成與經濟社會發展相適應、高效合理的公共服務資源配置體系和供給體系，公共服務水平和質量顯著提高。”為實現這一目標任務，應如何進一步推進政府購買公共服務？

劉小川：要想實現這個目標，政府宏觀層面應該有一個制度的頂層設計以及路線圖搭建起改革框架，這里重點要解決幾個問題，第一是體制機制問題。政府的事業單位要改革，政府直接參與的行業協會要改制轉軌，最終形成一個由社會力量為主組成的購買服務市場的體制框架。同時，政府購買公共服務的職責要明確，政府的職責，我認為就是制定法律規章制度、解決投訴仲裁問題以及規范地安排預算。第二是運行機制與制度的建立問題，包括明確購買主體、承接主體、中介機構等，明確投訴、監督、管理的職責。第三是要制定一套購買服務的方法、方式和手段。包括建立購買服務的目錄、制定購買服務的標準、確定購買服務的方式方法等。第四是要建立購買服務的績效考核機制。故大體上涵蓋這幾方面的框架首先要建立起來。也就是說，所有政府購買服務的運行問題，包括購買服務過程的監督管理問題，交給市場，由市場來配置資源。政府的職責是，為各參與政府購買服務的市場主體創造相應條件；購買服務的政策方向把握、法律法規制定執行等問題，由政府部門來管理和監督。這樣就把市場和政府的職責分清楚，各自形成各自的系統。此外，中間需要行政體制改革、政府職能轉變，需要企業如何調整、社會力量如何組建、中介機構如何構建、行業協會如何構造等等配套改革都將在這個框架內一步步去實施。因此，在頂層設計的框架內，應系統化推進政府購買服務這項復雜的綜合性工程。■