基于一致性和績效性分析的南寧市土地規劃實施中期評估技術方法研究

鄧 強，陳建軍，田志強

（1.廣西國土資源規劃院，廣西 南寧 530022；2.中國土地勘測規劃院，北京 10035）

基于一致性和績效性分析的南寧市土地規劃實施中期評估技術方法研究

鄧 強1，陳建軍1，田志強2

（1.廣西國土資源規劃院，廣西 南寧 530022；2.中國土地勘測規劃院，北京 10035）

研究目的：通過對南寧市土地規劃實施的中期評估研究，探索土地利用總體規劃實施中期評估技術方法。研究方法：一致性和績效性分析、定性分析與定量分析、問卷調查法、綜合評價法。研究結果：（1）一致性評估指標較全面地反映了規劃目標任務執行進度，以及土地利用變化是否與規劃安排保持一致性和現勢性；（2）績效性評估指標測度規劃實施對提高土地利用效率、效益，促進經濟社會生態協調發展等方面產生積極影響，具有較高的參考價值。研究結論：以一致性和績效性評估模式為基礎構建的南寧市綜合評估指標體系，為編制適時評估技術規程、構建適時評估制度提供了一定參考。

土地規劃； 適時評估； 一致性和績效性模式；指標體系； 南寧市

土地利用總體規劃是統籌土地管理和城鄉各類、各業用地的綱領性文件，是國家實施土地用途管制的重要依據，也是調控經濟社會發展的重要手段。規劃實施是一項長期性、系統性、復雜性工程，規劃實施一定階段后，實施進度是否符合預期，規劃功能是否充分發揮，實施成效如何，是否仍與經濟社會發展保持現勢性，均需要通過規劃實施評估來判斷。規劃實施評估既是一個科學、完整規劃過程的必備環節，更是規劃制度化管理的重要內容[1]。2000年以來，土地利用總體規劃實施評價研究逐漸成為土地管理學者、地理學者的研究重點[2]，2005年以后實證研究逐漸增多。周慧杰等從效果指標、執行指標兩個方面對廣西貴港市土地利用規劃實施情況進行了研究[3]，鄭新奇等以濟南市為例研究了土地規劃實施評價類型與方法[4]，任奎等從可持續發展角度選取經濟、資源、環境和社會4大指標對連云港市土地規劃實施進行評價等[5]。近年來，隨著理論研究和實證研究的豐富，學者對于規劃實施評價指標體系、規劃實施社會經濟影響的研究逐漸增多[6-8]。目前，中國已開展的相關研究中，評估時點主要是在規劃實施期末，而缺少對規劃實施的中期性、階段性評估；評估角度主要是從規劃實施產生的經濟、社會、環境影響而展開，而缺少規劃實施過程中一致性和偏離度的研究；評估目的主要為評價上輪規劃實施成效、開展下一輪規劃修編服務，而缺少對規劃實施糾偏性的研究[9-11]。本文以廣西壯族自治區南寧市為例，探索土地利用總體規劃實施適時評估的技術方法，為健全土地規劃實施評估體系提供參考。

1 研究區概況

南寧市地處廣西中南部，是廣西的首府城市，全市土地總面積22112 km2，轄青秀、興寧、西鄉塘、江南、良慶、邕寧6個區，武鳴、橫縣、賓陽、上林、馬山、隆安6個縣。2012年末，全市常住總人口679.08萬人，人口密度為307人/km2，城鎮化率為56.28%。南寧市是北部灣經濟區核心增長極，以建設區域性國際中心城市為總體目標，全面進入城鄉建設、產業發展的加速時期。

2 數據來源與研究方法

本文對《南寧市土地利用總體規劃（2006—2020年）》近期2006—2012年實施情況進行階段性評估。因此，以2012年土地變更調查數據為核心，結合2006—2012年遙感影像數據、用地審批數據、年度計劃指標數據等多元數據，以規劃主要內容為主軸線，圍繞規劃確定的戰略、目標、措施等核心內容，采用一致性和績效性評估模式，構建評估指標體系，進行定量化綜合性評估。

一致性評估——將以多元數據分析為基礎的實際變化與規劃進行對比分析，從而判斷土地利用變化是否與規劃預期保持一致。主要內容包括：各項控制指標執行情況，即耕地保有量、基本農田保護面積、建設用地總規模、新增建設用地規模等主要控制指標的執行進度；各項管理措施實施情況，主要包括耕地占補平衡管理、建設項目選址、規劃調整修改以及守法情況等。

績效性評估——以現狀土地數據、經濟數據、生態數據、社會問卷調查數據分析為基礎，評估規劃實施對上述各方面產生的直接或間接影響，從而判斷規劃實施成效。其中，對土地利用變化產生的直接影響評估包括土地利用效率、土地利用結構以及土地利用布局等方面的變化；對經濟社會發展產生的間接影響評估包括規劃實施產生的經濟效益、社會效益和生態效益，以及社會公眾對規劃實施的了解、參與和滿意情況。

圖1 評估技術流程圖Fig.1 The technical process of assessment

3 指標體系構建與量化

3.1 指標篩選

土地規劃實施過程是一個復雜的系統過程，其作用反映在土地利用和經濟社會發展的方方面面。理論上，指標越細越有助于進行準確的評估，但實際工作中，由于指標關系復雜，指標過細不但會造成指標體系過于龐大，還可能導致重復計算和冗余。本文嚴格按照綜合性、主導性、可比性和可操作性等原則篩選指標。并根據一致性評估和績效性評估要求，按照層次分析法建立評估指標體系：目標層（P）：土地利用總體規劃實施中期評估值。準則層（A）：反映規劃實施一致性：規劃執行指標（A1）、規劃管理指標（A2）；反映規劃實施績效性：規劃實施效果指標（A3）、規劃實施效益指標（A4）、規劃社會認知指標（A5）。子準則層（B）：是準則層指標的細化，表征對準則層指標的貢獻程度。具體指標如下：（1）規劃執行指標：考量規劃主要控制指標實現程度，包括規劃明確的5項約束性指標及重要的總量指標和新增指標，共計8項指標（表1）。（2）規劃管理指標：反映規劃管理措施落實情況，從耕地占補管理、項目選址管理、規劃調整管理、違法用地管理等方面，對比、篩選5項指標（表2）。（3）規劃實施效果指標：考量規劃實施對土地利用產生的直接影響，從土地開發、集約利用、土地結構、土地布局等方面對比篩選共12項指標（表3）。（4）規劃實施效益指標：衡量規劃實施對經濟、社會、生態等方面產生的明顯影響，分為經濟效益、社會效益和生態效益三方面8項指標（表4）。（5）規劃社會認知指標：考量不同社會層面的公眾對規劃的認知情況，包括知情度、參與度和滿意度等三個二級指標（表5）。根據調查對象與土地利用的關系，將其分為政府部門、用地者和社會普通公眾三大類，通過問卷調查的方式進行采集、匯總、分析。本次向政府職能部門、用地者和普通公眾隨機發放調查問卷300份，共計收回問卷288份，其中有效問卷253份，問卷回收率為96%，有效問卷率為87.85%，說明社會公眾對本問卷的調查內容很感興趣，關注程度較高。

表1 規劃執行指標（A1）Tab.1 The perform index of planning（A1）

表2 規劃管理指標（A2）Tab.2 The management index of planning（A2）

表3 規劃實施效果指標（A3）Tab.3 The effectiveness index of planning（A3）

表4 規劃實施效益指標（A4）Tab.4 The performance index of planning（A4）

表5 規劃社會認知指標（A5）Tab.5 The social cognitive index of planning（A5）

3.2 指標量化

根據所選指標的數量特征，可以將其歸為4類，并分別進行標準化處理：

（1）規劃上限性（逆向）指標。指標目標值為最高閾值，指標值越接近閾值表示規劃實施效果越好，突破閾值越大表示規劃實施效果越差，如城鄉建設用地規模控制率、人均城鎮工礦用地控制率等指標，依式1計算。（2）規劃下限性（正向）指標。指標目標值為最低閾值，指標越高代表規劃執行、實施效果越好，如耕地保有量、基本農田保護率等指標，依式2計算。（3）需設定標準值的指標。需設定一定標準值才具有可比性，才能用于評估的指標，如森林覆蓋率等指標。標準值參考國家部門或行業已有的參照標準，或全區平均值，依式3計算。（4）通過問卷調查獲取的指標。

式1—式3中，Si為標準值或限制值，Xi為指標原值，Ai為量化后指標值。

采用層次分析法與德爾菲法相結合的方法確定各項指標的權重。執行指標是規劃調控的主要手段，權重值應相對較高，由于規劃實施時間不長，各項管理指標表現不明顯，指標權重也相對較弱。規劃實施效果指標是規劃實施產生的直接影響，權重值稍高于效益指標。規劃社會認知指標主觀性較強，權重值相對較弱。通過多輪專家打分，5項指標權重值分別為0.323、0.120、0.244、0.126和0.105。

3.3 綜合評估

采用加權和法求取評估綜合分值，如式4：

式4中，Pi為第i個地區的綜合評價指數；fij為第i個地區第j個評價指標的分值；wij為第i個地區第j個評價指標的權重。按百分制，將評價標準按照好、較好、較差、差劃分為4個等級，并對應規劃修改的程度（表6）。

表6 評估標準Tab.6 The evaluation standard

4 結果與分析

4.1 評估結果

根據上述方法，南寧市規劃實施定量化綜合評估結果為92.37分，規劃實施總體情況較好（表7）。

4.2 規劃執行指標評析

規劃執行指標得分94.12分，處于較高水平。2006—2012年，南寧市耕地和基本農田保護目標得到了有效落實。耕地保有量超出規劃目標71560.05 hm2，目標實現率達111.64%；基本農田保護面積超出目標11121.89 hm2，目標完成率達102.15%。建設用地調控目標執行較好，建設用地總規模、城鄉建設用地規模仍有較大剩余空間，但農村居民點用地規模突破規劃目標130.63%。規劃后續實施需繼續加強建設用地調控管理，尤其是農村建設用地的調控管理。

4.3 規劃管理指標評析

規劃管理指標得分為95.31分，執行效果較好。一方面，規劃自批準實施以來，項目用地預審、審批嚴格按照規劃實施，項目用地均在規劃預留的建設用地范圍內，沒有發現違反規劃的用地行為。同時，土地開發、整理、復墾補充耕地面積高于新增建設占用耕地面積，占補平衡率為126.68%，嚴格貫徹了耕地“占一補一”的基本國策。另一方面，由于規劃批準實施較晚，部分項目用地在規劃批準前進行了充分的對接和協調，規劃批準后涉及規劃調整、修改的項目較少，因此規劃調整頻次等指標相對較高。

4.4 規劃實施效果指標評析

規劃實施效果指標得分為90.03分，規劃實施對土地利用產生了積極影響。與2005年相比，2012年全市土地開發利用率、土地農業利用率、土地建設利用率、土地墾殖率分別提高12.97、11.42、1.54、3.29個百分點。同時，土地集約利用水平大幅提高，全市每億元GDP消耗建設用地67.39 hm2，比2005年節約用地118.71×108元/hm2，集約利用水平提高1.76倍；全市每億元二三產業產值消耗城鎮工礦用地20.88 hm2，比2005年節約用地30.18×108元/hm2。

4.5 規劃實施效益指標評析

規劃實施效益指標得分為96.55分，其中經濟、社會和生態三效益得分分別為100、90.53和100分。2012年，全市單位建設用地GDP為148.39×104元/hm2，增長94.39×104元/hm2，年均增長率24.97%；單位建設用地二、三產業增加值為129.18×104元/hm2，增長84.34×104元/hm2，年均增長26.87%；城鎮化水平達到56.28%；建成區綠地率提高10.8個百分點；森林覆蓋率已達47.34%；具有生態改善功能的耕地、園地、林地、牧草地、水域等基礎性生態和景觀用地占全市土地總面積的比例為80.48%，提高10.95%，提前實現了2020年達到80%的目標。

4.6 規劃社會認知指標評析

南寧市土地利用總體規劃實施社會認知指標得分為84.29分，處于較好狀態，但在5項指標中得分最低，說明加強規劃宣傳，提高公眾認識仍是南寧市土地利用總體規劃實施的重要任務。公眾對規劃的了解、認識程度

直接影響公眾利用土地的行為方式，加強規劃宣傳，提高公眾認知是促進土地資源節約集約利用的重要途徑。

表7 評估結果Tab.7 The evaluation result

5 結論與討論

（1）南寧市土地利用總體規劃2006—2012年總體執行情況較好，一定程度上說明了土地利用變化與規劃預期保持了較高的一致性，規劃實施與社會經濟發展也保持了較強的現勢性。但是，規劃也存在部分建設用地指標突破調控目標，土地整治補充耕地量不足等問題。規劃后續實施中，應充分總結經驗、教訓，著重加強建設用地總量和新增建設用地調控管理，加大土地開發、整理、復墾補充耕地力度，提高土地節約集約利用水平。

（2）本輪規劃具有一定的特殊性：規劃實施期間國家開展了第二次土地調查。因此，在對規劃實施評估時，需將規劃數據與調查數據進行充分的銜接，導致采取的標準值的時期有所差別，對評估結果可能產生一定影響。

（3）由于規劃批準實施較晚，在對“十一五”時期實施情況進行評估時，部分指標未能完全體現其意義，如規劃調整頻次指標，但隨著規劃的深入實施，在后續的適時評估中，此類指標意義或將愈加明顯。

（4）以規劃實施一致性和績效性評估為基礎構建的綜合評估指標體系，能夠較為全面地反映規劃實施的進度、成效，對發現規劃實施中存在問題，糾正規劃實施偏差，促進規劃科學有效實施具有重要意義。

（5）規劃實施綜合定量化評估分值，只作為規劃實施情況的直觀體現，不能完全代表規劃實施優劣，但在評估相似區域土地規劃實施情況時，具有較強的比較價值。

（References）：

［1］鄧紅蒂，李宏，王恒，等.土地利用總體規劃評估制度建設研究［J］.中國土地科學，2012，26（7）：4-9.

［2］王婉晶，揣小偉，黃賢金，等.中國土地利用總體規劃實施評價研究進展與展望［J］.中國土地科學，2012，26（11）：91-96.

［3］周慧杰，周興，胡寶清，等.廣西貴港市土地利用總體規劃實施評價［J］.生態環境，2005，14（5）：752-756.

［4］鄭新奇，李寧，孫凱，等.土地利用總體規劃實施評價類型與方法［J］.中國土地科學，2006，20（1）：21-26.

［5］任奎，周生路，廖富強，等.基于可持續度的連云港市土地利用總體規劃實施評價［J］.資源科學，2008，30（2）：241-246.

［6］李鑫，歐名豪.縣級土地利用總體規劃社會影響評價研究［J］.中國土地科學，2012，26（11）：3-8.

［7］宋建輝，王坤.縣域土地利用總體規劃實施評鑒——以淶水縣為例［J］.中國農業資源與區劃，2013，34（2）：102-108.

［8］洪武揚，劉永學.土地利用總體規劃實施評估方法研究［J］.國土資源科技管理，2013，30（5）：68-73.

［9］王玉波，唐瑩.省級土地利用總體規劃實施評價研究——以黑龍江省為例［J］.干旱區資源與環境，2010，24（12）：7-14.

［10］袁成軍，何騰兵，李屹旭，等.基于GIS的土地利用總體規劃實施評價決策支持系統研究與應用［J］.貴州農業科學，2008，36（2）：108-111.

［11］王婉晶，揣小偉，黃賢金，等.基于空間吻合性的土地利用總體規劃實施評價方法及應用［J］.農業工程學報，2013，29（4）：1-14.

（本文責編：郎海鷗）

Study on Mid-term Evaluation Method for the Consistency and Performance of General Land Use Planning: A Case Study of Nanning City

DENG Qiang1, CHEN Jian-jun1, TIAN Zhi-qiang2
（1. Guangxi Institute of Land Resources and Planning, Nanning 530022, China; 2. China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035, China）

The purpose of the paper is to explore the mid-term evaluation method that universally applicable for evaluating the consistency and performance of general land use planning. Methods of consistency and performance analysis, qualitative and quantitative analysis，questionnaire survey, comprehensive evaluation are employed. The results indicate that: 1）consistency index reflects the progress of the implementation of planning, and whether the land use conforms timeliness to the plan; 2）performance index can be to measure the impacts of the planning implementation. It contains land use efficiency and benefit, coordinated development of economic, social and ecological aspects. It is concluded that the evaluation index system based on the consistency and performance model shows more applicability in the timely evaluation of general planning. It also provides a certain reference for building the technical regulation andevaluation system.

land planning; timely evaluation; the consistency and performance model; index system; Nanning City

F301.23

A

1001-8158（2014）09-0039-08

2013-05-15

2013-08-22

中國土地勘測規劃院調查評價項目（201212106308）。

鄧強（1968-），男，廣西玉林人，高級工程師，副編審。主要研究方向為土地經濟、土地規劃。E-mail: gtt2003@163.com

陳建軍（1983-），男，山東濟南人，工程師。主要研究方向為土地規劃。E-mail: yinuo798@163.com