縣級土地利用總體規劃編制過程中的利益相關者分析

王曉軍，梅傲雪，周 洋

（山西大學環境與資源學院，山西 太原 030006）

縣級土地利用總體規劃編制過程中的利益相關者分析

王曉軍，梅傲雪，周 洋

（山西大學環境與資源學院，山西 太原 030006）

研究目的：從利益相關者參與理論的視角，研究新一輪縣級土地利用總體規劃編制過程中主要利益相關者間的利益與權力關系問題。研究方法：在實證調查研究的基礎上，通過對該規劃編制過程進行回顧，運用利益相關者分析方法進行定性研究，辨識這一過程中的主要利益相關者，并對主要利益相關者之間關系和地位進行分析。研究結果：（1）此規劃編制過程仍是一個由政府主導的自上而下的決策過程，且決策權愈加集中；（2）在專業規劃人士助力下，該規劃制度排斥其他利益相關者參與規劃決策過程，規劃決策中從系統上忽視了公眾和媒體等受規劃決策影響的其他利益和訴求。研究結論：今后應從制度上將主要利益相關者納入縣級土地利用總體規劃編制過程，提高規劃成果的合理性和公平性。

土地規劃；編制過程；利益相關者分析；利益相關者參與

1 理論背景

土地利用總體規劃編制過程是一個分析問題、制定目標和編制規劃方案以及評價供選方案的過程，以發揮獲取信息、事先規劃、問題解決和管理開發的土地利用規劃功能，達成社會、市場和環境價值均衡的土地利用決策，因此編制這類規劃是各國政府的一項主要職責。縣級土地利用總體規劃編制過程是由縣級政府實際組織編制的，在中國5級土地利用總體規劃體系中處于核心地位。然而從實際結果看，此編制過程存在著理想規劃目標與實際不符的“差距”，制定出的方案普遍片面窄化，有時還直接、間接地有利于商業利益，甚至服務于短期“政績”行動，或者與一些社會群體和個人的價值格格不入[1]，這顯然違背了政府編制規劃的初衷。

現實中，土地利用格局是市場（人口與市場的力量）和政治（利益相關者）兩套變量結合后創造出來的結果，政治—經濟過程決定了土地利用的格局。土地利用規劃在尋求“應該是什么”的問題，對土地應當如何利用充滿規范性的價值判斷，主要的依據是公共利益[2]。土地利用規劃需要有立法授權和占用大量社會資源，一般由政府發起，由于規劃結果會對一些個體或群體造成影響，因此，土地利用規劃可視為各種不同利益相關者間對某區域內未來土地利用的形態作利益上的嚴肅競爭和協商，使規劃對自己或所屬群體最有利的過程[3]，這說明利益相關者參與理論適用于規劃的編制過程依據該理論的看法，受規劃編制過程影響的眾多群體各自有不同的能力和利益，他們在規劃問題識別、目標制定和策略選擇等過程中有不同的愿望和訴求，表達他們各自利益的個人、群體、組織或機構就是不同的利益相關者（Stakeholder）[4-5]。有些利益相關者會影響規劃編制過程，而有些會受此過程的影響，因此他們可被分為制定者、受益者和受害者，他們共同參與規劃制定與決策的過程就是利益相關者參與（Stakeholder Participation）[6]。可見，利益相關者參與實際上是一個各利益群體政治博弈的過程，主張在規劃決策中能表達其訴求與價值，縱使其觀點無法被采納，但至少可以借此表明己方的立場或態度；利益相關者參與也使規劃制定者公平地認定與考慮所有利益相關者的立場或態度，最小化可能的消極影響（包括利益相關者的沖突），編制出公平合理的規劃。如何在眾多不同的利益群體中制定和達成有關規劃的政治共識，成為當前規劃理論界的重要研究內容。

本文基于即將完成的縣級土地利用總體規劃編制過程的反思性回顧，通過利益相關者分析，辨識此過程中的利益相關者及其作用與關系，從利益相關者參與的視角認識此類規劃編制過程的特征。

2 研究方法

利益相關者分析方法有很多，有學者建議在不同階段采用不同的分析方法[7]，實際分析中具體采用何種方法視具體情形，這是因為要接納盡可能多利益相關者的經驗、立場、態度、價值與世界觀，就必然造成在進行分析時要面對眾多的不確定性[8]。中國的縣級土地利用總體規劃編制包括工作準備、基礎研究、規劃大綱編制、規劃編制以及成果報批等階段[9]，雖然此過程中各利益的互動過程錯綜復雜，各階段涉及的利益相關者及其利益也不同，然而本研究更關注本次利益相關者分析能涵蓋多少利益，分析結果能提供多少對規劃決策的解釋和價值。

本次利益相關者分析隨2009年縣級土地利用總體規劃編制工作同時開展。分析方法以定性研究為主，分析過程大致可分成3個步驟：首先辨識與規劃編制過程相關的個人、群體、組織和機構，對其進行各類訪談、調查與分析；然后，通過集思廣益方法分析各利益相關者在此過程中可能發揮的作用、受到的影響及其重要性程度；最后，建立規劃制定者與其他利益相關者間經驗關系矩陣，分析利益相關者之間的相互關系。

3 研究結果

3.1 利益相關者辨識

辨識利益相關者就是要辨別受到縣級土地利用總體規劃結果影響的個體和群體。利益相關者（群體）包括：“權力的代言者”和那些不是“權力代言者”的人；盡可能多不同意見的人；能提供不同意見的人；規劃中沒有得到充分機會的人；所持觀點相去甚遠的群體；在決策執行中可能被忽視的人[4]。縣級土地利用總體規劃編制過程中應有的利益相關者見表1。

表1 規劃過程中應當出現的主要利益相關者Tab.1 Main stakeholders should attend in the planning process

對中國縣級土地利用總體規劃編制過程的分析還表明，應當出席的利益相關者并沒有悉數出席。表1“特殊利益相關群體與個人”中的利益相關者在實際規劃編制過程中是缺失的，例如民間組織、公眾和大眾媒體等。表1中用虛線表示出來的是實際缺失的或是作用弱小的群體。各利益相關者間的關系存在著與中國行政管理體系基本一致的科層關系[10]，各級政府在此過程中與同級其他利益相關者相比處于主導地位，發揮主要作用，是規劃的實際制定者；其他各利益相關者在這一科層體系中所處的地位、作用和政治權力有大有小。

3.2 利益相關者的利益與作用分析

從利益相關者參與理論上講，試圖影響規劃決策的各利益相關者在規劃編制過程中發揮著不同的作用：政府參與者針對整體公共利益，研究制定相關法規與政府的土地利用決策，其中各政府部門的作用或大或小；市場取向參與者各自在追求自己商業利益的最大化；特殊利益相關群體與個人經由其群體的代表，從其群體的特殊價值觀來看待土地利用。可見，如果在規劃編制過程中引入更多的利益相關者，則他們會經常處于沖突中，造成土地規劃結構性緊張，因此，受聘的土地規劃師應當依據其專業技能和溝通能力，平衡各種價值之間的沖突，協調各利益群體間的溝通，將上述沖突轉化為有規則的博弈，達到土地利用的共識決策，保持規劃的公正與公平。因此，利益相關者平等參與的規劃編制過程必然是復雜的、費時費力的過程。

然而，中國現行的縣級土地利用規劃編制過程中，各利益相關者應有的利益與其實際發揮的作用并不一致，一些群體占據強勢或主導地位，一些群體卻處于弱勢或服從地位。各利益相關者在規劃過程中的利益與實際發揮的作用見表2。

3.3 利益相關者影響力/重要性評估

為了解各利益相關者在土地利用規劃過程的地位現狀，對各利益相關群體在規劃編制中發揮的影響力與其本應有的重要性進行定性比較分析與評價。基于經驗調查，通過對利益相關群體各自擁有決策權力大小及對規劃結果的影響程度進行排序，可以得出“實際影響力”結果，它反映各利益相關者在縣級土地利用總體規劃編制過程實際產生影響的力量；同時，從利益相關者參與理論視角，對各利益相關群體在縣級規劃過程中“應有的重要性”進行分析，分別指出他們應當有的地位和應受的重視程度。二者的分析結果見圖1。

圖1中橫軸表示各利益相關者在規劃過程中的“應有重要性”，用三角形進一步說明其重要性大小；縱軸表示各利益相關者在規劃過程中的“實際影響力”，用圓形進一步表示各利益相關者對規劃決策的實際影響力大小；虛線三角形或圓形代表該利益相關者在實際規劃決策過程中是缺失的。

圖1表明，各利益相關者在縣級土地利用規劃編制過程中所發揮的影響與他們在規劃制定過程應具有的重要程度并不匹配。縣政府與縣國土部門在規劃編制中占據關鍵和主導地位；受規劃決策結果影響很大的公眾及民間組織其作用缺失，未在規劃編制過程發揮作用；受規劃決策影響較大的用地政府部門、鄉（鎮）政府與用地企業等參與者對規劃決策發揮的作用較為有限；規劃決策中大眾媒體基本不受規劃決策影響，也極少發揮作用。

表2 在規劃過程中各利益相關者的利益與作用分析表Tab.2 The interests and played roles by stakeholders during the planning process

3.4 利益相關者間關系分析

判斷利益相關者的利益需求及特征，可以幫助分析他們之間的關系。以縣國土部門為例，它是縣級土地利用規劃編制過程的主要執行者，它替代了規劃團隊在規劃中應發揮的協調和主持的作用，試圖發揮協調各利益相關者間的作用。然而縣國土部門接受縣政府領導和上級國土部門指導，身處體制內在規劃決策中并不能獨立公正地協調各利益相關者間的協商與溝通。通過社會脈絡分析，厘清它與其他利益相關者的關系可以更深入了解利益相關者間關系。

縣國土部門在規劃決策過程中與其他利益相關各方間至少有如下幾個關鍵關系：

圖1 各利益相關者在規劃過程中的影響力/重要性分析坐標圖Fig.1 Analysis graph for influence and importance of stakeholders in the planning process

（1）與縣政府和上級國土部門的關系：縣國土部門受縣政府領導，對縣政府直接負責；與同系統的上級國土部門間是業務上的上下級關系，可對上級的指示進行反饋，但這種向上的反饋力明顯弱于向下的指導力。（2）與其他政府部門、鄉（鎮）政府和用地企業的關系：縣國土部門與不同行業部門間保持柔性合作關系，但由于他們對規劃內容和規劃執行的理解不同，規劃編制過程中他們之間的合作是有限的，隨意性較大。用地企業為規劃提供自身的用地需求信息，接受已由政府確定的規劃安排，有所反饋，但反饋空間大小差異極大，視政府體系與市場取向參與者間聯系程度而不同。（3）與規劃團隊和評審專家的關系：規劃團隊和評審專家個人擁有專業知識，由縣政府（或國土部門）聘任或臨時簽約。受縣土地部門指導具體執行履約事宜，規劃團隊在全過程中服從和服務于政府與國土部門的規劃事務，評審專家承擔各階段產出成果的評審責任，提供技術咨詢服務，二者在很大程度上都受國土部門的控制和影響，這種依附關系無法保證他們在價值判斷上的完全獨立，有時還可能犧牲一部分技術判斷能力。（4）與公眾和媒體的關系：上級規定的規劃規則雖然對縣國土部門有公眾參與規劃決策的要求，但實際上它基本不與以下利益相關者發生多少關系，包括民間組織、一般公眾、當地公眾和大眾媒體等。受規劃結果影響的公眾基本被系統地排除在規劃決策體制之外，只能事后被動接受已確定的規劃方案。實際上，代表一般（或當地）公眾的民間組織在中國并不常見，大眾媒體對規劃決策的輿論監督非常有限。

3.5 該規劃決策過程的特征分析

綜合以上從利益相關者參與理論視角的分析，基本得到這一規劃決策過程的主要特征：（1）由政府主導、全面控制的過程。一方面，政府既充當“運動員”也充當“評判員”，另一方面，決策權繼續向上集中，在土地利用政策、規劃目標、土地利用調控指標、土地用途分區等方面都由上級規劃確定，縣級實際的決策空間越來越有限，規劃如確需調整，需經上級批準后方能變更，表現出典型的自上而下（Top-down）決策特征。（2）規劃師（團隊）主要依附于政府。因規劃決策本身自上而下的溝通方式，規劃師（團隊）并非價值獨立的中立協調方，他們用其專業知識和資質主要服從于政府的規劃決策，從制度上只限于倡導政府意愿，有時甚至主要表達個別政府精英的意愿，使這種決策具“科學性”的外衣，還無法擔當協調社會各方利益的角色。（3）公眾參與的制度性缺失。規劃規則有建議性的、咨詢式的公眾參與要求，然而這些要求是單向的和被動的，沒有為公眾預留訴求和意愿反饋渠道，實際上公眾只能后期接收或根本接收不到任何信息，因此仍是一種排斥公眾參與的制度安排。

4 結論與建議

4.1 研究結論

本文對中國新一輪縣級土地利用總體規劃編制過程中的利益相關者進行了分析。研究表明，中國目前縣級土地利用規劃編制過程的制度安排本身存在的主要問題為規劃編制過程單純由政府主導，追求規劃決策“高效化”傾向，使得規劃編制過程排斥公眾等群體參與，即使有一些公眾參與的要求，然而其參與質量也很低[11]。制度設計上“窄化”其他利益相關者的意見和訴求，必然使規劃過程的科學（合理）性和客觀公正性受到影響，也使規劃結果的合法有效性受到質疑。

4.2 改革建議

土地利用總體規劃是牽涉眾多利益相關者的公共性問題。國內外的實踐證明，規劃的全過程都應當將公眾等各利益群體的訴求納入進來，進而在各種利益博弈的基礎上達到某種程度的規劃共識。這就需要改革土地利用規劃的整體框架，建立“暢通公眾表達、實現有效溝通”的頂層設計，使重要的利益相關者都能納入規劃編制過程，提高規劃成果的合理性和公平性。

然而，國內各地一些探索性的實踐[12]證明，采取基于社區的或自下而上（Bottom-up）的規劃決策途徑，建立改善規劃決策中利益相關者參與質量的規劃制度，在中國的確是一項非常漫長而復雜的工作，尤其是在現有自上而下的行政體制下。本文建議，今后改革規劃制度時，應至少將利益相關者分析作為一個必要的規劃步驟，其分析結果納入基本的規劃編制內容。

（References）：

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［9］國土資源部.縣級土地利用總體規劃編制規程（TD/T 1024-2010）［S］.北京：中國標準出版社，2010：1-3．

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［11］高和平，靳曉雯.土地利用總體規劃修編的困境分析——基于利益相關者分析［J］.內蒙古師范大學學報：哲學社會科學版，2012，41（1）：93-97．

［12］王慧珍，段建南，李萍.縣級土地利用規劃的公眾參與方法與實踐［J］.中國土地科學，2008，22（10）：64-69．

（本文責編：郎海鷗）

Stakeholder Analysis in the Process of Land Use Master Planning at County Level

WANG Xiao-jun, MEI Ao-xue, ZHOU Yang
（College of Environment and Resources, Shanxi University, Taiyuan 030006, China）

From the perspective of stakeholder participation, the article analyzes the interests and power relationships between stakeholders in the formulating process of general land use planning recently accomplished at county-level of China. The qualitative research was based on the method of stakeholder analysis. The relationship and roles of main stakeholder involved in the process were identified and analyzed. The result shows that both the formulating process and its power of decision-making were strongly controlled by the government. Meanwhile, the process systemically excluded other stakeholders' participation from the decision-making process, which was assisted by involved planners and experts, and actually resulted in the lack of interests who were affected by the process. The main stakeholders should be institutionally included in the formulating process to improve the rationality and equality of planning outputs.

land planning; decision-making process; stakeholder analysis; stakeholder participation

F301.23

A

1001-8158（2014）09-0047-06

2013-03-19

2013-06-08

國家自然科學基金（41101558）；山西省科技重大專項（20121101011）；山西省軟科學研究項目（2012041072-03）。

王曉軍（1968-），男，山西絳縣人，副教授。主要研究方向為鄉村景觀與土地利用規劃。E-mail: xjwang@sxu.edu.cn