農村土地整治項目監管績效形成機理與評價

孟 展, 劉 斌,夏 敏, 劉友兆

（1.南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095；2. 江蘇省地產發展中心，江蘇 南京 210024）

農村土地整治項目監管績效形成機理與評價

孟 展1，2, 劉 斌2,夏 敏1, 劉友兆1

（1.南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095；2. 江蘇省地產發展中心，江蘇 南京 210024）

研究目的：闡明農村土地整治項目監管績效的形成機理，并通過對項目監管績效的評價，探索監管績效的提升途徑。研究方法：文獻研究法、歸納綜合法、熵權可拓物元模型法。研究結果：項目的管理和治理對項目監管的績效均有影響；從行為、結果兩個維度構建項目監管績效評價指標體系，并以蘇州市為例應用熵權可拓物元模型法對項目監管績效進行了評價。研究結論：項目監管績效的提升路徑應包括加快建立土地整治專項法律、法規體系，嚴格執行定額和標準，推進“3S”技術在項目監管中的應用，改革項目關鍵環節的“行政化”態勢以及實現全方位的“公共參與”等。

土地整治；監管；績效；形成機理；評價

Key words:land consolidation; supervision; performance; course of formation; evaluation

1 引言

當前，農村土地整治已上升為國家戰略，中國每年用于農村土地整治的各類專項資金投入超過1000億元[1]。農村土地整治已成為推動新農村建設、保障發展、保護耕地、統籌城鄉土地配置的重要舉措。與國家對農村土地整治的穩步、快速推進相比，農村土地整治項目監管方面的發展相對滯后，農村土地整治已進入提升項目監管績效水平、提高項目監管質量的關鍵時期。目前，國內多位學者對農村土地整治項目的績效進行了深入研究，例如王紅雷等[2]利用多層次模糊綜合評價原理與模型，提出了土地整治項目績效評價技術路線，并構建了土地整治專項資金項目績效評價指標體系；王璦玲等[3]結合具體項目,構建了由經濟、社會和景觀生態效益三大指標組成的土地整治效益評價指標體系，并根據評價指標對土地整理效益的影響建立模糊分布函數，得出土地整治項目效益的綜合評價結果；羅文斌等[4]將物元模型引入到土地整治項目的績效評價當中；展煒[5]等綜合利用特爾菲法、層次分析法和模糊綜合評價法,建立了土地整理項目績效評價體系,并進行實證分析等。但是，這些都是以土地整治項目本身的績效作為研究對象，而沒有專門針對項目監管的績效展開研究。而目前中國農村土地整治項目實施過程中出現的超預算、偏離規劃設計、工程質量偏低等現象，均與項目監管績效偏低有關。通過對農村土地整治項目監管績效的研究，將有助于提高項目的投資決策水平、提高項目工程質量，從而推動中國的土地整治事業穩步前進。鑒于此，本文嘗試界定農村土地整治項目監管績效的內涵，分析其影響因素及形成機理，在此基礎上，構建農村土地整治項目監管績效評價體系,并應用于江蘇省蘇州市農村土地整治實踐中，據此提出監管績效的提升路徑。

2 農村土地整治項目監管績效的內涵界定

“監管”由“監督”和“管理”兩部分組成。監督，在《說文》中解釋為：監，臨下也；督，察也。監、督二字連用，意為監察督促[6]。而對“管理” 一詞，周三多教授的定義為：在社會組織中，為了實現預期的目標，以人為中心進行的協調活動[7]。結合具體實踐，農村土地整治項目監管可以理解為：根據相關法律及規定，由具有一定的法律地位的監管機構或組織，以高質、高效、保量完成各項資金來源投資的農村土地整治項目為目的，對項目的整個實施過程進行督促、管理和協調的活動，它區別于一般意義上的管理，具有一定的行政強制功能。此外，農村土地整治項目監管不局限于對項目施工過程的監管，而是從項目構想及選址、項目決策及立項一直到項目使用和后期管護的全面系統性監管（圖1）。

圖1 農村土地整治項目監管的主要環節Fig.1 Main sections of the supervision of rural land consolidation project

農村土地整治項目監管涉及的環節多、內容廣，這也在一定程度上決定了監管績效的綜合性以及績效評價的復雜性。績效至今還是一個較為模糊的概念，學術界對“績效”尚無統一公認的定義。目前，對績效的理解主要有三種觀點，即績效是結果、行為以及強調員工素質和未來發展[8]。柯洪認為績效是“績”和“效”的合成，是項目建設成果與過程的綜合反映和體現，“績”指項目主要任務是否完成，完成情況如何，結果是否達到預先設定的目標，它側重反映項目的結果；“效”則指完成項目的效率，側重反映項目的過程[9]。Katzel認為績效是項目建設過程中對其目標的實現程度[10]，是綜合評測“過程”和“結果”后的結論。

綜合上述觀點并結合農村土地整治項目的自身特征，筆者認為，農村土地整治項目監管績效的內涵為農村土地整治項目監管行為和結果的綜合反映，包括監管過程中的具體方法、措施以及其所產生的結果。

3 農村土地整治項目監管績效影響因素及形成機理

3.1 影響因素

通過對相關文獻資料[11-13]的梳理、歸納，本文將影響農村土地整治項目監管績效的因素分為外部因素和內部因素兩大類。其中，內部影響因素主要來源于農村土地整治項目管理及項目治理，項目管理可以細化為計劃、組織、領導和控制等，項目治理可以細化為激勵、約束和協調等，由于這些影響因素可以被不斷優化從而改善項目管理績效，因此將其界定為可控的影響因素。而外部影響因素包括政策環境、經濟發展水平、技術水平、文化環境以及市場環境等，在項目實施周期內很難依靠人力改變，因此，將其界定為不可控的影響因素（表1）。

表1 農村土地整治項目監管績效影響因素分類Tab.1 Classification of influence factors of supervision performance of rural land consolidation project

項目管理與項目治理的區別主要體現在執行者、中心對象、首要導向和主要內容上（表2）。項目管理是把各種知識、技能、手段和技術應用于項目實踐之中，以達到項目的要求[14]，其由直接管理項目過程的一方來執行，更偏向于行政力量的推動；而項目治理是一種制度框架[15],它的提出源于項目委托與代理關系中產生的代理問題以及項目契約的不完備性，需要項目的主要利益相關方的集體參與，其權威來自于利益相關者之間的持續互動。盡管如此，項目管理和治理活動都是根據項目主要利益相關者的需求實施的，兩者的共同目標是提高項目管理績效。同時，項目管理和治理范疇的影響因素可以在組織內部加以改進，從而提升整個項目的監管績效。

表2 農村土地整治項目管理與項目治理的主要區別Tab.2 Main differences of project management and project governance to rural land consolidation

3.2 基于SCP范式的農村土地整治項目監管績效形成機理

農村土地整治項目監管績效的形成有其特有的規律和特征，本文應用產業組織理論中的經典理論分析范式——SCP范式[17]，對農村土地整治項目監管績效的形成過程進行分析。SCP即“結構（Structure）—行為（Conduct）—績效（Performance）”分析范式，它提出：市場結構決定企業市場行為，而在特定的市場結構下，市場行為又決定市場的績效水平。

產業組織理論主要應用于工業領域，因此，“SCP范式”的基礎是發達的市場經濟以及較穩定的企業組織，但是，由于公共項目的本質是一組利益相關方圍繞共享項目資源、公共需求而締結的長期性契約，公共項目市場即公共品市場，它是健全、穩定的，因此，“SCP范式”對于公共項目而言是適用的[18]。由于農村土地整治項目是公共項目的一種，因此，該范式同樣也適用于農村土地整治項目。

將“SCP范式”運用到農村土地整治項目中，可得到農村土地整治項目監管績效形成機理圖（圖2）。由圖2可知，農村土地整治項目治理將影響項目的管理活動，而項目管理活動將影響項目的監管績效。具體地，通過優化項目管理能夠改善項目監管績效，而項目治理作為一種制度安排，其本身不能創造經濟績效，但是它可以通過項目管理間接貢獻于項目監管績效。

圖2 農村土地整治項目監管績效形成機理圖Fig.2 Forming principle of the supervision performance of rural land consolidation project

4 農村土地整治項目監管績效評價指標體系構建及績效提升

4.1 農村土地整治項目監管績效評價指標體系構建

農村土地整治項目由于其公共物品屬性，利益相關者較多，具有多元價值與目標，其監管績效評價要比私人項目復雜得多，這種復雜性也體現在其績效評價指標的構建上。通過以上分析，并參考相關文獻[19-21]中關于公共項目管理績效評價指標體系構建的相關內容，結合農村土地整治項目自身的特點及其農村土地整治項目監管的影響因素，本文從行為和結果績效兩個維度初步構建出農村土地整治項目監管績效評價指標體系（表3）。

4.2 農村土地整治項目監管績效評價指標體系應用

農村土地整治開展以來，蘇州市先后實施了若干個農村土地整治項目，但農村土地整治項目監管參差不齊，這在農村土地整治項目發展過程中具有一定的代表性。因此，筆者選擇蘇州市為例，在以上農村土地整治項目監管績效評價指標體系基礎上，根據物元分析方法和改進的熵值法構建農村土地整治項目監管績效評價的熵權可拓物元模型[4，22]，以蘇州市吳江和太倉兩地區已竣工驗收的6個國家投資農村土地整理項目為對象，進行了農村土地整治項目監管績效評價，結果見表4。

表3 農村土地整治項目監管績效評價指標體系Tab.3 The evaluation index system of the supervision performance of rural land consolidation project

表4 蘇州市典型農村土地整治項目監管績效水平Tab.4 The supervision performance of typical rural land consolidation project in Suzhou City

根據6個項目監管績效水平綜合關聯度大小可以判斷農村土地整治項目監管績效的近似等級水平，其中兩個項目監管績效處于“良好”水平，分別為吳江X項目、太倉X項目，三個項目監管績效處于接近“良好”水平，分別為吳江Y項目、吳江Z項目和太倉Y項目，一個項目監管績效接近“較差”水平，為太倉Z項目。根據監管績效水平級別，蘇州市6個國家投資農村土地整治項目中，吳江X項目、太倉X項目的監管績效達到“良好”水平，其他4個項目的績效水平都不符合標準等級，但具備向各個等級轉化的條件。由此可見，蘇州市國家投資農村土地整治項目監管績效水平有一定的差異性，項目監管工作做得較好的項目，其最終的整體績效水平一般也較高，能夠較好地實現規劃設計的預期目標。

在計算綜合關聯度的同時，根據熵權可拓物元模型的單項指標績效水平，將農村土地整治項目監管績效評價指標在各評價等級中的評價對象所占比例進行統計分析，得到蘇州市農村土地整治項目監管績效的主要影響因素，包括：植被覆蓋提高率（x24）、糧食產能提高量（x22）、農地年收入增加量（x21）、土地利用提高率（x20）、灌溉面積增加率（x16）、防護林網密度（x19）、機耕面積增加率（x17）、組織運作情況（x2）7個指標，其中前6項與土地整治相關的定額與標準有關，最后一項則與項目關鍵環節的處理能力有關。

4.3 農村土地整治項目監管績效的提升路徑

根據農村土地整治項目監管績效評價結果，針對農村土地整治項目在決策依據、制約機制以及資金監管等方面所面臨的困境，筆者提出以下提升農村土地整治項目監管績效的路徑。

4.3.1 加快土地整治專項法律、法規建設步伐，強化監管效力 項目的監管離不開法律、法規的保障。當前針對農村土地整治的專項法律、法規還很欠缺，沒有形成“國家—省—市—縣”的法律、法規體系，這在很大程度上弱化了土地整治項目監管的執行力和績效。因此，應當構建一個自上而下的土地整治專項法律、法規體系，加大違法成本和懲戒力度，確保土地整治項目的健康、持續運行。

4.3.2 加強土地整治相關定額、標準的執行力度，規范監管尺度 項目監管結果的績效應以定額、標準的執行情況為依據。近年來，在國土資源部的大力推進下，全國以及各省陸續制定并發布了土地整治相關的定額、標準，為農村土地整治項目的科學實施提供了很好的參考。但是，通過對蘇州市農村土地整治項目監管績效的評價可以發現，很多定額和標準沒有得到很好的執行。這其中有定額、標準更新滯后的原因，也有監管部門監督缺位的因素。因此，應做好土地整治相關定額、標準的更新工作，同時各監管部門要加強執行力度，保證項目的每一個單體工程、每一項單項工程都符合標準。

4.3.3 加快“3S”技術在具體監管過程的應用，提升監管科技水平 項目的監管需要先進技術的支撐。“3S”技術的應用能夠很好的解決土地整治項目監管工作中存在的“四難”問題（定位難、丈量難、記錄難、分析難），能極大地提升項目監管績效。但是目前該技術只是在個別地區進行了試點，暫時還沒有得到推廣普及。因此，應盡快將“3S”技術引入土地整治項目監管工作之中，最終實現項目監管的“數字化”。

4.3.4 改革項目關鍵環節的“行政化”態勢，確保監管成效 項目關鍵環節的處理直接影響監管的績效。項目實施的關鍵環節包括立項環節、招投標環節、實施環節、審計環節、驗收環節等，這些關鍵環節的“行政化”態勢影響了項目實施的質量。以立項環節為例，現實狀況通常是由省級國土資源管理部門下達立項通知，要求申報單位在一定期限內完成可研報告、規劃設計報告，結果導致很多可研和規劃設計文本都是“趕”出來的，有的設計單位甚至連項目區都沒去過，坐在辦公室就完成了設計文本。這種模式很難保證設計的科學性，結果大大降低了項目立項階段的監管績效。而在驗收環節，當前大部分項目的驗收都是由主管單位通過行政指令，組織部分專家，在1—2天的時間內就完成了項目內、外業的驗收并得到驗收結論。這種方式難以對項目做出全面、科學的評判，對項目監管的結果績效有一定的影響。因此必須改革項目關鍵環節的“行政化”態勢。

4.3.5 實現全過程、全方位的“公共參與”，形成監管合力 “公共參與”程度與項目監管績效有著密切的聯系。所謂的“公共參與”，不能片面理解為“在可研報告或者規劃設計文本中請項目區群眾簽字，知道有項目的存在”，而是要讓群眾全過程、全方位地參與進來。可以將土地平整等簡單工程分包給當地農戶，并給予相應的報酬；可以請有經驗的農戶參與可研報告、規劃設計的編制；可以與農戶簽訂管護合同，將重要的單體工程交由農戶管護等。全過程、全方位的“公共參與”能夠與監管單位形成合力，不僅能調動項目區群眾的參與積極性，而且能大大降低監管成本，提升項目監管績效。

5 結論與討論

（1）農村土地整治項目涉及的環節多、內容廣，因此其監管績效具有綜合性的特點，績效水平受多種因素的影響。從農村土地整治項目監管績效的形成機理看，項目的管理與治理活動將直接或間接的貢獻于監管績效。

（2）本文從行為、結果兩個層面構建了農村土地整治項目監管績效評價指標體系，其在蘇州市的應用表明該評價體系能夠體現農村土地整治監管績效的差異，并反映其中的主要影響因素。由于中國農村土地綜合整治開展時間不長，對農村土地整治項目監管績效評價方面的研究還處于起步階段，本文所選擇的農村土地整治項目監管績效評價指標體系也有待于在今后的研究過程中進一步完善。

（3）本文的農村土地整治項目監管研究主要以一般農村土地整治項目為載體開展，沒有分析土地復墾和土地開發等其他項目類型。由于土地復墾項目、土地開發項目與土地整治項目在立項前提、建設主體、項目基礎條件、建設周期、新增耕地率要求等方面存在較大差異，因此，三者在監管體系的構建、監管績效的形成等方面必然存在一定的差異。在今后的研究中，需進一步構建復墾項目、開發項目的監管框架體系，以更好地促進農村土地綜合整治事業健康發展。同時，論文是以蘇州市農村土地整治項目為實證案例，其他區域的農村土地整治項目監管績效研究尚未涉及。由于不同地區的社會經濟條件、人文環境、建設基礎條件以及施工難度等方面存在差異，因此，在今后的研究中，需要進一步拓展研究區域范圍，有效檢驗農村土地整治項目監管理論體系，提高其研究理論與方法的普適性。

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（本文責編：郎海鷗）

Formation Mechanism and Evaluation of the Supervision Performance of Rural Land Consolidation Project

MENG Zhan1,2, LIU Bin2, XIA Min1, LIU You-zhao1
（1. College of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China; 2. Jiangsu Real Estate Development Center, Nanjing 210024, China）

The purpose of the paper is to define the connotation of supervision performance of rural land consolidation project, explore its influence factors and formation mechanism. Based on this, the paper tries to set up the evaluation index system of supervision performance of rural land consolidation project, and evaluate the supervision performance of 6 projects in Suzhou City. The paper then brings out the way to promote the performance of rural land consolidation project. The methods of literature analysis, induction and synthesis, entropy-weighted extentic matter-element model were employed. The results show that project management and governance have different influences on supervision of rural land consolidation project. A supervision performance evaluation index system was built up from two dimensions of behavior and result. The conclusion is that the supervision performance of 6 projects in Suzhou City was different, which depends on the supervision work. The way to promote the supervision performance of rural land consolidation projects includes: building up the system of laws and regulations of land consolidation, strong execution of quotas and standards, the use of '3S' technology in supervision, the reform of the 'government controlling' of 'key process' and whole-process 'public participation'.

F301.24

A

1001-8158（2014）09-0053-07

2014-08-01

2014-09-04

江蘇省國土資源科技計劃項目（201335）。

孟展（1978-），男，江蘇鹽城人，博士研究生，高級工程師。主要研究方向為土地可持續利用、土地整治。E-mail: a.zhan@126.com

劉友兆（1959-），男，江蘇淮安人，教授，博士生導師。主要研究方向為土地可持續利用與土地資源評價。E-mail: yzliu@njau.edu.cn