袁克蘭：水泥行業產能嚴重過剩矛盾工作思路

文 | 袁克蘭

我國目前仍處在大規模城鎮化建設階段，根據發達國家的經驗，如果國民經濟下出現大的調整，在一個較長時期內，水泥需求量仍將維持高位。

水泥行業是我國國民經濟發展的重要原材料工業，屬資源、能源密集型產業，同時也是發展循環經濟、可為資源綜合利用作出重要貢獻的環保產業。二十一世紀以來，我國水泥工業快速發展，在結構調整取得顯著成績的同時，水泥產能、產量快速增長，產能嚴重過剩矛盾突出，行業發展面臨新問題，特別是作為國家化解產能嚴重過剩矛盾的五個重點行業之一，受到全社會的高度關注。我作為一個仍在政府工作的“水泥人”，參與了國家相關文件的起草工作，對下一步如何將文件要求落到實處，努力使水泥行業盡快從產能嚴重過剩的困境中走出來，談談自己的一些想法，與大家共同交流。

一、工業和信息化部開展的工作

2012底，為貫徹落實2012中央經濟工作會議精神，我部印發《關于報送部分行業產能情況的緊急通知》（工信明電[2013]1號），布置各地工業和信息化主管部門組織開展鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、造船五個重點行業產能過剩情況的摸底調查，并結合行業協會數據，基本摸清了各地2011年、2012兩年的水泥企業產能、產量、工藝類型，以及2013年在建和擬建水泥項目基本情況。得出的結論是，水泥行業確實存在產能嚴重過剩的風險。截止2012年底，水泥產能已超過30億噸，產量超過22億噸，平均產能利用率73%。2013在建、擬建新型干法水泥生產線近300條。新增熟料產能約4億噸，水泥產能約6億噸，尤其是西南、西北地區突擊上新線、短期建設項目過于集中的問題非常突出。若這些項目全部建成投產，水泥產能將達36億噸，屆時水泥產能過剩矛盾將更加嚴重。

在全面調查研究的基礎上，向國務院報送了《工業和信息化部關于化解產能過剩矛盾措施的報告》。對近年來這些行業產能過剩情況和原因進行了分析，提出了通過“四個一批”化解產能過剩矛盾的具體建議，以及通過等量、減量置換控制新增產能，通過修訂產品和應用標準提高行業準入門檻，通過調整資源綜合利用稅收優惠政策優化水泥產品結構，通過加嚴節能減排執行標準淘汰落后產能，通過促進企業兼并重組整合退出一批低效產能等具體措施。

按照黨中央和國務皖的部署，由發展改革委、工業和信息化部共同牽頭，國土資源部、環保部等相關部門參加，共同開展化解產能過剩矛盾工作。2013年4月份，兩牽頭部門相關領導、司、處同志組成了工作班子，專項開展化解重點行業產能過剩矛盾工作。我部由產業政策司牽頭，原材料司、節能司、裝備司等相關同志參加，共同開展具體工作。5月10日，我部會同發展改革委印發了《關于堅決遏制產能嚴重過剩行業盲目擴張的通知》，安排各地對在建和擬建的違規項目進行全面清理。在充分調查研究和征求多方意見基礎上，共同起草上報了《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），經黨中央、國務院分別召開專題會議討論通過，由國務院于10月6日印發（國發[2013]41號）。隨后，我部開展了宣傳貫徹和任務落實等相關工作。一是加強宣傳解讀。我們先是與發展改革委聯合召開了媒體見面會，隨后召開了工業領域落實《指導意見》媒體通氣會，之后又和發展改革委聯合召開了全國電視電話宣貫會。二是強化組織領導。我部成立了以苗圩部長為組長的化解產能嚴重過剩矛盾工作領導小組，統籌協調和部署我部化解產能嚴重過剩矛盾工作。三是明確職責分工。根據《指導意見>分工，進一步細化了我部牽頭和參加的重點工作，印發了《工業和信息化部貫徹落實國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾指導意見的通知》。將任務分解落實到相關司局，并明確了工作責任和要求。

二、水泥行業化解產能過剩矛盾工作安排

按照《指導意見》分工，工業和信息化部牽頭負責水泥、平板玻璃兩個行業的具體工作，因此，這兩個行業也成為我部開展化解產能過剩矛盾工作的重點。苗圩部長高度重視，親自部署產業政策司和原材料司分別提出具體工作方案，并召開專題會議，研究如何落實目標任務和開展有關工作。要求相關司局按照《工業和信息化部貫徹落實國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾指導意見的通知》的分工，抓緊落實各項工作任務。其中，水泥行業重點任務是抓緊修訂《水泥工業產業政策》、《水泥行業準入條件》、水泥產品標準和相關應用標準，協調有關部門落實資源綜合利用稅收優惠政策調整等。

三、下一步工作的思考

（一）認清形勢，梳理信心，扎實工作

十八屆三中全會提出全面深化改革，必須立足于我國長期處于社會主義初級階段這個最大實際，堅持發展仍是解決問題的關鍵。全面深化改革的重點是經濟體制改革，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用。化解產能嚴重過剩矛盾是當前和今后一個時期我國經濟工作的重點。要著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題。政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。

2013年以來，黨中央、國務院高度重視化解產能嚴重過剩矛盾工作，社會各界逐漸取得共識，政府、行業協會、重點企業共同推動，在市場機制調節的共同作用下，水泥行業運行狀況出現好轉的跡象。一方面，水泥行業投資明顯放緩，新增產能速度明顯下降。2012年以來，水泥行業投資持續呈負增長，2013年水泥行業保持謹慎投資的勢頭，1～9月完成投資959億元，同比下降5.97%。2013年前三季度，新增水泥熟料生產線32條，新增水泥熟料生產能力4053萬噸，新增產能僅為上年全年新增產能的43%。另一方面，在市場拉動下，水泥需求總量則呈現較快增長趨勢，效益向好。2013年1～9月，水泥產量已達17.48億噸，同比增長8.88%。

我國目前仍處在大規模城鎮化建設階段，根據發達國家的經驗，如果國民經濟下出現大的調整，在一個較長時期內，水泥需求量仍將維持高位。即便水泥消費峰值期過后，水泥消費量也會是個逐漸降低的過程，并達到動態平衡。我相信只要從現在起各級政府、社團組織及廣大企業共同努力，通過進一步貫徹落實國發[2013]41號文，有效控制水泥新增產能，嚴格執行質量、環保、節能標準，認真做好淘汰落后工作，政府的工作重點逐漸過渡到對產能過剩的預警、預處理上，充分發揮行業協會的作用，遵循市場規律，通過促進企業兼并重組，發揮龍頭骨干企業的引領作用和市場調節作用，水泥行業產能嚴重過剩矛盾有望逐步得到緩解。

（二）控制總量最關鍵

水泥行業要化解產能過剩帶來的風險，關鍵是要控制好總量不增，這是最簡單的道理，但也是難度最大的事。自國發[2009]38號文件發布以來，國家上收水泥項目審批權后，由于相應的監管工作沒有跟上，配套措施不完善，敲山沒震著虎，造成水泥項目屢禁不止。2009～2011年，我國水泥行業年均凈增量達到犯噸以上；2012年總量增速雖有所下降，當年凈增產能也超過億噸；據中國水泥協會統計，2009～2012年，全國新建704條新型干法水泥生產線，新增熟料產能達8.3億噸。產能過剩已經對行業發展產生嚴重影響。從2012年水泥行業的經營指標來看，水泥制造企業虧損面和虧損額同時增加，全年利潤總額同比下降32.8%，虧損企業比重上升到24%，與此同時，行業平均資產負債率不斷上升，2012年末達到59%的較高水平。說明上收審批權對遏制水泥新增產能基本不起作用，從某種意義上講，批文成為“稀缺資源”，反而促使企業加快了建設的步伐。盡管發展改革委在2009年9月以后除新疆地區外基本沒再批準新的水泥項目，但部分地區投資主管部門或行業主管部門仍在違規批準新上水泥項目。盡管地方政府為拉動地方經濟發展，過多的行政干預，支持、甚至縱容違規新建項目是造成水泥行業產能過剩的原因之一，但企業間的規模擴張和盲目攀比，也成為產能過剩的重要推手。由于新型干法技術成熟、裝備先進，項目建設具備周期短、行業進入門檻低、見效快的優勢，一些地區水泥投資熱度一直不減，一些企業更是在前期工作不到位的情況下倉促建線，帶有很大的盲目性。此外，多數水泥企業以簡單重復建設為主，企業同質化競爭，導致市場秩序不規范，拼成本、拼價格，假冒偽劣事件時有發生，嚴重影響行業的運行效益和水泥企業社會形象。同時，部分地區水泥產能過于集中，不僅加劇了市場惡性競爭，而且加大了資源和產品的運輸壓力，增加了運輸能耗和污染。

目前，全國各地正按照國發[2013]41號文要求對違規在建和已建成項目進行全面清理。按規定：“凡是未開工的，一律不得開工建設”，這比較好把握，禁令很清楚，易于查處。但對新型干法水泥項目而言，“凡是不符合產業政策、準入標準、環保要求的一律停建”就是問題。從各地已報來的十幾條違規在建生產線也都只是批文問題。對近四年已建成的項目中，估計也鮮有人承認自己是違規建設，絕大多數會稱白己的項目是合規的，是2009年9月以前的批文。按照國發[2013]41號文件分工，由地方政府負責這些項目的清理，即使是地方政府之后違規批的，清理結果也未必會有多少是認為沒有必要的。文件規定：“確有必要建設的違規在建項目，各地要根據布局規劃、環境承載力，以及落實產能等量或減量置換的要求，提出申請報告。”而水泥項目建設周期短，恐怕還沒等到清理明白就已經變成了“已建成項目”了。孩子已經出生了，而且父母決心要將其精心培育成健康的好孩子，你能不給他上學的機會嗎？因此，我認為，清理的主要目的是為將來減少對企業的直接干預，規范市場和政府的行政行為。國家下放水泥項目審批權，將權利、義務、責任和利益交給地方統籌考慮，地方政府會因此更加審慎核準新項目，會想辦法提高自身的執政能力。中央政府做好統籌規劃，政策、標準的制訂工作，會想辦法制訂監督管理的規則并加強執法，努力創造公平競爭的市場環境，通過適當的經濟政策引導企業合法、合規生產經營，通過市場優勝劣汰化解產能嚴重過剩矛盾。說白了就是讓有能力、有社會責任心的企業發展得更好，讓違法經營、不惜犧牲環境、犧牲質量坑害消費者的企業“死”得明白。因此，我認為當前控制水泥產能總量工作的重點應放在如何防止以后再產生新的增量，當務之急是如何解決好已投入一定前期工作經費的擬建項目，有效防止其不按新的要求開工建設。

（三）發揮社會監督作用，嚴格控制新增產能

按照嚴格控制增量與調整優化存量相結合，建立中央和地方聯動機制，加強協調服務，發揮部門合力，落實地方責任的原則，落實國發[2013]41號文件關于“各地方、各部門不得以任何名義、任何方式核準、備案產能嚴重過剩行業新增產能項目，各相關部門和機構不得辦理土地（海域）供應、能評、環評審批和新增授信支持等相關業務。”這里嚴控的是“新增產能項目”，這意味著各地可根據實際發展需要調整水泥產業結構，但新上項目（包括改擴建）必須實行等量或減量置換，才能保證產能不增加。目前，我們正在制訂部分嚴重過剩行業產能置換實施辦法，將明確可用于置換產能的范圍和要求、置換方案的內容和審核程序，以及置換出局的產能處置辦法等。總的原則就是通過政府協調、企業協商、市場運作的方法，確保京津冀、長三角、珠三角等環境敏感區域總量減少、其他地區水泥總量不增加。然而，要實現這個目標，必須建立在扎實的工作基礎上，當務之急是要認真核定各地區真實有效的水泥產能。可以由行業協會組織力量在年初各地上報產能基礎上，結合統計局和行業協會最新數據，進一步摸清各地水泥實際產能，向社會公告企業產能清單，接受社會監督。同時，加大土地、環保、質檢、工商部門執法力度，堅決遏制產能盲目擴張。實施布局調整、環保搬遷、改造升級的水泥項目，省級政府在對項目進行核準時，除滿足行業產業政策和準入條件要求外，須制定等量或減量置換方案，并向社會公示，行業主管部門對產能置換方案予以確認并公告，同時將置換產能列入淘汰名單，監督落實。工作中要堅決杜絕將過去已淘汰的落后產能指標用于置換新的生產線產能指標，公示的目的就是接受全社會的監督。

（四）提高產品標準，淘汰落后水泥產能

加強與住建部、質檢總局的協調配合，抓緊修訂和完善混凝土產品標準和相關建筑工程設計規范，進一步提高建設領域使用水泥產品質量標準要求，積極推廣使用高標號水泥和高性能混凝土。加快取消存在質量安全隱患的32.5復合水泥產品，規范水泥應用市場，可考慮推廣四川等地經驗，提出重點結構工程禁用低標號水泥的負面清單。此外，要加強與質檢總局的協調配合，嚴格生產許可管理，修訂水泥生產許可證實施細則，利用2014年換發生產許可證的時機，對水泥行業進行全面的清理，堅決取締無證生產企業，規范市場競爭秩序。

（五）調整資源綜合利用稅收優惠政策，促進產品結構升級

國家為鼓勵水泥行業利用自身優勢開展資源綜合利用，對摻加工業廢棄物達到30%的水泥產品給予增值稅返還的優惠政策，極大地調動了水泥行業利用廢渣的積極性。近年來，我國約60%以上的固體廢棄物是由水泥行業消納的，為發展循環經濟作出了貢獻。但目前能享受這一政策的主要是32.5強度等級低標號水泥產品，特別是32.5強度等級復合水泥，由于尚無手段準確檢測其混合材品種和摻加量，質量無法保證，給工程質量帶來隱患。而同樣開展資源綜合利用生產優質水泥的企業，由于相關產品摻加廢渣量達不到30%的比例要求，卻享受不到國家優惠政策，存在不公平的競爭。即是國家優惠政策，就要發揮其應有的效率導向作用，隨著水泥行業利廢技術的發展，按照水泥產業發展的方向，以為大、中、小各類水泥企業創造公平、公開、公正的市場競爭環境的原則，及時對該項政策進行適當調整是非常必要的。

我部正在與發展改革委、財政部、稅務總局、質檢總局協調配合，盡快修訂資源綜合利用水泥產品增值稅優惠政策，按照水泥行業利用廢棄物總量不減少（4.5億噸/年）、退稅總額不增加的原則，在專家指導下，通過詳細測算，針對不同品種制訂合理的資源綜合利用退稅標準，重點鼓勵企業合理利用廢棄物生產高標號水泥和高性能混凝土。完善水泥窯協同處置費用結算機制，鼓勵水泥企業綜合利用工業廢棄物、協同處置城市垃圾和污泥生產高標號水泥，促進循環經濟發展。

（六）進一步嚴格能耗、污染物排放標準，淘汰落后產能

我部將會同環保部等部門，修訂污染物排放和能耗標準，并加強監管，嚴格執行。逐步建立水泥生產企業污染排放在線監測網絡，加強氮氧化物、粉塵等主要污染物排放的監測監管，對不達標企業采取停產整改，整改不達標的企業予以限期關閉。加快制定水泥生產能效檢測和評價標準，在全行業開展能耗對標和監督檢查，可考慮對水泥行業實行差別電價政策，對不達標的企業實行懲罰性電價。

（七）擴大市場需求，消化一批過剩產能

依托現有水泥生產線，發展滿足海洋、港口、核電、隧道等工程需要的特種水泥新產品。我國正在開展城市基礎設施升級改造，開發城市地下空間，這對特種工程水泥提出了新的需求。2012年，全國特種水泥產量不足水泥總產量的瑞，而發達國家特種水泥約占水泥總產量的6%-10%。據中國水泥協會預測，按用途細分，我國對特種水泥需求量應在8%左右。依托現有水泥生產線發展特種水泥新產品，既可滿足工程建設需要，又可消化一批產能。

（八）促進企業兼并重組

為優化企業兼并重組市場環境，我們正在組織有關部門完善和落實促進企業兼并重組的金融、財稅、土地、職工安置等政策措施，引導企業跨地區、跨所有制兼并重組，通過產業鏈延伸與上下游企業和關聯企業聯合重組，形成產業鏈合理化、規模化、集約化經營，實現較大范圍內的資源優化配置和專業化分工。鼓勵企業通過市場化運作開展兼并重組，整合區域市場，淘汰落后產能和低效產能，加強技術創新、商業模式創新和管理創新，提高產業集中度，利用企業自身優勢為促進綠色經濟發展發揮更大的作用。通過加強行業自律、維護市場公平競爭秩序來化解產能過剩矛盾。

以上思考是我個人的一些粗淺想法，其觀點不代表工業和信息化部，提出來供大家討論。今年，我部將再次啟動水泥工業產業政策的修訂工作，希望得到有關部門和地方政府的大力支持，也歡迎廣大水泥工作者的積極參與，有什么建議和要求可通過地方工業主管部門、中國水泥協會等渠道向我們提出.我們將集思廣益，力求修訂出一個好的政策，為水泥行業化解產能嚴重過剩矛盾，促進水泥工業可持續健康發展而努力。