地方政府的社會管理創新

蔡宇馳

隨著我國社會主義現代化進程的深入和市場經濟的進一步發展，政府在經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等方面職能作用的重要性日益顯現。近年來，我國地方政府在經濟調節方面積累了許多經驗，市場監管方面也在逐步加強，今后還必須適應新形勢，進一步改進經濟調節和市場監管的方式方法，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來。同時，應更加注重履行社會管理和公共服務職能，把更多的力量放在發展社會事業和解決人民生活問題上。本文就我國地方政府如何進一步強化社會管理和公共服務職能，提出若干對策和措施。

一、存在的問題

1.社會管理等同于社會管控

將社會管理與社會管控劃等號可能是一些地方政府最為普遍的思維模式和行動邏輯。這種觀念將社會管理等同于管理甚至修理社會，將維持面上的和剛性的社會秩序作為社會管理的主要追求。這種思維具有以下價值與行為偏好：1.穩定是至上和壓倒一切的目標。穩定往往被界定為能夠左右和有效控制的秩序，同時表現為外在的一致、團結和無沖突性。因而，獲得穩定首先意味著社會不出現甚至不存在“破壞”一致與團結的矛盾和沖突；2.社會矛盾沖突的存在對社會運行而言是不正常的現象，是社會發展的絆腳石，是破壞力量；3.加強政府對社會局勢的防控，有效控制沖突事件的發生，嚴防沖突危害擴散是維持秩序，是實現穩定必需的選擇。

將社會管理視為社會管控是傳統集權統治模式的沿襲，它反映了一些地方政府傳統管制思維的慣性以及對社會治理方式轉型壓力和訴求的惰性與無視。在今天，單純依靠行政化的垂直管控手段已經與社會利益結構變化的現實以及社會發展的方向相去甚遠，并且難以為繼了。首先，社會階層分化和異質化導致社會利益訴求多樣化的現象日趨明顯，在我們的日常生活中，折射出來的是民眾基于權利意識的需求持續增長，且日益多樣化，差異化；其次，以民間組織發展為代表的社會力量的成長，使民間通過利益表達和社會運動方式參與決策和治理的呼聲不斷高漲，而新媒體則加速了信息的傳播，在與社會的關系中，政府面對的外部壓力加大；再次，伴隨全球化進程，國際社會政府改革浪潮深度影響中國政府變革目標與價值選擇，構建法治、開放、透明的政府體系的迫切性一再被強化。顯然，在一個利益分配結構全面調整和利益分配規則重建的時代，以強力控制回應社會問題，以消滅矛盾作為管理目標，無論如何不能奏效，相反，有可能積聚更多的矛盾，造成更加尖銳的對立，給政權的長治久安可能帶來更大的危害。

2.社會管理等同于危機應對或處置

社會管控觀念相關的認識，是將社會管理看作為危機或突發事件的應對、處置過程。因而，從穩固秩序的角度，危機處置是當然的社會管理內在要求。

毫無疑問，在充滿風險的社會中，政府危機控制和突發事件處置的作用不可低估，而且重要性不斷加強，危機處置能力和處置結果也被視為檢視政府整體能力和績效水平的重要指標。但是，不能由此將危機應對、處置與社會管理之間劃等號，僅以當下秩序控制狀況來解讀社會管理的本質，不僅窄化了社會管理的內涵，而且也扭曲了社會管理所包含的促進社會成長、社會自治以及政府向社會分權、賦權的本意。

（1）危機應對與處置的目標是快速控制突發事件事態的發展，關注即時穩定和秩序的恢復。而社會管理則以社會健康、協調、和諧發展為追求，關注社會整體以及全過程的運行狀況，它的任務是“維系社會秩序，規范社會行為，協調社會關系，維護社會治安，促進社會認同；（2）危機處置重點放在事件發生后的應急管理，主要聚焦于突發事件的進展及其應對策略，而社會管理則立足于建立社會良性運行、和諧發展的制度體系，更為關照常態下應對復雜社會環境，尋求有關社會事務管理制度的建設和完善；（3）危機處置高度重視政府的應激能力，考量快速反應和行動力，而社會管理則凝聚并體現政府的綜合管理能力強協同管理、促進社會公正等多方面的能力。

3.社會管理等同于社會服務

地方政府社會管理創新將完善社會服務體系，提高公共服務水平和能力，以求服務于民生，服務于民眾需求放在極其重要的位置上，努力打造服務型政府，這無疑是政府治理觀念的重大進步，昭示了政府向民眾負責的本位功能的回歸。多年來，政府一直重社會管控，輕公共服務；重經濟建設，輕社會建設，加強社會服務表明政府職能的重大轉變及其向政府本位性質的回歸。

加強社會服務是社會管理創新的重要策略，但與此同時，它不是社會管理的全部，社會管理所包含的內涵與外延更為廣泛。理性看待社會服務在社會管理中的地位和作用，需要弄清一個重要問題，這就是服務與管制的辯證關系。社會服務的供給并不意味著輕視，甚至忽視政府進行社會管制的作用。恰恰相反，加強政府在某些領域的社會管理，監管市場行為的缺陷，保護社會中的弱勢群體，居間調整利益關系，正是政府作為“公共利益”代表者的正當性表現?；谡斝缘纳鐣苤撇⒉慌懦馍鐣?，在一定程度上，它是保護民眾權利，有效實施服務的保障，兩者關系是辯證的。例如政府對環境污染予以強有力的社會管制，就是對公民健康乃至生存權利以及社會可持續發展能力的保護。

二、創新管理模式的解決方法

1.貫徹科學發展觀的要求，樹立“以人為本”的政府管理理念

黨的十六屆三中全會提出，“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”。并提出了“五個統籌”的新發展戰略，其核心貫穿了“以人為本”極賦有人文主義精神的治國、執政理念。按照科學發展觀的要求，我國地方政府強化社會管理和公共服務職能，首先應樹立“以人為本”的政府管理理念，充分體現全心全意為人民服務的宗旨，實現由權力本位向權利本位，政府本位向社會本位，官本位向民本位的轉變。其次樹立“以人為本”的政府管理理念，地方政府還應在三個方面進行理念更新。一是調整政府職能的“價值觀”。地方政府應注重提供與公民生活密切相關的公共產品和公共服務，將地方財政投入的重心轉向公共基礎設施、基礎教育、醫療衛生、社會福利和社會保障等方面，進一步提高公民素質和生活質量。二是樹立利民便民的“服務觀”。地方政府部門要改變以往“朝南坐”的工作作風和方式，主動“朝北坐”，“朝老百姓坐”。要消除一些地方政府部門“門難進、臉難看、事難辦”的現象，簡化辦事程序，優化辦事態度，提高辦事效率。三是堅持造福人民的“政績觀”。建立注重社會效果和公眾滿意程度的地方政府政績評價制度與評價體系，對地方政府的政績評價不僅要看GDP的增長，而且還要看經濟社會是否得到協調發展，社會日益增長的公共需求是否得到滿足，人民群眾生活水平和質量是否得到提高。

2.加快政府職能轉變，優化政府職能配置

政府職能是政府機關依法對國家政治、經濟和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。它反映著國家公共行政管理的基本內容和活動方向，是公共行政管理活動的依據和前提。也是深化行政體制改革和推進政府管理模式創新的關鍵。政府職能關鍵是要處理好“四大關系”。

（1）在政府與企業的關系上。地方政府的職能主要是轉到為企業服務和為企業創造良好發展環境上。進一步放開政府不該管、管不了的事，真正變管理為服務，變直接管理為間接管理，不干預企業生產經營和投資決策等微觀經濟活動，要切實落實企業的經營自主權，企業對政府的責任主要是依法經營和依法納稅。

（2）在政府與市場的關系上。地方政府工作的重點是營造公平、公正、公開的市場競爭環境，充分發揮市場機制配置資源的基礎性作用。同時，應依法對市場主體及其行為進行監督和管理，維護公平競爭的市場秩序，形成統一、開放、競爭、有序的現代市場體系。完善行政執法、行業自律、輿論監督、群眾參與的市場監管體系，建立健全社會信用體系。

（3）在政府與社會的關系上。地方政府要為人民群眾提供安居樂業的社會環境和生活環境。政府應通過制定社會政策和法規，依法管理和規范社會組織、社會事務，化解社會矛盾，調節收入分配，完善社會保障體系，維護社會公正和社會穩定；加強社會治安綜合治理，打擊違法犯罪，確保公民的人身與財產安全以及其他合法權益的實現；強化危機管理意識，加快建立健全各種突發事件應急機制，提高政府應對公共危機的能力。同時，地方政府工作的重點、政策支持的重點、財政保障的重點要進一步向社會事業、公共事業發展傾斜，向基礎設施、公共設施建設傾斜，向生態建設、環境保護傾斜，向擴大社會就業、改善困難群眾生活傾斜，切實為社會提供更多的公共產品和公共服務。

（4）在政府與社會組織、中介機構的關系上。地方政府要更大程度地發揮社會組織、中介機構的功能和作用，將政府所承擔的某些技術性、行業性、服務性、協調性職能轉交給社會組織、中介機構承擔。同時加大規范和監管力度，切實解決“養人”和收費兩個突出問題，推動社會組織、中介機構健康發展。通過處理好上述“四大關系”。加快把政府職能真正轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務為主上來，特別是強化政府的社會管理和公共服務職能，努力創造良好的發展環境、社會環境，更好地為人民群眾服務，著力解決民生問題。

3.推進政府管理方式創新，提高服務質量和行政效率

政府管理方式，是政府機關及其公務人員，為貫徹管理思想、執行管理功能，提高管理功效和實現管理目標所采取的必不可少的方法、手段、技巧等的總稱。政府管理方式是實現公共管理理念和目標的重要途徑，也是實現政府職能的保障。無論是公共服務社會化，還是建立“服務型政府”，都應從以下十個方面入手，使我國地方政府管理方式能夠體現國際潮流和改革的前瞻性：（1）增強服務意識。只有“服務式”管理才能適應市場經濟發展的需要，適應開放性的世界市場。通過制定產業發展規劃，發布國內外市場動態等信息，為企業判斷市場走向，開發新產品提供服務，幫助企業積極拓展國內外市場，為企業盡快提高市場競爭力創造外部環境。此外，政府還要為國民以及外商服務好，以吸引更多的外商來我國投資經商辦企業。（2）積極發揮政府導航者作用。政府不應是無所不在的劃漿型政府，而是能夠制訂合乎公平合理游戲規則的掌舵型政府；政府的主要功能不僅是服務的提供，更重要是確保服務的持續。（3）鼓勵公民參與公共事務。政府應提供有效的意見管道，鼓勵民眾關心并參與公共事務，將民間力量導入社會發展的網絡之中，形成共同治理結構。（4）形成公共服務的市場競爭機制。地方政府應拋棄公共服務的獨占心態，鼓勵民間參與提供公共服務，以此刺激政府改善管理，提高質量。在公共服務主體上，不搞一刀切，而是從實際出發，能夠由私人和非盈利機構承擔的就交給它們去承擔，反之，則由政府來承擔，發揮政府（公共域）、企業（私人域）和社會（第三域）三方的積極性。（5）政府運作以目標和任務為導向。政府固然要依法行政，但并非事事受制于法令規章，地方政府要以人民的利益為依據，在合法范圍內，行政人員以達成目標為指引，發揮創意，以彈性、有效、便捷的方法完成任務。（6）以顧客為導向。地方政府應以顧客為導向，檢討并改變傳統服務生產和提供的方法，建立顧客回應系統，傾聽顧客的意見，滿足顧客的要求。（7）政府財政應強調如何開源，而非一味重視節流。傳統財政理論強調節約開支，未來的地方政府要強調如何增加利潤的觀點，政府部門應發揮企業經營的精神，進行有效的投資，以獲取更多的收益，解決財政困境。（8）前瞻性政府。事先的預防重于事后的補救。政府要重視戰略思考和長期規劃，能夠針對未來可能發生的問題，事先作出妥善的對策。（9）分權化的政府。地方政府要講求分權的管理理念，授權下級政府或派出機關發揮因地制宜的功能，對內講求參與管理，授權于下級，通過集體努力提高行政效率。

4.完善政務公開制度，增強政府公共政策、法規和行政過程的透明度

政務公開是指公共部門通過公眾便于接受的方式和途徑公開其政務運作過程，公開有利于公眾實現其權利的信息資源，完善政務公開制度，對于我國地方政府增強權力運行的透明度，強化社會管理和公共服務職能，建立公正透明的行政管理體制，提高公共行政效能具有極其重要意義。

（1）在思想層面上，加強思想政治工作，充分認識政務公開的重要意義。推行政務公開是一項關聯度大，影響面廣的行政改革，它涉及公共部門及其工作人員的思想觀念、管理方式和工作作風的根本轉變。由于傳統思想觀念和權力作用的影響，政務公開會受到公共部門及其工作人員本能與非本能的抵制和阻礙。因此，需要地方各級公共部門領導重視做好思想政治工作，使公共部門工作人員充分認識政務公開的重要性和必要性，破除恩賜觀念，樹立服務意識；拋開應付式的政策觀念，加強制度建設意識，為推行和深化政務公開營造一個良好的思想認識氛圍和工作環境。

（2）在技術層面上，繼續推進政府上網，整合政務公開各種技術形式的功效。要加強政務公開部門對地方政府上網工程的領導權，尤其加強對政務信息發布的內容規范和管理；要不斷提高和深化政府信息網絡建設，不僅要靜態地公布政務信息，而且要加強動態政府的上網，實現政府職能上網，建立真正的電子政府、智能化政府；要加強政務信息的安全管理，不斷提高反病毒、反黑客技術，保證信息網絡的安全；制定相應的管理法律法規，對政府信息網絡的建設、管理、維護、內容和形式的規范進行必要的規定和約束，保障政務信息網絡的規范安全運行。

（3）在法律層面上，制定相關法律和規章，提升政務公開的法制化水平。借鑒國外的法制化經驗，我國的政務公開法律應該明確政務公開的主體和客體，規范政務公開的內容和范圍，依法確定政務公開的程序，建立和完善政務公開的救濟制度等。

（4）在制度層面上，強化制度建設，保障政務公開的穩定性和發展性。首先，逐步擴大政務公開主體，先以地方政府機關的政務公開為重點，取得一定經驗后，再逐步擴大至法律、法規或規章授權的組織。其次，豐富和拓寬政務公開的內容和范圍。政務公開應該包括與公眾重大利益相關的行政會議公開、政務信息公開、行政過程公開。第三，依法確立政務公開的程序?？梢愿鶕展_的不同內容規定不同的程序，如行政會議公開的程序、行政信息公開的程序和行政過程公開的程序等

三、結論

地方政府管理創新是一個長期而艱巨的工程，是當前全球各國范圍內行政改革的趨勢，地方政府必須適應新形勢下的環境要求，吸收先進管理理念，將地方政府打造成富于時代氣息的有社會主義特色的人民政府。