“綜改”背景下山西城鎮化與農村剩余勞動力轉移研究

●何靜 張婷 李艷

“綜改”背景下山西城鎮化與農村剩余勞動力轉移研究

●何靜 張婷 李艷

山西作為我國第一個全省域、全方位、系統性的綜合配套改革實驗區，城鎮化既面臨難得的機遇，同時也面臨著嚴峻的挑戰。城鎮化的過程實質上是人口與生產力布局轉移的過程，但是，農村剩余勞動力轉移較慢已經成為山西推進城鎮化的瓶頸問題，能否順利向城鎮轉移勞動力是當前推進城鎮化的關鍵。

山西 城鎮化 農村剩余勞動力轉移

促進農村勞動力的轉移是山西省實施城鄉統籌戰略、推進城鎮化進程的重要切入點。山西作為我國首個全省域、全方位、系統性的國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區，在城鎮化進程中推進農村剩余勞動力轉移面臨著難得的歷史機遇和挑戰。本文從山西人口特點出發，結合全省經濟社會發展水平，積極探索山西城鎮化進程中農村剩余勞動力合理有序流動的辦法與對策。

一、概念界定與選題意義

（一）概念界定

1.城鎮化的概念界定。城鎮化的概念為伴隨工業化過程而出現的社會、經濟結構的轉換，這一過程主要表現為人口、非農產業、資本、市場由分散的農村向城市集中、城鎮數量增加和城鎮規模擴大的過程。雖然城鎮化水平一般主要用城鎮人口比率來反映，但城鎮化并不是簡單的人口向城鎮集聚的問題，而是人類社會進步的內在表現。因此，城鎮化應包括城鎮化發展速度和發展質量兩方面內涵：城鎮化發展的速度主要表現在城鎮人口占總人口比例的提高、城鎮數量的增加和城鎮規模擴大等方面；城鎮化發展的質量主要表現在城鎮經濟總量的增長、產業結構的調整、基礎設施的完善、科技文化的發展、生活方式的改變，環境質量的提高、社會保障的建立、城鎮管理的加強等方面。

2.農村剩余勞動力的概念界定。剩余勞動力概念的首次明確提出是1954年劉易斯建立的二元模型中。劉易斯認為在傳統部門（農業是其典型），與資本、土地等生產要素相比，勞動力過于豐富，這種大量存在的勞動力，即使他們轉移到其他部門，農業產出可以維持在原有的水平上不減少，這意味著這部分勞動力對產出的貢獻微薄甚至為零，因此他們被稱為“剩余勞動力”，即使邊際產品為零甚至為負的勞動數量。

剩余勞動的概念主要體現在兩個方面：一是靜態的，絕對的剩余。當勞動數量減少時，可以通過其余勞動者增加勞動時間或提高勞動效率，使總的有效勞動投入保持不變，從而不減少總產出；二是動態的，相對的剩余。在經濟利益的激勵下，農業部門勞動力轉移到工業部門，或是勞動數量的減少導致勞動力與其他要素資源的重新配置。

（二）選題意義

當前，山西已進入城鎮化發展的加快期、關鍵期。然而城鎮化的前提是工業化長足發展，能提供大量而穩定的就業崗位。這樣，農村剩余勞動力就可以順利轉移到二、三產業，為進城創造就業機會。而從全省經濟結構看，人口城鎮化水平遠遠落后于工業化水平。因此，立足于當前山西省的“綜改”背景及“十二五”規劃，研究如何解決未來城鎮化建設與發展中農村剩余勞動力的轉移問題，建立城鄉一體的發展模式具有重要的現實意義。

二、山西省城鎮化進程中農村剩余勞動力轉移的特點

山西省城鎮化進程中農村剩余勞動力轉移呈現出以青壯年勞動力為主、以男性為主、以自發外出轉移為主和以“候鳥式”流動為主的特點。

（一）以青壯年勞動力為主，男性多于女性

中青年男性在外地的就業崗位中占據優勢，是農村剩余勞動力外出就業的主力軍。這是由于外地的就業崗位對農村勞動力的性別和年齡方面提出了較高的要求。由表1可見，山西15～29歲和30～49歲的遷移人口遠遠高于50～64歲的遷移人口，雖然從一定程度反映了社會的文明和進步，但青壯年人口尤其是男性青壯年人口離土不離鄉的持續外流，對于農村的家庭養老保障產生了諸多負面影響：家庭結構小型化，家庭照料者缺乏，養老觀念淡化等，使得農村家庭養老保障面臨困境。

同時，山西人口遷移過程中，男性人口明顯多于女性人口。由表1可以發現，不管是省內還是省外，各年齡段遷移人口均是男性多于女性。其中30～49歲的省外遷移人口男女性別比更大，男性往省外遷移的比例為65.8%，女性只有34.2%，一定程度上說明由于女性勞動者要承擔哺育孩子和操持家務的任務，因此實現勞動力轉移和外出打工的比例小于男性。

表1 山西分年齡、性別的遷移人口 （單位：人）

（二）組織化程度低，主要為自發外出或親友介紹方式

目前農村剩余勞動力轉移到城鎮找工作主要是通過親戚朋友的介紹、同鄉外出打工人員的介紹、自行外出找工作等方式，這些方式具有明顯的盲目性和自發性。通過表2可見，山西17.19%的人口通過隨遷家屬實現遷移、5.37%的人口通過婚姻嫁娶實現遷移，1.85%的人口通過投親靠友實現遷移，即通過親屬帶領、親友介紹、本地外出人員帶動等自發性轉移的人口占總遷移人口的25.13%，仍然是當前勞動力轉移的主要方式之一。

（三）農民工就業不充分，多以“候鳥式”流動為主

農村勞動力轉移由于受農村土地制度、勞動力市場環境、農民工自身素質等因素的制約，外出從業主要呈“候鳥式”流動，即平時在外務工，農忙時則回到農村種地。近幾年“遷徙式”流動就業也有所增加，常年外出從業的已占相當比重，農民外出從業形式已由過去的個體流動為主逐漸演變成現今的家庭式流動和個體流動并存。

表2 2010年山西遷移人口的原因分類 （單位：人、%）

（四）農民義務和權力不對等，地位與身份不一致

一是就業門檻高，農村勞動力外出打工在城市里卻沒有正式的身份，社會地位十分低下；二是工作環境艱苦，目前山西省農村勞動力主要分布在第二產業中的勞動密集型企業，這些企業在對待農民工時缺乏應有保護，有的甚至在進行高危工作時沒有任何保護措施，這就使農民工當中出現職業病和工傷事故頻率很高；三是企業克扣、拖欠農民工工資的問題十分嚴重。雖然目前隨著黨中央的高度重視而有所改善，但一些企業尤其是建筑企業拖欠農民工工資的問題仍然非常嚴重；四是在工作中很多農民工得不到勞動合同的保護，《勞動法》雖然對用人單位與勞動者簽訂勞動合同進行了明確規定，但由于存在許多其他原因使得農民工的勞動合同簽訂率依然較低。在得不到勞動合同保護的情況下，農民工想要維護自身的合法權益就顯得異常艱難；五是生活保險對農民工的覆蓋率還很低，享有生活保險保障的農民工占勞動力的比例仍然偏低。總之，仍然存在農民義務和權力不對等、付出與回報不對等、地位與身份不一致。

三、山西城鎮化進程中制約農村剩余勞動力轉移的因素

（一）不平等的二元制度是制約農村剩余勞動力轉移的主要原因

1.戶籍制度障礙。山西省經濟結構調整要求大量勞動力在不同所有制企業之間、產業之間、地區之間、城鄉之間流動，盡管政府加大了對戶籍制度改革的決心，但是現行的戶籍制度還存在許多缺陷，橫亙在農村轉移人口眼前的城、鄉之間戶籍壁壘依然存在，一定程度上限制了勞動力的自由流動。戶籍制度造成的身份壁壘，使得目前向城市遷移的農村剩余勞動力仍然以流動人口為主。這一群體雖然身為城市勞動者，但卻無法獲得真正的市民身份，并享有與城市居民同等的權利。不僅進城務工的農村勞動力無法與城市勞動者平等競爭，而且在住房、子女入學等方面也無法享有同等待遇。這些障礙都嚴重阻礙了城鎮化的發展和農村剩余勞動力的長久轉移。

2.不公平的就業制度。當前戶籍制度下的就業機會不平等是制約農村剩余勞動力轉移就業的一個重要原因。一些地方出于緩解就業壓力的考慮，仍然采取變相地排斥和歧視外來人員的政策，如通過各種收費渠道和較高的就業門檻來加大外來就業人員的轉移成本，這些都阻礙了勞動者的自由轉移和流動，也影響了山西的城鎮化進程。

3.社會保障制度城鄉分割。社會保障的城鄉二元分割格局，使農村社會的保障體系建設嚴重滯后，這也是勞動者涌向城鎮就業的一個重要原因。由表3可見，2010年，山西鄉村59.6%的 65歲以上人口需要靠家庭其他成員供養，22.7%的鄉村老年人口靠勞動收入養老，有8.9%的鄉村老年人口依靠最低生活保證金，只有6.8%的鄉村老年人口有離退休養老金。與鄉村老年人口相比，城市老年人口的生活來源主要是離退休養老金，占64.2%，只有2.5%的城市老年人口靠勞動收入養老。

表3 山西65歲及以上老年人口主要生活來源 （單位：人）

（二）素質較低是制約農村勞動力轉移的根本原因

經過多年努力，山西農村的文化教育事業取得了長足發展，但是農村勞動力文化素質仍然偏低，勞動力技能單一，在市場上缺乏競爭力，收入水平較低且多具有臨時性。

1.文化程度不高。山西農村勞動力文化程度普遍偏低，以初中水平和小學水平為主體。由表4可見，2010年山西省農村地區6歲及以上人口中，初中和小學文化程度所占比例達到84.39%。他們沒有接受過較高程度的教育和專業培訓，創新能力較弱，且學習和接受新知識的能力也比較低。隨著全省社會生產對勞動者文化水平要求的日益提高，農村剩余勞動力的就業渠道也越發狹窄，只能從事一些勞動強度大且危險性相對較高的體力勞動，加劇了農村剩余勞動力向城市非農部門轉移就業形勢的惡化。

表4 2010年山西鄉村6歲及以上人口受教育程度 （單位:萬人、%）

2.思想觀念保守落后。山西省地形以山區、丘陵為主，閉塞的山區信息、落后的傳統思想，使得長期生活在這里的人們思想觀念還相當保守。一部分人仍然覺得在城市固定單位就業才是最理想的選擇，對服務業和私營企業存在疑慮，怕“臟、累、苦”，不愿干“侍候人”的活等等；還有一部分人習慣了農村悠閑的生活節奏，不愿意主動去改變；個別貧困地區的勞動力就業觀念仍然存在“等、靠、賴”的思想，過分依賴政府，缺少再就業的積極性。

（三）產業結構畸形是影響農村剩余勞動力轉移的直接原因

農村剩余勞動力轉移的快慢取決于就業機會的多少。目前，山西三次產業結構呈“二三一”格局，而就業結構卻呈“一三二”格局，第一產業就業嚴重過剩，大量農村勞動力亟待向非農產業轉移。但現實的情況是，重工業比重過大、第三產業發展滯后，難以為農村勞動力的有效轉移提供充足的就業機會。

1.重工業比重過大。山西是典型的資源型省份，經濟發展長期依賴資源型產業，且以資源開采和初加工工業為主。第二產業一直保持著較高的比例，從理論上講應該有能力吸納更多的勞動力，然而卻由于山西第二產業的重工業比重太高，技術密集型和資金密集型企業比重逐步增加，制約了非農就業的增長及其比重的上升。根據山西省第六次人口普查資料統計，2000年至2010年，山西第二產業比重提高了10.4個百分點，勞動力比重僅提高了0.9個百分點。第二產業中，山西采掘業的就業比例遠遠高于全國15.88個百分點，制造業、建筑業的就業比例卻遠遠落后于全國平均水平，二產遠沒有發揮其所應有的吸納就業的潛力。

2.第三產業發展滯后。第三產業具有就業容量大，對經濟發展水平和城鎮化水平貢獻率高的特點，第三產業的發展情況直接影響農村剩余勞動力的吸納能力。上世紀80年代以來我國的實踐經驗證明，在三次產業中，第三產業對勞動力的吸納能力最強，等量資金投入第三產業所創造的就業崗位是第二產業的3至4倍。山西作為能源重化工基地，第三產業在產業結構中所占的比重不大，從2000年以來山西產業結構的變化情況來看，第三產業呈現比重下降發展緩慢的特點,制約著農村剩余勞動力向第三產業轉移的速度和規模（見表5）。

表5 2000-2010年山西省產業結構和就業結構表

（四）土地流轉制度也是制約農村剩余勞動力轉移的重要原因

城鎮化的過程是農村剩余勞動力不斷由鄉村轉移至城市的過程，在這個過程中，必然要涉及的問題就是轉移人口的土地問題。根據法律的規定，我國農村土地的所有權歸集體，實行家庭聯產承包制。在這種土地制度下，大部分地區的土地基本是按人頭(或勞動力)平均分配的，只要是集體中的一員，都可以公平地獲得平均后的一份土地。

在城鄉社會保障制度建設相對滯后的情況下，土地是農民最可靠的生活保障，和他們的切身利益密切相關。對于農村轉移人口來說，放棄土地就意味著放棄財富，放棄了生活保障，很多農民因此面臨既想進城務工又不愿失去土地的兩難選擇。因此，土地問題處理的好壞，將直接影響農村勞動力的流動性，影響城鎮化的進程。

（五）轉移成本較高抑制了農村剩余勞動力轉移

1.生存成本。對于大多數農村勞動力來說，轉移進入城市的生存成本太高。城市的高房價早已超出他們的承受能力，而高額的房租以及日常的生活花銷又會占據絕大多數的務工收入，城市居民在住房、水、電、煤氣等方面所享受的補貼農民工也享受不到。在現行體制下，即便農村轉移勞動力能夠獲得與城市戶籍人口同等的收入，卻無法享有與城市戶籍人口同等的社會保障和社會服務，城市高額的醫療費用、子女教育費用以及在失業保險、社會救濟等方面的開支，都使農村轉移勞動力的生活壓力不斷加大，有的被迫回流到農村，形成逆向轉移。

2.心理成本。農村勞動力進入城市后，在價值觀念、生活習慣、文化差異、利益沖突等方面與城市居民的差異，客觀上使他們和“城里人”歸屬于不同的社會層次，面臨著城市對他們在經濟上接納和在心理上拒入的矛盾。

四、“綜改”背景下加快城鎮化與農村剩余勞動力轉移的對策建議

（一）打破城鄉二元制度藩籬

1.深化戶籍管理制度改革。大、中、小城市和小城鎮要差別推進戶籍制度改革，改進大城市落戶政策，放寬中小城市落戶條件，取消小城鎮落戶限制，使在城鎮穩定就業和居住的農村轉移人口有序變為城鎮居民。現階段，山西可以將實行居住證制度作為戶籍制度改革的起點，以合法固定住所（含租房居住）或穩定職業（生活來源）為戶口準遷條件，或以宅基地有償退出為準入前提的農民享受城鎮居民待遇的機制，促進農業轉移人口“農轉非”，推進城鄉兩種戶籍逐步接軌融合。

2.完善社會保障制度。加快社會保障制度改革，建立結構多層次、資金來源多渠道、費用基金化、管理服務社會化的城鎮社會保障體系，建立適用于多種經濟成分中各類勞動者的制度統一、標準統一、管理統一、基金調劑適用的一體化的社會保障制度。對于進城務工的農村剩余勞動力，應和城鎮職工一樣，享受統一的包括養老、醫療、生育、工傷等在內的社會保險，城鎮所有用人單位都要為在本單位就業的農民工繳納養老保險、醫療保險。

（二）加大人力資本投資提高農民素質

農村剩余勞動力的轉移，不僅僅指農民居住地由農村向城市的轉換，而是要從根本上轉變農民的思想觀念，提升農民的綜合素質。

1.加強義務教育和職業教育。要增加對農村教育的投資，普及九年制義務教育，嚴格控制未成年學齡青少年進入勞務市場。在保證九年制義務教育高質量實施的基礎上，推進高中優質教育，大力發展中等職業教育，有條件的地區逐步普及高中教育和中職教育。給予職業教育財政補貼，構建農民教育培訓體系和長效機制，提高農村勞動力的基本文化素質。給予進城農民工子女在城鎮同等接受教育的權利，提高農民工子女的素質，增強他們在城市就業定居的能力。

2.實施符合需求的勞動力培訓。強化農村勞動力的技能培訓，提高轉移勞動力的技能水平。建立勞動技能培訓為主，素質培訓為輔的農村剩余勞動力培訓體系，緩解城鎮化建設過程中勞動力市場需求和農村勞動力供給方面的結構性失衡問題。有針對性地制定農民就業培訓政策，培訓內容應根據勞動力市場上的崗位需求進行適時調整，提高培訓內容的實用性。加強地方政府與職業學校或社會培訓機構的合作，定期針對外出務工人員進行相關技能培訓，并形成長效機制，使大多數農村剩余勞動力都能實現“先培訓，后上崗”。

（三）構建城鄉統一的勞動力市場

健全的勞動力市場是實現農村剩余勞動力轉移和滿足城鎮化建設需要的重要橋梁。要實現農村剩余勞動力的有序轉移，必須加強政府宏觀調控，健全就業服務體系，逐步形成統一開放、公開競爭的勞動力市場①。

要實現農村剩余勞動力的有序流動，首先，要打破阻礙勞動力流動的城鄉界限，拆除農村勞動力就業方面的各種制度壁壘，關鍵是要加快城市就業用工、福利體制和社會保障三位一體的改革；其次，為了減少農村剩余勞動力流動的盲目性和無序性，政府要定期對當地農村勞動力資源情況進行摸底調查，準確掌握農村勞動力的數量、文化程度和就業情況等，加強對勞動力市場的規劃、調控、預測、立法和監督，防止市場壟斷、歧視、非公正交易及侵犯自主交易權和人身權利、契約權利等不正當行為，使勞動力轉移走向制度化和規范化；第三，建立規范的勞務市場中介組織。建立規范、功能齊全的勞務市場中介組織，為農村剩余勞動力提供包括信息咨詢、職業介紹、職業培訓、失業保險在內的綜合服務，促進勞動力有序流動和合理使用，形成城鄉統一開放的人力資源市場。

（四）大力發展第三產業

城鎮能否提供更多、更適合的就業崗位對于農村勞動力的順利轉移有著至關重要的影響①。城市就業機會來源于非農產業的發展，因此必須大力發展第三產業。第三產業屬于勞動密集型行業，資本有機構成較低，同樣投資水平下的勞動力需求量要高于第二產業，具有投資少、見效快、吸納能力強等特征；因此，大力發展第三產業可以有效拓寬就業渠道，增加就業崗位，引導農村剩余勞動力轉移。山西的第三產業還不夠發達，不少行業發育程度仍很低，存在著巨大的發展潛力。應把建設城鎮化與大力發展第三產業充分結合起來，盡力營造農業剩余勞動力轉移的多層次、多渠道、多形式、全方位的就業空間，為進城農民提供更多的就業機會。

（五）支持和鼓勵土地流轉和宅基地置換

建立合理的土地流轉制度，允許外出打工、經商農民依法有償轉讓、轉租、入股抵押土地承包權。重點盤活存量非農建設用地、推進宅基地整理復墾以及完善置換退出機制，加快集體用地入市進程。可以考慮將宅基地使用權可參照拆遷或預拆遷辦法置換城鎮住房，或進行貨幣化置換，或置換二產、三產用房，亦或置換置業股份合作社股權等方式加速流轉。

[本文系山西省軟科學研究項目：“綜改”背景下山西城鎮化與農村剩余勞動力轉移研究。項目編號：2012041042-05]

注釋：

①張億鈞.農村勞動力轉移與城鎮化發展的協調問題及其對策[J].經濟問題探索，2006（11）

[1] 中國2010年人口普查資料

[2] 山西2010年人口普查資料

[3] 山西2000年人口普查資料

[4] 山西省人民政府關于貫徹促進就業規劃（2011-2015年）的實施意見（晉政發〔2012〕31號）

[5] 改革開放30年來流動人口的就業狀況變動研究

[6] 張永紅，牛沖槐.山西人力資源開發現狀研究，山西高等學校社會科學學報，2009（6）

[7] 山西省統計局.山西人口老齡化發展特點和趨勢分析，2012-02-01

（作者單位：山西省社會科學院經濟研究所 山西太原 030006）

（責編：李雪）

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1004-4914（2014）01-059-04