山西省城鎮最低生活保障制度研究

●李喚兒

山西省城鎮最低生活保障制度研究

●李喚兒

山西省城鎮最低生活保障制度自1997年建立以來,經過了初步建立、穩定推進、法制化建設三個階段，在發展過程中也形成了不斷提高低保標準、擴大低保保障人數、加大政府轉移支付和中央的政策和資金支持的特點。但是，與全國城鎮最低生活保障制度的發展水平相比較，山西省城鎮最低生活保障制度存在著保障標準低、經費不足與籌資機制的平均主義、確定對象程序的不規范、少數低保家庭的政策依賴等問題，提出從拓寬資金來源、合理確定低保范圍、標準和加強政府監督，程序規范化、積極促進再就業等方面完善山西省城鎮最低生活保障制度的建議。

山西 城鎮 最低生活保障制度

中國最低生活保障制度始于上海1993年的城市最低生活保障的試點，后逐步推進覆蓋面擴大至全國城鄉，是社會保障體系中社會救助制度的重要組成部分，是維護社會穩定、保障人民基本生活的“最后一道防線”。

一、山西省城鎮最低生活保障制度發展概述

山西省城鎮最低生活保障制度的發展，大體上與中央推動最低生活保障制度的建立和完善的政治歷程相吻合，同時又顯出與山西省資源型經濟發展歷程相互制約、相互促進的特點。

1.初建階段。1997年7月，響應國務院建立城市居民最低生活保障制度的號召，山西省率先在太原市出臺并實施城市居民最低生活保障制度。1999年10月，國務院出臺《城市居民最低生活保障條例》，最低生活保障制度成為正式法律制度。截止到1999年，山西省全省119個縣、市全部建立城市居民最低生活保障制度，基本實現全覆蓋的目標。

2.規范化階段。2004年8月，山西省政府根據國務院《城市居民最低生活保障條例》并結合本省的實際情況，頒布實施《山西省城市居民最低生活保障實施辦法》，進一步完善和規范了山西省最低生活保障制度。該辦法對城市最低生活保障做了系列規范性的規定：首先，將保障對象分為三類實行區別保障標準。一是對完全無生活來源的居民實施全額領取；二是對有一定生活來源但家庭收入仍低于當地最低生活標準的居民實行差額領取；三是對城鎮“低保”中的一些特殊情況實施配套措施和分類救助，如老人、未成年人、殘疾人和重病人采取特殊扶助政策。其次，規定了城市居民最低生活保障制度的基本原則，主要有保障基本生活、國家保障與社會幫扶相結合鼓勵勞動自救、實行屬地管理，堅持公開、公平、公正，保障水平與經濟、社會發展水平相適應，與法定贍養、扶養、撫養相結合，與相關的社會保障制度相銜接的原則。再次，對城市居民最低生活保障的申請、審核和審批、民主公示、資金發放、動態管理等工作程序做出具體規定。最后，規定了對違反的該條例的單位和個人的具體懲罰辦法。

3.逐步深化階段。2007年，為了消除物價持續上漲對城市“低保”家庭生活的影響，中央出臺提高城鎮低保對象補助水平的三項臨時補助政策：一是從2007年8月到2008年1月，城市低保對象每人每月增加l5元的臨時補助；二是從2007年10月起再增發3個月每人每月10元的臨時補助；三是從2007年11月起按每戶12元增發2個月的液化氣臨時補助。在此政策的基礎上，山西省下發《關于提高全省城鄉低保對象補助水平的通知》，要求將三項臨時補助政策繼續執行到2008年底。并且從2008年1月1日起，在現有基礎上按每人每月15元的標準提高補助水平。山西省各地市根據當地政府的財政收入，相繼提高了最低生活保障發放標準。如太原市政府出臺《關于提高城鄉低保標準的通知》，分別在2008年1月1日和2008年7月兩次提高城市“低保”標準，由原先的每月230元提高到每月260元。之后2010年7月1日、2012年1月1日，山西省太原市政府又多次提高最低生活保障標準。（見表1）

表1 山西省太原市城鎮最低生活保障標準

圖1 山西省太原市城市低保標準變化曲線圖

二、山西省城鎮居民最低生活保障制度發展特點

1.“低保”標準不斷提高。最低生活保障標準，又稱最低生活保障線，是指在經濟社會發展的特定時期，由政府制定的，與經社會發展水平相適應的，在衣、食、住、行等方面保障居民生存的最低限度的生活標準。在制定低保標準的方法上，山西省同其他省份一樣，依據的是市場菜籃法，嚴格按照山西省經濟、社會發展水平和各部門的財政狀況，結合本省的實際制定科學、合理同時又能夠保障貧困群體基本生活的低保標準。近年來隨著山西經濟的不斷發展，城鎮“低保”標準也在不斷地提高。2006年山西全省“低保”平均標準為149.40元/人·月，到2011年已經提高為268.60元/人·月，比2006年大約增長了1倍，呈現出穩步上升的態勢。

2.城鎮低保資金計劃支出總額逐步增加。山西省用于城鎮最低保障制度的財政計劃支出總額在不斷地增加，2006年是76899.40萬元，2008年上升為133621.50萬元，短短兩年時間已經翻了一番，到2011年的更是提高到240100.40萬元，足足比2006年提高了大約3倍。

3.保障人數和保障范圍不斷擴大。在城鎮最低生活保障制度中，確定保障對象要堅持公平、公正、公開原則，最低生活保障制度應以全體社會成員為對象，打破行業、部門界限，不分社會階層，實行全方位的一體化管理。近年來山西省的城鎮低保保障人數大大的增加，覆蓋范圍在不斷地擴大。2000年，城鎮最低生活保障對象人數僅僅是3.06萬人，2006年已經覆蓋到86.98萬人，6年間覆蓋人數提高了24倍，2011年覆蓋人數已經達到91.70萬人。

4.專項撥款資金及政策支持增加。自1993年城鎮最低生活保障制度在上海的試點伊始，中央就一直在加強對地方完善低保制度的政策扶持力度。2001-2003年，中央財政負擔的“低保”經費連年翻番。中央用于山西城鎮最低生活保障制度的財政專項撥款由2006年的143578萬元提高到了2011年的197436萬元。山西省政府每年用于城鎮低保資金的計劃支出也從2006年的76899.40萬元增加到2011年的240100.40萬元，呈不斷上漲趨勢（見表2）。

2010年12月，山西省獲批“國家經濟轉型綜合配套改革試驗區”，城鎮最低生活保障制度作為社會保障體系的“最后一道防線”，對于推動山西省經濟轉型發揮著重要的作用。因此，山西省要利用政策優勢努力發展經濟，為完善城市最低生活保障制度奠定基礎。

表2 山西省城鎮最低生活保障制度各項指標

三、山西省城鎮最低生活保障制度運行中的問題

山西省城鎮最低生活保障制度自1997年建立以來，不斷發展和完善。但是，就現實狀況來看仍存在突出問題：

1.“低保”標準低。1993年，上海提出建立城市最低生活保障制度后，山西省在1997年才首次在省會城市太原提出構建城市最低生活保障制度。之后雖多次提高保障標準，但幅度卻是很小，遠遠落后于在職人員平均工資的增長幅度。2005年的山西省城鎮低保平均標準與上年相比僅僅上升了0.9%，2006年比上年上升了12.2%，2008年，比上年上升22.4%。與全國平均標準和其他省市相比，山西省城市最低生活保障標準一直低于全國水平。2009年與全國的平均數據差距達到15.8元。（見表3）作為我省資源轉型改革的政策支持和落腳點，提升我省居民最低生活保障標準是有政策和經濟空間的。

表3 山西省及全國城鎮低保金保障平均標準

2.經費不足與籌資機制的平均主義。最低生活保障制度的經費除了中央和省級財政補助外，各級市、縣政府根據財政水平落實資金。在資金的構成中，國家財政和省財政所占的比例較低，市、區兩級財政是資金的主渠道。在制度實施過程中，山西省各地市政府根據各自的財政狀況均提供了適當資金支持。但由于各地市不同行政區域之間經濟發展水平差異較大，各區財政能力也就有所不同。所以，一方面各地區低保經費受經濟發展制約，大多經費不足。另一方面，資金籌集機制存在平均主義傾向。即各地、各區的經濟發展水平雖然高低不同，但省財政、市財政給各區的撥付比例是固定的，各區所要自籌的比例也是相同的。由此，對于財政困難的地區在資金籌措方面捉襟見肘，各區發放標準差異明顯。以太原市為例，2013年太原市城市居民“低保”標準分為四個檔次：迎澤區、杏花嶺區、萬柏林區、小店區、尖草坪區、晉源區為400元，古交市、清徐縣396元，陽曲縣370元，婁煩縣為348元。

3.確定對象程序的不規范。在確定受保對象時，受限于地方財政的不足、法律法規不健全、政府和機構監督制度不完善，一些地區都存在著亂領、冒領低保金的現象。程序不透明、監督不到位、究責不落實，導致在具體實踐中，部分“低保”對象不符合低保對象的審核標準，依靠自身的關系等途徑辦理“低保”金領取手續，享受國家財政優惠，從而使一些真正貧困的人員失去了享受低保待遇的資格。

4.少數低保家庭的政策依賴。為多途徑保障低保對象的基本生活水平，貫徹國家保障與社會幫扶相結合鼓勵勞動自救的基本原則，山西省出臺了關于促進有勞動能力的低保對象再就業、實施低保制度與再就業制度聯動或銜接的相關措施。這些措施對低保對象再就業起了促進作用。從表2可見，從2008年到2012年我省的城鎮低保保障人數上升幅度已經很小，基本保持91.5萬人。各地失業保險所等機構也加大了對低保對象中有勞動能力者的再就業培訓的力度，對低保家庭中就讀子女的照顧也在不斷強化。但就再就業低保戶的優惠政策來看，各地雖然采取了“救助漸退”的政策，但時限太短最多不超過三個月。顯然，這種鼓勵措施在實質上起不到太大的激勵效果。對于部分納入保障范圍的困難家庭，在獲得的低保金和配套救助之后，一旦參加工作，收入增加往往意味著要退出保障范圍。然而再就業的收入普遍不高，扣除就業成本，與享受的低保保障標準就相差無幾了。由此，受助家庭再就業的積極性被擠壓，甚至對低保政策產生了依賴，對就業、再就業持消極觀望態度。

四、完善山西省城市最低生活保障制度的建議

1.拓寬資金來源。為進一步完善“低保”制度，改善貧困家庭的基本生活狀況，山西省應致力于發展地方經濟，多渠道拓寬低保金資金來源。（1）中央、省、市、區各級政府在城鎮低保金的劃分比例應當合理，做到各盡所能，不宜“一刀切”。一方面，在屬地管理的基礎上，中央和省一級要建立社會救助專項調劑資金，用于補充貧困地區保障資金的不足。另一方面，在城市中要合理確定市、區兩級財政各自的負擔比例，根據保障對象的分布狀況和財政承受能力合理分擔，市財政應適當向貧困市區傾斜。（2）政府要鼓勵和支持煤炭產業外的其他產業項目發展。如近年來很多縣市進行的畜牧業養殖和承包山林等工程。同時，還應該支持大力發展山西的交通運輸業和其他第三產業，積極發展多元化經濟，改善山西省的財政來源和收支狀況。鼓勵社會組織和個人為城市居民最低生活保障提供捐贈、資助，所提供的捐贈資助，全部納入當地城市居民最低生活保障資金。這些不僅在能夠在最低層次上改善居民收入，提高人民的生活水平，更能夠減輕政府低保的負擔，讓低保制度更規范、更長遠地發展。

2.合理確定低保范圍、標準。城鎮居民最低生活保障標準的制定，歷來采用市場菜籃子法或是恩格爾系數法，按照當地維持城鎮居民基本生活所必需的衣、食、住費用而定。隨著經濟的發展，人民生活水平的提高，居民生活需求也更加多樣化，所以在制定城鎮低保標準時要一并適當考慮水、電、氣（煤氣、暖氣、燃煤）費用以及未成年人的義務教育費用，還應該針對低保戶制定有關便民法律援助、租住公有住房、房屋拆遷安置等優惠政策，從而確定合理的低保范圍和標準。

對于符合享受城鎮居民最低生活保障待遇的家庭，政府應當區分不同情況實行配套措施和分類救助。如對于納入保障范圍的貧困對象，政府進行張榜明示，同時列出各個家庭的明細情況，區別有無勞動能力、重病重殘、子女上學、單親等特殊困難家庭和一般困難家庭，對特殊困難家庭實施特殊補助。這樣從制定設計充分凸顯城鎮低保應保盡保，特困重保，兼顧一般的救助功能。

3.加強政府監督，程序規范化。（1）資格審批納入民主評議程序。經過家庭經濟狀況調查后，組織民主評議（或聽證會），參加人員為鄉鎮（街道）工作人員、居委會成員、熟悉情況的黨員代表、居民代表等，評議過程及結果要張榜公示。同時可以規定，居民代表不得低于總人數的2/3，對相關部門人員領取低保金的近親屬做出特別備案等以保證確定低保對象程序的公開、公正。（2）定期復核實現動態管理。申請人的家庭經濟狀況會經常發生變化，民政工作人員應該直接或是委托街道辦事處、居委會、社區等采取入戶調查、鄰里走訪、信函索證等方式做好復核工作。城市“三無”對象和家庭成員中有重病、重殘人員且收入基本無變化的家庭，每年復核一次；家庭經濟狀況和成員基本情況相對穩定的家庭，每半年復核一次；收入來源不固定、有勞動能力和勞動條件的家庭，按月復核。

4.積極促進再就業。實現最低生活保障制度與再就業實現有機結合，首先，要設計有效的就業激勵制度，在保障標準上可以擴大有勞動能力的貧困者與無勞動能力的貧困者之間的差別，鼓勵再就業。包括：考慮按家庭規模調整救助標準；適當提高最低工資標準；實行一定額度的收入抵扣豁免，以減少隱性收人問題，提高“低保”對象從事非全日制工作的積極性。其次，建設互動支持系統，包括：組織嚴密、管理高效的行政系統；為“低保”對象提供優質全面服務的社區系統；相互配合、協調發展的勞動、財政、稅務、工商、工會等密切合作的聯系系統，鼓勵企業響應政府政策，為困難家庭成員提供更多的就業崗位。

[1] 孫光德，董克用等.社會保障概論[M].北京:中國人民大學出版社，2012

[2] 歷年社會服務發展統計公報[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/tjsj/.2013.6.19

[3] 山西省城市居民最低生活保障實施辦法[EB/OL].http://www.gov.cn/ztzl/2005-12/31/content_144052.htm山西省民政廳．2005.12.31

[4] 我市十萬低保對象全部按時足額領到春節一次性生活補貼[EB/OL].http://www.tymzj.gov.cn/ThreePage.aspxid=2462&columnId=186.2013.2.9

（作者單位：太原師范學院經濟系 山西太原 030012）

（責編：賈偉）

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1004-4914（2014）01-185-03