二戰后加拿大現代社會保障制度的主要特點及啟示

●馬嘯

二戰后加拿大現代社會保障制度的主要特點及啟示

●馬嘯

在當今世界看來，加拿大無疑是一個年輕的中等發達國家。在其短短100多年的歷史中，加拿大憑借其特有的國家發展道路實現了從英屬北美的殖民地到世界資本主義經濟強國的巨大轉變。而在這華麗轉身中，最令世界矚目的莫過于其全面完善的現代社會保障制度。在這一領域，加拿大已然成為世界公認的高度發展的社會福利制國家。正因如此，這一亞富首佳的社會保障制度的建立過程以及其特有的運作方式都對當下發展中國家乃至世界各國具有榜樣或指導意義，具有較好的研究和參考價值。

加拿大 社會保障 效率 公平 全民性

一、二戰后加拿大現代社會保障制度的確立及發展進程

（一）20世紀50年代社會保障制度加快建立時期

第二次世界大戰結束后，加拿大迎來了一個相對穩定而又發展迅速的新時代，然而六年的艱苦戰爭所遺留下的種種嚴峻的社會問題也迫切地要求聯邦政府加以研究并妥善解決。其中，聯邦政府所要完成的首要任務就是應付戰后大規模的失業問題。由此可見，“加拿大的‘福利國家’主要是戰后時代的產物”①。

在20世紀50年代，加拿大為加快建立現代社會保障制度先后出臺了幾項主要的社會保障立法，涉及公民社會生活的多個領域，受益群體的范圍也由此變得更為廣泛。在養老保障領域，聯邦通過了“老年保障法”和“老年補助法”兩部法案，取代了1927年出臺的“老年養老金法”，建立了雙層養老金體系。在醫療保障領域，1957年加拿大議會一致通過了“醫療保險和診斷服務法”，規定由聯邦政府負擔各省醫療保險等費用支出的一半，同時各省的公民均可在平等的條件下享受醫療保障，從而也預示著加拿大的醫療保障體系向著更為普遍的全國性目標邁進了一大步。此外，在最為棘手的失業保障領域，盡管在二戰結束前就已經設立過失業保險基金，而且“到1950年已經累計有近6億加元的余額，但當時卻有三分之一的失業者沒有資格享受失業保險金”②。對此，聯邦政府出臺了“失業救助法”，這一法案是對“1941年失業保險法”的有益補充，但效果卻并不十分理想。

（二）20世紀60—70年代社會保障制度全面確立時期

在20世紀50年代所實施的一系列社會保障法案為加拿大完善的現代社會保障制度體系的建立提供了一套相對完整的實施框架，然而其卻遠沒有達到加拿大社會保障制度的最終目標，即“保證所有加拿大人擁有起碼資源以滿足他們的基本需要，享有基本的社會服務以保持他們的福祉”③。因此，在接下來的一個階段中，加拿大政府便繼續著手在相應領域利用立法手段鞏固和完善現代社會保障制度體系，以求進一步健全社會保障項目，擴展覆蓋范圍，從而更好地服務加拿大全民。

在公眾關注度較高的養老保障領域，“加拿大養老金計劃”于1965年3月正式通過，并且于同年6月，“魁北克養老金計劃”也在魁北克省獲得批準。此外，聯邦政府又于1966年實行了“確保收入補貼”給予除領取老年保障金之外沒有或只有很少其他收入來源的低收入老年人以扶助補貼。在醫療保障領域也經歷了制度體系完善的第二個階段，即在“醫療保險和診斷服務法”的基礎上通過了“醫療保障法”，進一步擴大了保險范圍。至此，全國統一標準的醫療保障體系得以最終確立。此外，聯邦政府施行的“加拿大援助計劃”④，為社會救助體系增加了經費，聯邦政府承擔了更多的國家責任，提高了救助的質量和標準，進一步完善了現代社會的救助體系。特魯多總理上臺后即提出建立“公正社會”的目標，一方面是要兌現當初的競選諾言，另一方面也要“得益于取之不盡的自然資源保證國民生產總值每年以5.5%的速度輕松增長”⑤?；谛酆竦奈镔|財富基礎，特魯多政府實施的以失業保險金制度為核心的福利制度改革進行得非常順利，幾乎覆蓋了加拿大本國的全部勞動力，實現了全國性的失業保障體系。經過50—60年代一系列社會保障立法，加拿大的社會保障項目和政府支出增加，大大提高了普通加拿大人的社會福利水平，標志加拿大進入“福利國家”⑥的行列。

（三）20世紀80年代起“福利國家”的調整及改革時期

加拿大這一福利國家危機的產生很大程度上源于20世紀70年代初由于石油價格震蕩而引發的世界性的經濟危機。受這一危機的影響，加拿大在20世紀80年代遭遇了自上個世紀30年代以來最為嚴重的經濟蕭條。伴隨經濟危機而來的便是通貨膨脹率和失業率均突破兩位數，生產下降，稅收大大減少，政府財政赤字增加。加拿大的“福利國家”制度也日漸成為社會各個群體批判指責的對象。面對質疑，加拿大各界也開始將研究重點指向對本國現行的社會保障的制度建設進行評估和反思。而真正的轉變則開始于20世紀80年代后期馬爾羅尼的執政時代。

馬爾羅尼總理領導的進步保守黨政府應對惡劣的經濟現狀實施了財政緊縮的政策，大規模縮減福利開支，以挽救岌岌可危的加拿大經濟，同時提高本國產品的國際市場競爭力。加拿大弗雷澤研究所經濟學家邁克爾·沃克認為對加拿大失業政策的批評是有道理的，“我們對人們成為失業者支出得太多”⑦。同時，在醫療保健領域，聯邦政府通過改變財政撥款制度，與美國締結《自由貿易協定》為社會福利計劃帶來一種“市場精神”，為醫療保健的私人化鋪平道路。換屆后，新上任的克里蒂安政府開始實行進一步的保守主義改革，先后出臺政策對政府財政制度和福利制度進行改革，旨在扭轉巨額的財政赤字。人力資源發展部的常設委員會也在廣泛咨詢及調查的基礎上起草了《社會保障考察報告》，將失業保險以及聯邦政府對各省保健、高等教育和福利的補助作為此次改革的重點項目。這一系列舉措，反映了聯邦政府在社會保障制度中承擔責任上的“歷史性退卻”。社會保障事務開始被看做是“一個財政問題而不是社會問題”⑧。這無疑表明，此后加拿大的各屆政府不僅要關注福利制度的建立模式，同時也要重視其制度的經濟基礎，建立一套與本國國情相適應有可有效促進經濟發展的現代社會保障制度。

二、二戰后加拿大現代社會保障制度的主要特點

（一）健全的社會保障立法——規范性的保證

加拿大所建立的現代社會保障制度擁有健全的社會保障立法，包括國家的最高法律憲法以及各社會保障項目的單項的法律和政策。

在憲法層面，明確了現行的社會保障制度是以公民權利為核心的，規定了公民獲得社會資源的平等權利。同時作為最高的法律，憲法還肩負著監督其他社會保障立法的責任，當社會保障單項法律與其發生沖突時，要服從憲法中的相關規定。除非通過修改憲法，社會保障的法律和政策才可得到實施和推行。此外，公民也可以通過憲法維護個人的合法權利?！啊都幽么蠊駲嗬c自由憲章》為公民提供了可以保護自己免受來自于所有政府或政府代理機構，包括福利部門的不公正待遇的訴訟手段”⑨。因此，公民可以運用法律的手段維護自我的人身權利不受侵犯。同時，各省設立的一些人權立法，同樣能夠維護接受救助者的權益，保障更為全面。另一方面，加拿大社會保障制度是在多個細致規范的項目立法中得到落實的。一項社會福利政策的推行都要經過復雜的程序，如議會立法、內閣決議、最高法院的決定、修改憲法以及政府部門的安排等等。因此，聯邦政府實施的每一項社會保障政策都是有法律依據作為支撐的，切實做到立法先行，以法為據。下表為二戰后加拿大主要的社會保障立法：

加拿大主要社會保障立法⑩

由此可知，加拿大的現代社會保障制度是建立在一整套健全的法律政策的基礎之上的，具有很強的制度依據以及現行的可操作性及規范性。

（二）適度的財政開支——兼顧效率與公平

克里蒂安政府在20世紀90年代針對加拿大社會保障制度的改革，被認為是聯邦政府在社會保障制度中承擔責任上的“歷史性退卻”。而福利國家當前的所面臨的困境也不再是單純的社會問題，而是財政問題。如若聯邦政府不能有效利用財政手段管理社會保障事務，不能妥善協調效率與公平的關系，那么加拿大這一世界公認的“養老天堂”，恐怕就會淪為“夢碎之地”（11）。因此，聯邦政府在改革中著眼于盡可能地縮減財政開支。社會保障費用也改由各省政府與聯邦政府共同承擔外或由企業和個人繳費組成。這一改革的實施使基金來源多元化，減輕了聯邦政府的財政負擔，進而可以更好地促進經濟的健康發展。

克里蒂安總理退任后，原加拿大財政部長保羅·馬丁繼任總理。他在位時提出了包含政府對社會保障改革日程時間表的財政預算案，被譽為加拿大冷戰后“社會政策的設計師”（12）。雖然財政部長的職位通常被認為是“個人政治生涯的墓地”（14），但是馬丁卻將所謂的“墓地”變為了“新生之地”。1998年，加拿大聯邦政府30年來第一次宣布實現收支平衡，“1999年保羅·馬丁宣布加拿大進入了一個嶄新的階段”（14）。下表為部分發達國家社會救助開支情況。

從表中可知，對比需要救助的人數比例來說，加拿大的社會保障支出在發達國家是比較適中的，處于中等水平。歐洲國家的社會支出一直與開放的、競爭的市場經濟制度相協調，從而保持活力，“歐洲人在二戰后在個人努力與集體責任之間取得成功的平衡。所有西歐人共享一項承諾，即按全球標準稱得上慷慨的、由國家組織的社會福利”（16）。而美國用于社會服務的支出在發達國家中最少，但結果卻是高貧窮率和高犯罪率的產生?；谶@一想象可以發現，“在一個充滿活力的強大民主國家中，慷慨的社會福利制度不是通向奴役之路，而是通向公正、經濟平等和國際競爭力之路”（17）。因此，“社會開支巨大的歐洲福利國家是非常有效率的（18）”。但就可能性和現實性來說，加拿大的社會保障與福利標準雖然比不上歐洲國家的水平，但卻優于美國的模式。而這也是需要我們進一步加以研究的目的所在，也是加拿大現代社會保障制度突出的特點所在。

部分發達國家救助開支情況（15）

（三）聯邦政府主導與其他機構廣泛參與——多元化服務

加拿大在二戰后建立的“福利國家”模式所承擔的保障和服務項目大致可以分為四種類型，即收入保障、社會服務、醫療服務和教育。這四個不同的服務領域組成了一個多層次、較復雜的體系，既有公共性質的、也有私營計劃的；既有聯邦政府和省政府的支持管理，也有其他非政府組織的參與力量，具有明顯的福利多元化的特征。

在收入保障領域中，老年保障金、確保收入補貼、失業保險金和社會補助等項目資金是由政府直接支付現金給予符合特定條件的人。此外，政府也會實行某些稅收優惠政策（減免稅收或退稅），被稱為“隱形福利制度”。而另一方面，商業性的私人保險也作為除公共性保障以外的社會保障制度的一個重要補充。在社會服務領域中，政府同樣承擔著不可忽視的責任。在歷史上，家庭是提供個人支持或服務的中心。然而伴隨著工業化和城市化進程的不斷加快，政府的干預力度有了明顯的加強，表現為由最初通過補助教會和私人慈善團體以提供社會福利性服務，逐漸轉變為直接參與管理并加大各項投入，承擔了社會服務的主要責任。同時在此基礎上，加拿大也推行了一些小型化的家庭服務項目，有效地補充了政府項目的不足。在加拿大，聯邦政府和省政府是醫療保健籌資的主體?！霸?0世紀60年代中期，政府衛生基金聯邦政府和省政府各負擔50%，目前，聯邦政府占35%，省政府占60%，政府從其他渠道融資占5%”（19）。聯邦政府逐步將權力下放，同時更加明確政府、非營利組織以及個人的責任，將政府責任與市場化運作相結合，發揮各個服務主體的積極性，實行合作治理。在教育領域中，大部分的教育經費也來自于政府（主要是省、市政府），約占77%（20），具有社會福利的性質。

（四）普遍覆蓋與全民共享——原則性體現

眾所周知，建立福利國家的基本原則也是最為重要的原則在于社會保障制度的普遍性和全民性。而加拿大在二戰后所建立的現代社會保障制度就很好地貫徹了這一原則。無論是在養老、醫療或是失業保障等等其他領域，加拿大所實施的社會保障服務都力圖切實維護和保障全體公民的利益，提高公民的現有生活水平，進而加強整個社會的團結，提高公民的幸福指數。雖然現今加拿大的社會保障制度無可避免地存在一些管理方式上的問題，以至于在現實操作層面存在某種受益不平等的弊端。但從整體上而言，加拿大政府對于社會保障政策出臺的目的是很明確的，它善意地希望所有加拿大人都能獲得一定的保障，無論他們的的身份和地位如何。

加拿大現代社會保障制度的普遍性在醫療保障領域方面表現為兩個階段的社會保障立法。第一個階段是1957年出臺的“醫療保險和診斷服務法”，在聯邦政府和省政府的插手干預下，各省建立了一個較為普遍的醫療保障體系，同時收效明顯?！暗?963年3月31日之前，該法案覆蓋了99%的加拿大人”（21）。第二階段是1966年出臺的“醫療保障法”，進一步擴大了保險范圍，是加拿大人民在歷史上第一次能夠不論年齡、背景和支付能力如何，在統一的規定和條件下享有全面的醫療保障。對比美國的社會保障服務來說，美國政府則沒有全民性的醫療保障計劃，在普遍性上遠不及加拿大，也因此美國人對本國醫療服務的滿意度大大低于加拿大，“只有35%的美國答卷人對‘上一年你與你的家庭所接受的醫療服務’表示‘非常滿意’，而加拿大則有67%的人表示‘非常滿意’”（22）。同時，在1984年4月生效的《加拿大保健法》規定了醫療保健的五項原則，其中一項就是普遍性（Universality）（23），各省所有居民都要被納入公共醫療保險的范圍。同樣，社會保障制度的普遍性在養老保障方面以及失業保障方面也有體現，進一步保障了人們一定的生活水平。

三、加拿大的現代社會保障制度對發展中國家的啟示

（一）采用與國情相適應的保障水平

加拿大在20世紀80年代后期所進行的社會保障制度的改革很大程度上源于政府的財政支出過于龐大，因而加劇了經濟的惡劣境遇，給人們的生產和生活帶來了一系列嚴重的后果。由此，也引出了一個十分重要的命題，即現代社會保障制度的建立和健全是一個財政問題而不是社會問題。如何將社會保障體制建立得日趨完善同時又能保持國內經濟的健康發展，想必是每一個發展中國家在提供社會保障服務時都需要謹慎考慮和妥善處理的問題。

加拿大的改革和發展經驗告訴我們，一個好的社會保障體系不一定是成本最高的，同時也并不必然將阻礙經濟的快速發展。而對于當今世界上的發展中國家來說，在建構或改善社會保障體系的過程中應做到充分適應本國經濟的發展狀況，同時調查和研究本國現有或潛在的一系列社會問題，盡可能做到兼顧效率與公平。單純的公共開支數字并不能說明實現政府所提出社會目標的效率，而卻在很大程度上反映了社會公平。公平的社會保障是保證效率的前提，同時也是化解風險，維護團結的有效方式。相反欠公平的社會保障制度只會適得其反，擾亂分配秩序，加劇貧富差距，不利于社會的安定與和諧。并且，“社會保障改革的價值取向與經濟政策的價值取向日益混為一體，新制度的建制理念亦長期未找到準確的定位，這是社保改革至今無法定型的深層原因”（24）。如若發展中國家不能對這一問題加以足夠重視，任由政府的財政負擔不斷加劇，那么其結果將會制約國內經濟的良好發展，同時也會削弱國際市場的競爭力。

（二）明確界定各級政府責任

加拿大的現代社會保障體系具有明顯的福利多元化的特征，即政府行政手段與市場手段并舉；政府與非政府、營利與非營利組織合作，共同參與和管理社會保障服務事業。尤為重要的是，在政府保障方面，加拿大聯邦政府與省政府承擔著十分明確的責任，實現了多層次的保障體系。這種模式普遍受到了加拿大公眾的贊同，同時也有效緩解了聯邦政府的財政危機，并且實施得較為順利。聯邦政府的權力下放，同時節省了財政預算，由聯邦政府全部承擔社會保障經費改由聯邦政府與各省政府共同承擔?！白鳛榛貞?，省社會政策改革與復興部長理事會準備了一個報告，提出‘重新平衡聯邦責任’和福利國家的框架，以及在醫療保險、中等教育、社會服務、勞動力市場和財政制度方面的建議”（25）。省政府希望由此獲得更多的自主權，并且明確界定聯邦政府對各省社會保障計劃的干預程度。

反觀當今許多發展中國家所建立的社會保障制度對政府責任的界定是比較模糊的。對于保障資金或是其他保障服務項目，中央政府與地方政府究竟各自應該承擔多少責任，如何分工，若出現資金不足或專業人員配置不足等問題應如何解決，都缺乏制度性的規定。這些問題無疑造成了社會保障服務實施不順利，公眾很難從其中得到切實的福利，同時保障資金也容易發生挪用或占用的情況，對社會公平造成不良影響。因此，明確各級政府責任就更顯得尤為重要。并且，隨著工業化的發展和市場經濟的繁榮，政府更不能再繼續包攬一切，任憑政府一家唱獨角戲。相反應更加發揮企業、個人和社會團體的力量和作用，實現社會保障的多元化和新定位。

（三）加快健全社會保障各項立法

健全的社會保障立法是加拿大現代社會保障制度正常并高效運行的有力保證。加拿大政府自二戰后出臺的各項社會保障立法是在一段相對長的時間內逐步確立起來的。在這過程中加拿大政府不斷對社會發展情況進行調查研究，在保持經濟平穩增長的基礎上最大限度地滿足公眾的各種需求，保障人們基本的生活質量與水平。

現今大多發展中國家提供的社會保障服務很大程度上依靠的是政府的行政手段，通過頒布一系列的社會保障法規及條例進行相對應的管理和服務。國內沒有建立起相對完備的社會保障立法體系，甚至尚未有社會保障的專門立法。不健全的社會保障立法將無法規范整個社會保障制度的有效運行，容易造成制度權威性降低，無法明確劃分政府與非政府組織之間的責任和義務。此外，若出現管理方式不當，受益不平等的問題，個人權益也難以得到法律的保護。因此對于大多數發展中國家而言，加快健全社會保障立法已然迫在眉睫。只有建立了完善的社會保障立法體系才能更好地貫徹公平、公正和正義等價值觀念，以確保社會保障制度的有效實施。

注釋：

①Jacqueline S.Ismael ed.,Canadian Social Welfare Policy:Federal and Provincial Dimensions[M].McGill-Queen’s University Press,1985.p6.

②Jacqueline Ismael ed.,The Canadian Welfare State:Evolution and Transition.The University of Alberta Press,1987.p10.

③加拿大統計署.加拿大年鑒（1988）（CanadaYearBook1988），加拿大供給與服務部，渥太華，1989年版，第6～1頁

④P.E.Bryden,Planners and Politicians:Liberal Politics and Social Policy 1957～1968.McGill-Queen’s University Press,1997.

⑤李節傳.圖本加拿大通史.山東人民出版社，2011年，第251頁

⑥參看斯蒂芬·布魯克斯.加拿大公共政策：概論.（Public Policy in Canada:an Introduction,Toronto,1993,2nd Ed.），1993年，第184頁。

⑦高鑒國.加拿大文化與現代化.沈陽，遼海出版社，1999年，第130頁

⑧肯尼斯·G·普賴克和沃特·C.索德倫德.加拿大剖視.（Prolilesof Canada），多倫多，1998，第208頁

⑨仇雨臨.加拿大社會保障制度的選擇及其對中國的啟示.經濟管理出版社，2003年，第271頁

⑩資料來源：加拿大統計署.加拿大年鑒（1988）》，第6—7頁

（11）[加]韋恩·約翰斯頓（Wayne Johnston）.夢碎之地.（The Colony of Unrequited Dreams），2006年，重慶出版社，第5頁

（12）劉軍.加拿大.社會科學文獻出版社，2005年，第119頁

（13）褚建國.當代各國政治體制加拿大.蘭州大學出版社，1998年，第110頁

（14）王昺，姜芃.加拿大文明.福建教育出版社，2008年，第299頁

（15）資料來源：國際社會保障研討會（1995年6月，瑞典）資料

（16）Martin Wolf.European can look to each other,Financial Times, September 13,2005.

（17）Jeffrey D.Sachs（director of the Earth Institute at Columbia University.）,The Social Welfare State,beyond Ideology,Scientific American, November 2006.

（18）Peter Lindert:Growing Public:Social Spending and Economic GrowthsincetheEighteenthCentury,CambridgeUniversityPress, Cambridge.2004

（19）盧祖洵，金生國.國外社區衛生服務.人民衛生出版社，2001年，第83頁

（20）加拿大統計署主頁（1998年，http://www.statcan.ca/），“教育”欄

（21）張秋霞，宋培軍，郭平主編.加拿大養老保障制度.中國社會出版社，2010年，第147頁

（22）西摩·馬丁·利普森.大陸的分界：美國與加拿大的價值與制度.紐約，1990年，第138頁

（23）加拿大保健法.載于“加拿大保健網頁”（Health Canada Online：http://www.hc-sc.gc.ca/）

（24）鄭功成.社會保障制度改革必須確立公平的價值取向.南方周末，2003年1月1日

（25）仇雨臨.加拿大社會保障制度的選擇及其對中國的啟示.經濟管理出版社，2003年，第43頁

（作者單位：首都師范大學政法學院 北京 100089）

（責編：若佳）

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1004-4914（2014）11-094-04