公共經濟學視角下的國企腐敗治理機制研究

●李金見 任偉瑋 李 琛

公共經濟學視角下的國企腐敗治理機制研究

●李金見 任偉瑋 李 琛

腐敗是國之大敵，國企腐敗更是腐敗的重災區，其腐敗金額之高，涉及面之廣讓人觸目驚心。如何從經濟制度建設的角度約束此類腐敗行為，以維護國家正常經濟秩序和保障民眾福祉，已經成為當前公共經濟學的重要研究課題。文章從“經濟人”假設、委托—代理理論、尋租理論以及新經濟學理論四個角度來探討國企腐敗產生的根源，并在此基礎上提出國企腐敗制度建設要從內外兩個方面加以治理，內部要建立“精英職業經理人”制度，外部要建立人大常委會主導的收支預算審計制度，以確保在不降低國企運行效率的前提下最大程度地抑制腐敗。

公共經濟學 國企腐敗 預算 人事權 財務權人大常委會

一、前言

國有企業是我國公共部門的重要組成部分，對國家宏觀經濟管理、增進社會福利起到重要作用。但國有企業全民所有的屬性并不能保證其能夠廉潔發展，事實上國企腐敗一直是腐敗的重災區，特別是最近在國家反腐敗力度逐步加大的情況下，各種觸目驚心的國企腐敗大案被披露出來。最近，華潤集團宋林案、中石油集體腐敗案等一系列國企腐敗案涉案金額之高，牽涉企業負責人之多，都創下最新記錄。據統計，2013年，國內有將近30名國企高管相繼落馬，涉及石油、鋼鐵、煤炭、電力、通信、航空等多個領域。截至2014年5月份，僅中紀委網站公布的國企腐敗大案已經達到30件。國務院國有資產監督管理委員會指出，國企腐敗在三大領域中易發多發：一是重組破產、產權交易、資產評估；二是物質采購、招標投標；三是投資決策。中國人民大學反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉曾撰文指出，國企腐敗是當今中國最大的腐敗①。最高檢察院犯罪預防處提供的數據顯示，我國招投標約有1/6～1/3的費用被用來賄賂各級官員和企業負責人。為什么有接二連三地有國企負責人和諸多高管前腐后繼，并最終淪為階下囚，這不僅引發我們的思考。如何從根源上杜絕腐敗，如何對國企和高管實現切實有效的監督，這將是未來中國反腐事業面臨的重大挑戰。

二、腐敗的公共經濟學闡釋

公共經濟學是研究公共部門經濟行為的科學，公共部門包含了各級政府、政府投資和控股的國有企事業和金融機構，因此國有企業一直是公共部門研究的重要對象。腐敗是指公共部門負責人利用制度漏洞，通過掌握的信息和職位優勢對公共利益的破壞②。這里，公共部門負責人可以是政府官員，也可以是國企高管。腐敗表面上是政治問題，但從根源上看也是經濟問題，腐敗的公共經濟學闡釋就是要從經濟基礎的角度探討腐敗問題產生的根源。

（一）國企腐敗的“經濟人”假設推理

“經濟人”假設是公共經濟學最基礎的理論出發點之一。該理論認為任何人都是“經濟人”，當然國企高管也不例外。“經濟人”在社會生活中均有自利和理性的兩種選擇③。自利導致每個人都盡最大可能追求個人經濟利益最大化。理性導致每個人在追求個人經濟利益最大化的過程中，將根據自己的行為準則，選擇最有利于自己的方式展開。如果這一行為準則符合大眾利益，這將有利于整個社會，否則將會給社會帶來危害和腐敗。腐敗能給國企高管帶來腐敗收益，同時也給他帶來腐敗危害或腐敗成本。作為“經濟人”，只有腐敗收益大于腐敗成本的時候，才會有腐敗的動力。

1.腐敗的收益分析。腐敗預計收益計算公式如下：

腐敗預計收益E=E1－E2==P1×R1－P2×R2

其中：E1：腐敗不被查處的獲利；E2：腐敗被查處后的損失；P1：腐敗不被查處的概率；P2：腐敗被查處后損失的概率；R1：腐敗不被查處的收益；R2：腐敗被查處后的損失。

在非法制社會中，P1＞＞P2，R1＞＞R2，這會導致腐敗收益為正，甚至相當高；而在法制社會中，情況恰恰相反，腐敗收益可能為負。這就能解釋為何發達國家能比較好地抑制腐敗，而一些新興市場國家會成為腐敗的重災區，甚至導致政權更迭，民不聊生。

2.腐敗的成本分析。腐敗既有經濟上的成本上的付出，也需要承擔精神壓力。

腐敗成本計算公式如下：腐敗成本C=C1+C2=f1(l,m,n)+f2(p, q,r)

其中：C1：為腐敗交易成本，l,m,n分別為腐敗所需要消耗掉的人力、物力和財力。C2：為腐敗心理成本，p,q,r分別為腐敗被查處的概率、腐敗發生頻率、腐敗處罰強度。

3.腐敗的收益—成本分析。國企高管作為“經濟人”，在腐敗前一定會計算收益—成本。當腐敗預計收益E＞腐敗成本C時，才會實施腐敗。腐敗預計收益E＜腐敗成本C時，腐敗將變得沒有意義。當腐敗預計收益E=腐敗成本C時，此時的E稱為邊際收益，C稱為邊際成本，這將是腐敗行為的臨界點。因此，從公共經濟學的角度來看，要想抑制腐敗的措施如下：一是讓腐敗預計收益E盡可能小，甚至為負。二是讓腐敗成本盡可能高，讓腐敗預計收益E＜腐敗成本C。

（二）國企腐敗的委托—代理理論

委托—代理理論是現代企業治理的基石。企業所有者將經營權和所有權分離，經營權讓渡給更加專業的代理人（職業經理人），企業所有者依舊保留所有權，充當委托人角色，并獲得剩余價值索取權④。委托—代理理論認為，如果代理人比委托人掌握更多的信息，有可能導致代理人利用自己掌握的信息優勢，做出損害委托人利益的行為⑤，這種行為被認定為代理人的腐敗。以中國國有企業為例，其代理人就是國企高管，委托人就是全體人民，人民將國企經營權委托給政府和國企高管，就自然擁有監督和約束的權利⑥。但人民是一個非常抽象的概念，為了行使委托人職責，經過人大批準，政府授權，成立了國有資產管理委員會，代為行使委托人責任。人民行使監管權要通過一系列的委托—代理關系才能實現。具體如下圖：

圖1 我國國企委托—代理結構關系圖

在這樣的體系下，線框內的委托人代表是一個龐大的體系，而人民代表大會又是非常設機構。全體人民要想行使委托人監管權必須通過一系列的委托代理關系才能實現，這就在一定程度上降低了對國企高管監管的效率，增加了對國企高管監督的成本，國企高管利用自己掌握的信息優勢，有條件也有可能做出損害全體公眾的腐敗行為，從而最終導致委托—代理關系的失靈。這種失靈表現為以下兩個方面：

1.公眾監督缺失導致委托—代理關系失靈。假設對國企監督委托代理失靈造成的損失為D，公眾總數為m，則平均每個個體的損失為D/m，某個公民P因監督成功而獲得的額外補償為Rp，而為之付出的成本為Cp，那么作為“經濟人”的該公民行使監督權要滿足如下條件：

事實上，在我國國企委托代理體系中，CP＞＞D/m+Rp，普通公眾為監管付出的成本是非常之高的，最終導致監管缺失，腐敗泛濫，委托—代理關系失靈⑦。

2.信息不對等條件下導致委托—代理關系失靈。假設國企高管不腐敗的獲利水平為C，腐敗后獲利水平位C1，腐敗成功的概率為P1，腐敗被發現后被懲罰的水平為C2，腐敗被發現的概率為P2，那么根據國企高管經濟人的“特征”，其腐敗期望達到的結果是：

C+C1P1-C2P2＞C,換算后得：

可見，國企高管期望自己的腐敗行為被處罰的程度較輕且處罰概率較小，腐敗行為獲利程度較多且成功概率較高，即C1P1＞C2P2；而這一條件實現的前提就是國企高管比公眾掌握更多的信息優勢，信息正是其能夠腐敗的資源所在。

因此，根據委托—代理理論，要減少國企高管腐敗，一是要降低公眾反腐敗的成本；二是要減少國企高管所掌握的信息優勢。

（三）國企腐敗的尋租理論

公共經濟學認為，公共部門負責人利用“非生產性手段”為自己獲取經濟利益的行為就是尋租。“非生產性手段”不是去創造新的財富，而是把別人創造的財富以某種技術性手段占有。經濟學者賀衛在其《尋租經濟學》將政府官員創租活動分為三大類：無意創租、被動創租和主動創租。與政府同屬公共部門的國企相對應的創租活動也可以按此標準劃分，一是公益掩蓋下的尋租機會；二是職務帶來的尋租機會；三是人為設置尋租機會。

國家出于增進社會福利的目的，讓壟斷型國企無償占用了很多公共資源，其他企業可能通過給國企或其高管支付租金的形式取得資源并獲利。比如中鹽公司的鹽業生產配額權，中石油的油田開采權，鐵道部高鐵招標權等。國企高管職位的優勢，讓他成為尋租市場的寵兒，很多利益集團想方設法地去接近拉攏他，最終很可能導致他接受利益集團的租金，從而為利益集團服務。如中石油腐敗窩案，是將國有優質油田資產賤賣給私企。當前面兩種情況不能滿足國企腐敗高管的胃口時，他可能會人為制造租金，以利益交換為誘餌讓別的企業給其上供，甚至有意提出某項損害該企業利益的政策或規定，以迫使企業讓渡給部分既得利益給他。減少國企高管的三類尋租機會，只有建立公開、透明、公正的內部運行制度，強化權力制衡與約束機制，才能抑制尋租機會的產生⑧。

（四）國企腐敗的新制度經濟學理論

新制度經濟學是將制度作為研究對象的經濟學分支，這里的制度不僅僅是社會經濟生活的游戲規則，更是一種無形的具有排他性的“公共用品”，或是法律制度，或是規則規范，或是社會習俗。近年來，新制度經濟學研究領域逐漸擴展，使得“制度”因素逐步和公共經濟學接軌，兩者有很大的重合研究領域，具體如下圖所示：

圖2 新制度經濟學、公共經濟學之關系

表1 公共經濟學視角下國企腐敗治理路徑選擇

新制度經濟學認為制度分為兩大類：一是宏觀制度框架和在此基礎上建立的具體制度，從經濟學角度來看，是為解決行政權和產權關系而產生的，稱為正式制度。二是文化傳統、習俗、道德規范等，被稱為非正式制度。以國企為例，當正式制度規范后，國企擁有的的社會資源的分配是靠產權來決定的，這樣就會形成一個尋利的機制，各方遵循相應規則各取所需。當正式制度規范以前，社會資源的分配是靠國企行政權來分配的，國企高管利用制度漏洞可能將社會資源用于私利，最終導致腐敗。在我國這樣重視人倫關系的傳統社會中，人情關系網成員之間盛行的禮尚往來也屬于非正式制度的一部分，這種人情關系一旦運用于權錢交易，加之正式制度的不完善，則會產生大面積腐敗。因此，從制度經濟學的角度來分析，國企腐敗產生的根源是制度不規范、產權不明晰導致的人情關系腐敗。目前我國國企運行的宏觀制度框架已經基本確立，當務之急是建立國企運行的具體制度安排，以實現產權的歸屬和價值認定。

三、國企腐敗治理機制研究

通過上面的公共經濟學腐敗機制分析，我們可以找到治理國企腐敗的路徑如下：

如表1，國企腐敗治理的6點具體措施，其本質都是制度方面的完善、制衡和監督，但制度的改進豈是短期內能實現的⑨。本文認為，國企行政管理機制和政府部門高度相似，國企高管亦官亦商的身份，其監管難度比政府官員還要大，必須從國企內部和外部同時入手，才能起到真正威懾作用。國企內部要建立“精英職業經理人”制度，主要是理順國企內部的權力分配，確保實現國企的戰略目標。國企外部要建立人大常委會為監督機構的“國企收入和支出預算管理”制度，確保國有企業合理開支，穩定收入。

（一）治理國企腐敗的“精英職業經理人”制度說明

精英職業經理人是國企的首要行政負責人和企業發展戰略具體實施負責人。他與普通經理人最大的不同是，精英職業經理人必須經過嚴格的考核，由人大常委會選舉產生，他具有如下特征：

1.精英職業經理人擁有國企內部最高的人事權，可以決定整個國企領導機構的人事任免權，他可按照自己的意愿組建自己的領導班子。

2.精英職業經理人需從社會上招聘，有一定任期，要由人大常委會負責組織招聘，通過公開的選拔程序挑選出來的。

3.精英職業經理人和他的整個領導班子沒有財務管理使用支配權限，所有支出和收入都要通過預算管理制度預先制定。

4.如果支出預算超出或收入預算減少，精英職業經理人必須接受人大常委會質詢，取得諒解后，才可更改預算計劃。

5.精英職業經理人，與人大常委會簽訂聘用合同，采用和風險匹配的年薪制，只有完成了預定目標才可能拿到全額薪金。否則要根據合同執行情況，予以扣減甚至清零。

6.精英職業經理人必須接受人大常委會的管理，定期接受人大常委會的檢查監督。如有貪腐行為，必將受到追究，嚴重的會導致精英職業經理人傾家蕩產，身敗名裂。其領導班子其他成員發現貪腐行為的，精英職業經理人是第一責任人。

通過這樣的制度安排，精英職業經理人需擔負起企業發展的大任，他絕對不能接受腐敗在他掌控的體系內蔓延，因為那樣會直接侵害其利益。精英職業經理人會根據自己的經驗和能力，在組織體系內建立完善的組織管理體系，盡量避免腐敗發生，同時建立一套適合的激勵機制，鼓勵領導班子和全體員工用合規合法的方式為達成共同目標而奮斗。精英職業經理人的落實可以實現表1國企腐敗治理具體措施中的1、2和5。

（二）治理國企腐敗的“國企收入和支出預算”管理制度說明

1.人大常委會是“國企收入和支出預算”管理制度的制定者和組織者，因為人大常委會是公眾選出的常設機構。而國企資產是公眾的共同財產。因此人大常委會必須擔當此責任。

2.人大常委會還要建立與“國企收入和支出預算管理”制度相適應的國企領導監督權，包括行政不作為，行政亂作為，貪腐行為等。

3.包括國企員工在內的全體公眾都有權通過人大常委會質詢精英職業經理人及其團隊的預算完成情況及人事權問題，其質詢方式多種多樣，比如網站、微信等舉報成本低的方式，確保公眾少花費時間和金錢，在制度框架內要求限期答復。

4.人大常委會要組建自己的智囊團隊，涉及到重組破產、產權交易、資產評估、物質采購、招標投標、投資決策等重大事項和專業領域，必須聽取智囊團隊的專業性建議，以便對國企收入和支出預算合理性作出正確的判斷。

5.精英職業經理人要定期給出國企收入和支出預算報告，該報告需通過人大常委會的表決，多數贊成后才能獲得通過。為保證投票的公正性，具有投票權的人大常委會代表是臨時組成的，并在投票前夕公布。投票甚至可以通過網絡進行，確保異地代表行使權力。投票后，投票代表信息個人要立即公布，并接受監督，以保證投票的公正性，精英職業經理人和人大常委會都可以對投票的結果舉行聽證，投票代表也必須當場對精英職業經理人的質疑作出直接或書面回應。

6.國企收入和支出預算報告必須以公開、公正、權威的方式面對公眾發布，以便全體公眾對報告具體事情進行監督。

7.人大常委會要對國企的治理機制提出自己的改進建議，確保建立完善的現代企業管理制度，避免出現獨斷專行的的精英職業經理人。

8.人大常委會要組建產權認定機構，確保國有資產不被賤賣和保值增值。

通過人大常委會審核國企收入和支出預算報告的方式，能夠控制國企的過度支出，同時國企收入一旦與預算不符合，可立即啟動調查程序，精英職業經理人必須作解釋說明。另外，由于信息披露充分和層級減少降低了監督成本，公眾的監督也極大限制了精英職業經理人的貪腐動力。精英職業經理人的落實可以實現表1國企腐敗治理具體措施中的1、2、3、4和6。

四、結論

治理國企腐敗可從多個角度入手，如思想道德教育，對清廉者在政治仕途方面的補償等等⑩，本文僅從公共經濟學的角度探討如何治理腐敗，提出了精英職業經理人的治理機制，并對國企收入和支出預算制度的實施提出了相對完整的方案。如果上述兩點能夠得到很好地貫徹執行，必將對抑制國企腐敗起到立竿見影的效果。但是必須看到，國企腐敗是我國當前一些公共部門腐敗的一個縮影，必須和政府官員腐敗一起加以綜合治理，才能起到標本兼治的效果。

注釋：

①毛昭暉.懲防體系的軟肋：國企腐敗的制度依賴性透視[J].廉政文化研究，2010（02）：27-33

②胡漫.我國國有企業經營者腐敗問題的經濟學分析[D].東北師范大學，2008

③陳誠.政府經濟學視域下的腐敗成因與制度反腐路徑探究[J].黑河學刊，2014（02）：74-75

④陳浩天.政府經濟學語境下公共權力腐敗的誘因解構[J].哈爾濱商業大學學報(社會科學版)，2009（01）：105-108

⑤趙倩.斯蒂格里茲政府經濟學中的倫理思想[J].傳承，2009（08）：114-117

⑥周會韜.從權力的角度看國企中的腐敗現象[J].重慶郵電學院學報·社會科學版，2006（01）：70-72

⑦曾威.不對稱信息下國企高管激勵與腐敗治理機制研究[J].財經問題研究，2013（12）：126-131

⑧徐細雄，譚瑾.制度環境、放權改革與國企高管腐敗[J].經濟體制改革，2013（02）：25-28

⑨黃炳文，鄭劍峰，朱家聲.不對稱信息下國企高管激勵與腐敗治理機制研究[J].中共福建省委黨校學報，2001（12）：44-47

⑩顏黎光.國企思政教育在防范企業內部腐敗中的作用[J]金融經濟，2014（01）：220-222

（作者單位：李金見，中共臺州市黃巖區委黨校，浙江臺州，318020；任偉瑋，浙江師范大學法政學院，浙江金華，321000；李琛，國網浙江樂清市供電公司 浙江樂清 325600）

（責編：若佳）

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1004-4914（2014）12-039-03