主動對接上海自貿區運行提升江蘇開放型經濟發展水平

中共江蘇省委黨校第11期省管干部進修班

中國（上海）自由貿易試驗區（簡稱“上海自貿區”），于2013年8月經國務院批準設立，9月29日正式掛牌。上海自貿區的設立，是我國深化改革和擴大開放的一項重大舉措。同時，承擔著輻射長三角、服務全國的戰略使命。

上海自貿區的推進落實情況

目前，上海自貿區運行已有一段時間，各項改革措施逐步到位，并取得了積極成效。

市場主體熱情高漲。截至2013年11月底，自貿區共接待企業、個人咨詢和辦理業務超過6.2萬人次。企業完成核名程序超過4400戶，工商部門已辦結新設企業1733家。此外，已有40家金融機構入駐自貿區，包括9家中資和11家外資銀行。

制度創新推進較快。一是推動投資管理制度落地。實施外商投資準入前國民待遇加負面清單管理模式，實施“一口受理”業務操作模式。二是加快貿易監管制度試點。啟動“先入區、后報關”、“分送集報、自行運輸”試點，對保稅貨物、非保稅貨物、口岸貨物實施分類監管。三是推進金融監管制度深化落實。“跨境雙向人民幣資金池”和“跨境人民幣借款”兩項業務已經開展，并將逐步有序推出投融資匯兌便利、利率市場化、外匯管理改革等各項改革措施。四是推動綜合監管制度形成雛形。創新政府管理方式，推進信息共享和服務平臺、社會信用體系、綜合執法體系、社會組織參與市場監管、安全審查和反壟斷審查協助機制以及綜合評估機制等方面的建設。

功能拓展深化推進。積極培育貿易、航運等新型業態和功能。包括培育亞太營運中心和結算中心，發展面向國際金融市場的交易平臺，拓展國際中轉集拼、融資租賃功能，建立跨境電子商務服務平臺和保稅展示交易平臺，加快對外文化貿易基地建設，建立混合型全球維修檢測基地等。

法制保障抓緊完善。全國人大已經完成自貿區內調整實施有關法律的工作，國務院也做出了專項規定，在試驗區內暫時調整實施部分行政法規和國務院文件。財政部等11個國家部委已單獨或聯合出臺了試驗區建設的相關文件。“自貿區條例”的起草工作正在進行。

上海自貿區實施中面臨的難題

上海自貿區是一個全新概念，沒有先例和范本，因此在方案設計和操作上，還存在不少難點。

行政改革的協調成本大。改革必然涉及利益的調整，特別是長期形成的以政府審批來管理經濟的模式，在改革推進中肯定會遇到一定的阻力。比如外資準入的負面清單，雖然2013版已經發布，但是今后每一次修訂都是一次利益的博弈，真正形成內外一致的高標準投資準入制度，可能還需要很長時間。又如擴大開放的領域，有的改革必須通過修改法規才能實施，有的需要與相關國家部委協調，等等。

金融風險的控制難度大。相對于貿易、物流的監管，資金流的監管更加困難。例如，如果資本管制放開，如何把控資金流不會對境內金融市場造成沖擊，以及防范熱錢流入可能出現的房地產泡沫、股市動蕩等；利率市場化改革是否會導致區內外利率雙軌，帶來套利風險；等等。因此，自貿區金融改革的前提是不至于影響到國內金融穩定，這也是金融改革進展緩慢的主要原因。

復制推廣的不確定性大。就上海自貿區的使命而言，要用三年左右的時間將自貿區建設成“可復制、可推廣”的樣本，但是自貿區98項改革措施實施有先后，形成經驗也會有先后。如何評估改革是否有效，哪些措施可以率先復制，哪些地區可以率先推廣，并沒有一個時間表。目前，國內已有多個地區申請設立自由貿易（港）區，由此引發了“自貿區概念”的過度炒作。

上海自貿區運行對江蘇的短期不利影響

從目前自貿區運行和推出的政策分析，上海自貿區對江蘇的發展短期內會帶來一定的負面影響。

影響高端產業發展。一是影響總部經濟發展。上海自貿區賦予企業“運營國際化、貿易便利化、金融自由化”政策，增強了上海吸引總部經濟的競爭優勢。跨國公司的職能性總部如結算中心、財務中心、采購中心、物流中心將落戶上海，一方面加大了江蘇吸引外資總部的難度，另一方面江蘇現有企業可能會將總部遷移到上海。二是影響金融和專業服務業發展。自貿區出臺的金融放松管制政策和率先開放的服務行業，會對江蘇形成先發優勢，吸引著名的國際金融機構，包括銀行、保險、證券，以及會計師事務所、律師事務所等中介服務機構，對江蘇經濟從制造業為主向服務型經濟為主轉型帶來一定的挑戰。

影響貨物貿易業務。自貿區實行“區內境外、一線放開、便利通關”政策，其便利的貨物進出口通道、較低的物流商貿成本、精致配套的專業服務等對江蘇進出口物流產生巨大的吸引力，可能產生三個方面的不利影響：一是引發外貿企業外流。特別是原材料和市場兩頭均在外的制造業企業、出口導向型企業、外貿服務企業會轉移入區。二是削弱江蘇港口競爭力。企業短期內可能會更多地選擇從外高橋、洋山港直接進出口貨物。三是擠壓海關特殊監管區發展空間。江蘇海關特殊監管區雖然在數量上較多，但在功能上、業務量上與上海相去甚遠，自貿區的監管制度創新將進一步拉大差距。

影響高層次人才引進。其一，自貿區內企業大規模入駐必將產生高端人才的巨大需求，這些入區企業必將首先從長三角區域網羅人才，江蘇高校、科研院所、企業的高層次人才可能被其獵獲。其二，自貿區出臺的吸引高端人才、緊缺人才的激勵政策將可能虹吸江蘇高層人才轉移，比如實行中關村試點的股權激勵個人所得稅分期納稅政策，可能造成科技型企業研發人員外流，同時還會增加吸引高層次研發人才的難度。

上海自貿區運行為江蘇帶來的長遠發展機遇

隨著時間的推移、制度的復制推廣，從長遠看，自貿區會持續放大對江蘇發展的輻射和擴散效應。

改革示范效應。上海自貿區推行的行政管理體制改革，包括建立“一口受理、綜合審批”的服務模式、集中統一的市場監管綜合執法體系、負面清單管理模式、監管服務模式等，以及政府管理由注重事先審批轉變為注重事中、事后監管等理念的變革，其經驗將為江蘇打造高效、透明、服務型政府提供借鑒，也為創新涉外經濟體制機制，加快推進江蘇自貿區及類似載體建設提供有益啟示。endprint

產業溢出效應。上海自貿區的建設，勢必加劇上海地區各類資源要素的稀缺程度，推動土地、勞動力等要素成本大幅提升，導致部分行業特別是制造業企業在上海運行的成本收益倒掛，一方面現有制造業企業將遷出自貿區，另一方面新入駐的總部企業也會將制造業環節放在區外或者上海以外。江蘇作為上海的近鄰，改革開放以來，很大程度上得益于上海作為中國經濟龍頭的有力輻射，并且在交通區位、產業配套、商務成本、人力資源等方面具有比較優勢，可以在與上海的產業對接合作中率先獲益，進一步增強高端制造業的集聚效應。

輻射帶動效應。上海自貿區在金融、投資、貿易領域的改革創新，將進一步強化經濟服務中心的功能，與區外的經濟活動形成更加穩定的互補結構，從而加快“長三角”地區產業價值鏈和產業升級的步伐。自貿區內企業除少部分限定在區內的服務以外，大部分企業均可向區外開展業務，包括物流、融資租賃、金融、專業服務等機構，可以為江蘇企業提供高端的產業配套服務，有利于促進江蘇產業向高端發展。

江蘇主動對接上海自貿區的基本思路

上海自貿區是新一輪改革開放的試驗平臺，是連接國際市場、國際規則的重要窗口。當前，江蘇開放型經濟面臨新的形勢，創新開放型經濟體制已成當務之急，全面學習、深入研究、主動對接、合作互補上海自貿區應成為江蘇提升開放型經濟發展水平的關鍵舉措。

大膽探索，推動體制機制創新。一是敢于突破利益的掣肘。自貿區最大的改革就是對政府管理體制的變革，最大的難點和阻力也可能來自政府內部，必須以更大的勇氣和智慧，打破固化的部門利益，釋放市場的活力，挖掘制度的紅利，走出江蘇改革的新路子，形成江蘇開放的新特色。二是推進開放型經濟體制創新。改革外商投資管理模式，推進金融、教育、文化、醫療等服務業有序開放，放開育幼養老、建筑設計、會計審計、商貿流通、電子商務等服務業領域外資準入限制。探索建立“一口受理”服務模式，推進工商登記制度改革，全面實施注冊資本認繳登記制、年度報告公示制，完善信用約束機制。優化外貿通關環境，加強海關、國檢聯合通關協作和外貿綜合服務體系建設試點工作。三是構建綜合監管體系。建立健全社會征信體系，加強誠信江蘇建設，加快建成覆蓋全社會的企業和個人信用信息系統，推進信用信息資源共享和廣泛應用，實現更多部門的信息互換、監管互認、執法互助。

積極爭取，構建對外開放新平臺。一是以長三角區域大通關為突破口，統籌協調全省電子口岸建設，整合現有綜合保稅區等海關特殊監管區，爭取率先實行自貿區的新型貨物監管模式，促進全省實體經濟發展。推進沿海港口功能轉型，進一步明確全省各港口、機場等貨運、物流節點的發展定位，大力發展陸海空多式聯運，合力與上海形成錯位發展、特色發展、聯動發展。二是立足蘇南現代化示范區建設，以國家級開發區為載體，爭取率先進行投資審批、商事登記、綜合監管等制度改革，提升現有開發區發展水平，為全省提供示范。三是充分利用蘇南現代化示范區這一國家戰略，發揮蘇州工業園區、昆山深化兩岸產業合作試驗區、連云港絲綢之路經濟帶等的獨特優勢，選擇有條件的地方，研究制定方案，積極爭取設立自由貿易園（港）區，并在部分領域率先擴大開放。

錯位發展，積極培育新型業態。加大新興產業、新型服務業態研究，鞏固擴大制造業已有的發展優勢，推動“江蘇制造”向“江蘇智造”轉型；更加注重服務業的發展，加快形成以技術、品牌、質量、服務為核心的“江蘇服務”新優勢。一是推進國家電子商務示范城市建設。堅持需求驅動、企業主體、政府引導相結合，推動實體經濟和網絡經濟融合、線上和線下融合，推動線上營銷、線下成交或線下體驗、線上購買模式加快發展。推進南京、蘇州電子商務城市試點項目，支持常州、無錫、徐州等城市申報第二批試點。重視平臺經濟研究，加大對平臺企業支持力度，積極培育一批跨境電子商務平臺，加強與國內外知名電子商務平臺合作，建立營銷配送物流網絡，鼓勵支持中小企業利用電子商務開拓國內外市場。二是積極發展保稅檢測檢修、保稅貿易展示、保稅物流等保稅貿易業態。加快海關監管區域功能疊加和轉型升級，爭取應用上海自貿區部分功能，大力吸引分撥配送中心、展示交易平臺等功能性機構，提升區域輻射能力。加快融資租賃、商業保理等行業發展，增強對實體經濟的服務保障能力。三是推進蘇南服務外包示范帶建設。積極為上海國際金融中心建設提供配套服務，吸引數據處理中心、呼叫中心、后臺中心、備案中心的落戶。發揮科教、產業、人才、生態資源優勢，推動科技與文化、創意、旅游融合發展，吸引更多的研發中心、設計中心、服務中心、培訓中心落戶江蘇，拓展服務外包領域和發展空間，建設承接長三角、面向國際的服務外包產業高地。四是促進健康服務業發展。依托江蘇生物醫藥、醫療器械等產業優勢，支持健康制造業向高端發展。依托生態環境優勢，支持常州建設兩岸健康產業示范區，促進養老、養生、康體等健康服務發展。

借船出海，增強企業國際競爭力。面對更高水平的開放和競爭，應以推動本土企業國際化、促進外資企業本土化為重點，積極支持鼓勵江蘇企業借助自貿區平臺，加快提升企業的國際競爭力。一是全方位開拓國際市場。借助自貿區便捷通關和運營成本優勢，在鞏固傳統市場的同時，積極實施多元化戰略，開辟新興市場，搶占市場份額。做強一批特色出口基地，增加高附加值產品、高新技術產品的出口比重，鼓勵企業扎根江蘇，拓展海外。二是提升企業核心競爭力。鼓勵企業在全球范圍內集聚創新資源，實行開放創新、聯動研發；支持企業加快引進先進設備、技術和高端人才，加大研發投入，建設高水平研發中心，加快科技成果轉化；引導企業將專利技術轉化為技術標準，走“技術專利化、專利標準化、標準國際化”道路。鼓勵企業大力培育自主品牌，推動一批產品質量好、知名度高的江蘇品牌走向世界。三是加快拓展境外發展空間。積極推動具有比較優勢的企業通過自貿區開展境外投資，到成本較低的地方組織生產，到資源豐富的地方合作開發，拓展境外發展空間；支持有實力的企業開展境外并購、重組、置換，獲取境外優質資產、高端品牌和先進技術，推動企業裂變擴張；支持大企業率先“走出去”，帶動上下游企業集群“走出去”，打造境外國際合作樣板區。endprint

關注金改，增強服務實體經濟能力。江蘇是制造大省、實體經濟大省，在轉型升級中保持持續健康發展，需要進一步深化金融改革創新，擴大金融業對外開放，發揮金融對實體經濟的撬動作用。一是支持地方金融機構拓展國際業務。推動江蘇銀行、華泰證券等拓展海外融資渠道。鼓勵金融機構運用內保外貸、境內資產境外證券化等金融工具和產品，支持企業“走出去”。二是主動對接上海自貿區金融改革。爭取江蘇大型金融機構在自貿區設立機構，率先開展跨境人民幣業務，進行外匯體制改革，設立自由貿易賬戶。支持江蘇大型企業集團和外資企業開展跨境人民幣資金池、外匯資金集中運營管理便利化試點，提高資金運行效率。三是支持重點區域金融創新試點。支持在蘇州工業園區深化中新金融合作，支持在昆山兩岸產業合作試驗區深化兩岸金融合作。

注重長遠，建設國際化人才高地。上海自貿區建設必將加速上海國際人才的集聚，江蘇推進人才國際化應當加強把上海作為重要的來源和方向。一是大力提升本土人才國際化素質。轉變黨政人才培養模式，通過短期進修、脫產學習、掛職交流等多種方式，更多地把江蘇的黨政干部派到上海去，學習最新的國際規則、國際慣例，提高培訓的實效。組織企業家認識自貿區、走進自貿區、借助自貿區，提高對新的國際投資與貿易規則的敏感度，造就一批具有全球戰略眼光、市場開發意識、管理創新能力、社會責任感的優秀企業家。二是大力引進高端人才。對急需緊缺的高層次人才，制定更優惠的政策，投入更多的精力，實現一流人才一流待遇，特殊人才特殊待遇。要創新機制，堅持按需引才、以才引才、柔性引才，采取更加靈活的方式引進外國專家和海外智力，發揮企業主體作用，推動人才更多地向企業集聚。要優化環境、鼓勵創新、保護產權，營造干事創業的優良環境。完善專業化、個性化的政府服務和市場服務，消除人才流動的體制性障礙，解決好住房、醫療、子女教育等實際問題，解除人才的后顧之憂。三是大力提升教育國際合作水平。加強高等教育、職業教育、基礎教育等各層次的國際交流與合作，以教育國際化推動人才國際化。支持蘇南城市率先擴大教育領域對外開放，與境外高水平大學合作辦學，提升本土大學生的國際化素質，吸引更多外國留學生到江蘇留學。提升與德國在職業教育領域的合作層次，著力引進先進辦學理念和優質教育資源，培養更多高素質、復合型技能人才。支持更多的優秀學生出國留學，鼓勵學成回國創業發展。

（課題組成員：吳曉丹、談驚雷、劉亞軍、王在鄭、方國強、楊慶國、沈耀良、束建民、張勝、曹俊生）

責任編輯：高 莉endprint