探索與完善紀委對同級黨委的監督

龍翔

在我國的政治體制中，黨領導國家政治生活，是各項事業的領導核心。黨的意志由各級黨組織貫徹實施，而各級黨委又是各級黨組織的領導決策核心，處于權力金字塔的頂端，監督難度很大。《黨章》規定：“各級紀律檢查委員會發現同級黨的委員會委員有違犯黨的紀律的行為，可以先進行初步核實，如果需要立案檢查的，應當報同級黨的委員會批準，涉及常務委員的，經報告同級黨的委員會后報上一級紀律檢查委員會批準。”這體現了紀委對同級黨委及其常委會成員監督的要求。隨著形勢的發展，中央提出要進一步深化紀委對同級黨委的監督。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）要求“各級紀委要履行協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作的職責，加強對同級黨委特別是常委會成員的監督，更好發揮黨內監督專門機關作用”。然而，由于領導體制機制環境等多方面原因，盡管已有相關制度授權和政策支持，但紀委在監督同級黨委及成員中，普遍存在監督執行困難、監督力度不夠和監督成效不明顯等問題。黨的十八屆三中全會深入推進全面改革，為創新監督體制機制提供了新的契機。根據《決定》的思路，結合以往的實踐，本文就紀委對同級黨委的監督提出以下四個方面的路徑探索。

一、以推行權力清單為基礎，健全黨委權力運行機制

監督的前提是規范，將黨委的權力運行納入制度化的軌道，是強化紀委同級監督的基礎。紀委要協助黨委以科學合理的程序設計履行對同級監督的職能。按照堅持民主集中制，擴大黨內民主，健全黨委權力運行機制，完善黨務公開，讓權力在陽光下運行的思路提高監督的有效性。一是科學配置權力。依據黨內法規和“三定”方案，厘清黨委的職責和權力，劃清與政府、職能部門之間的權力關系，明確權力的邊界，詳列權力清單，明確每項權力的基本內容。根據權力清單，明確權力行使的條件、運行步驟、責任和監督，并合理分解權力和責任，將黨委權力配置到具體的常委會成員，確保行使職權時權責分明、各司其職、各負其責。明確規定黨委“一把手”不直接分管人財物等具體事務，形成“副職分管、正職監管”的權力體系，強化常委會成員內部的相互制約和監督。二是公開曬權。以黨務公開為抓手，著力提高權力運行的透明度。堅持“公開是原則、不公開是例外”的做法，凡是經濟社會發展重大事項、群眾普遍關注事項、涉及群眾切身利益事項、容易發生腐敗問題領域和環節的事項，通過固定的平臺和程序及時公開。規范并公布黨委常委會及其成員的職權范圍、運行邊界、程序流程、違反情形，推進黨務等各類信息公開，特別要推動黨委“三重一大”事項決策和運行的公開，增強決策的透明度和公眾的參與度，推進權力公開信息化建設，讓權力網上透明運行，全程留痕，壓縮權力濫用、公器私用的空間。三是完善民主集中制。創新執行黨內民主制度，完善“集體領導、民主決策”的權力運行機制，對凡屬重大決策、重要人事變動、重大項目安排和大額度資金使用等“三重一大”事項，必須由黨委集體研究做出決定。試行主要領導干部末位發言制度，常委會“一把手”或參會排名最前的常委會成員在重大決策事項集體討論時不提前表態和定調，在其他成員發表完意見后綜合各方情況，提出自己的意見，經會議討論后做出決策。探索實行黨委常委會重大決策現場表決、現場計票、現場決定制度，擠壓暗箱操作的空間。

二、以改革紀檢體制為契機，保障紀委監督權相對獨立

同級監督的本質，是權力對權力的制衡，因此，通過紀檢體制的改革，拓展紀委的權力資源，是強化同級監督的有效途徑。《決定》明確指出，加強反腐敗體制機制創新和制度保障，改革黨的紀律檢查體制，健全反腐敗領導體制和工作機制，改革和完善各級反腐敗協調小組職能。紀檢體制的改革，進一步強化紀檢監察機關的監督職能，為同級監督提供有效的組織架構和工作機制。一是強化雙重領導下的監督機制。根據《決定》制定黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化的實施意見，落實“兩個為主”、“雙報告”和“派駐機構改革”等創新舉措，增強紀委監督力。在案件查辦、干部任用、信訪核查等方面下管一級，發揮上級紀委的協調指導作用，定期向上級紀委述職和匯報工作，探索與上級紀委共享本級黨委特別是常委會成員涉案線索查辦機制，暢通與上級巡視組的聯系，及時反饋掌握的情況，克服紀委對同級黨委及其常委會成員的監督難題，提升紀委監督同級黨委的地位和權威性。加強對下級紀委和派駐機構的領導，明確紀委書記和紀檢組長不分管業務工作，減少對黨委監督的顧慮。二是健全紀委對黨委決策干預機制。明確紀委書記例行參加黨委人事小組會議和黨委主要領導重要議題會議，紀委副書記列席常委會會議，黨委做出重要決策或出臺重要政策，應事前與紀委通氣，紀委認為存在重大紀律或廉政風險時，可按程序提出修正意見或建議，黨委應認真研究，如有必要，可暫緩表決。黨委擬提拔任用的干部人選，組織部門在考察醞釀之初，應同步征求紀委意見，紀委有確鑿證據認為不應提拔使用的可行使一票否決權。三是建立紀委對同級黨委常委會成員涉案初步調查處理機制。探索改革紀委依據干部管理權限進行監督和案件查辦的模式，建立對同級黨委常委會成員涉案線索核查處理機制。試行黨委常委會成員個人重大事項在向上級報告的同時，向同級紀委備案，紀委可按程序進行核查。紀委根據相關線索發現同級黨委常委會成員有違反黨紀情形的，有權進行初步核實，并可約談相關常委會成員，保障紀委監督權的權威性和相對獨立性；涉及同級黨委主要領導的，可不經過本人直接報告上級紀委。

三、以監督重大事項為重點，加強程序性監督

監督與管理相區別，不是簡單的全覆蓋，必須把握住監督重點，尤其是對同級黨委的重大決策事項以及決策程序的合法性、民主性進行監督，增強針對性。一是抓重大決策事項監督。從規范權力運行入手，明確界定黨委“三重一大”決策事項的范圍，重點圍繞貫徹執行民主集中制、干部選拔任用工作、重大項目安排和大額資金使用事項、執行黨風廉政建設責任制情況以及廉潔自律有關制度等重大決策事項進行監督，細化相關議事規則，規范流程，對重點監督事項實施全方位的監督。二是抓監督程序建設。制定黨委常委會議事決策規則和程序，明確常委會議事決策事項的會前準備、會中討論和會后檢查程序，不搞臨時動議；健全完善領導、專家、群眾“三位一體”的科學決策機制。制定監督黨委重大事項決策相關制度，明確重大決策事項范圍、決策程序和紀委介入監督的程序，如紀委介入監督的時間節點，紀委對常委會議題的暫緩權、否決權及相關程序。制定紀委對涉案黨委常委會成員處置規則，最大限度賦予紀委對同級黨委的監督權，使紀委能夠相對獨立地監督同級黨委。制定違反程序性規定的紀律處分規定，確保黨委及其常委會成員都能按照程序行使權力。三是抓執行中的監督。將紀委的同級監督貫穿常委會決策的全過程，強化執行監督和過程監督。針對行政審批、土地出讓、工程招投標、公共資源交易等腐敗高發領域，紀委按照有關監督程序和規定，對黨委常委會的重大決策在執行過程中存在的問題提出質詢和詢問，具體分管的黨委成員必須進行答復和解釋。紀委通過一定形式，跟蹤參與常委會決策前調研、咨詢、論證、聽證、評估等程序，強化對掌握審批權、市場監管權、項目資金分配權等權力高“含金量”職務和崗位的監督制約，在權力運行高風險節點上設防布控，建立源頭治理的有效管控機制。

四、以嚴肅問責追究為手段，強化監督實效

沒有責任的監督，就是無效的監督。責任追究是同級監督的難點，也是強化監督的著力點。要確保同級監督的有效性和權威性，必須建立健全問責機制。《決定》明確規定，落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任，要求制定實施切實可行的責任追究制度。但目前存在相關制度規定缺失或有規定得不到落實的現象，鮮有哪個地方、哪個部門的黨委或紀委因黨風廉政建設和反腐敗工作而被追究責任的。要強化同級監督，必須樹立正確的問責導向，構建剛性問責機制，做到有權就有責，權責要統一。如果哪個地方、哪個部門在黨風廉政建設方面存在嚴重問題，或者發生普遍性、區域性的腐敗問題而不制止、不查處、不報告，無論是黨委還是紀委，都要被倒查、被追責。一是嚴肅追究黨委的主體責任。各級黨委全面領導本地區本部門黨風廉政建設和反腐敗工作，負有主體責任，各級黨委要對職責范圍內的黨風廉政建設負全面領導責任，黨委主要負責人要認真履行好第一責任人的職責，常委會其他成員要根據工作分工，對職責范圍內的黨風廉政建設負起主要領導責任。如果本地區本部門出現嚴重黨風廉政問題，包括本級黨委常委會成員出現了嚴重的黨風廉政問題，黨委都要承擔主體責任，最后還要落實到黨委主要領導承擔主體責任。二是嚴格落實紀委的監督責任。紀委作為黨內監督的專門機關，必須認真履行好監督責任。要在上級紀委和本級黨委的雙重領導下開展工作，制定切實可行的黨委主體責任追究和常委會成員問責制度，嚴肅責任追究。根據同級黨委及其常委會成員涉案線索核實情況，該請示的請示，該上報的上報，需要問責的，可向黨委和上級紀委提出問責建議。如果紀委履行監督責任不力的，也要倒查被追究責任，問責紀委主要負責人。三是有序導入社會監督。紀委的同級監督，仍然是體制內的監督，難以徹底擺脫同體監督的局限性。紀檢監察機關要搭建開放的監督平臺，既要借用整合人大、政協等體制內的監督力量，也要積極引導群眾監督、媒體監督等社會監督資源，培育公共監督的客觀精神和理性表達，建立暢通的監督渠道，擴大監督的公信力。要確立社會監督的結果導向，將群眾的監督訴求，與黨政機關的治理績效相銜接，通過公開問責夯實紀委對同級監督的社會基礎。

（作者系中共南京市委常委、市紀委書記）

責任編輯：黃杰endprint