完善國有企業境外投資監管的法律制度

李慈強

改革開放以來，我國在吸引外商投資、貫徹“引進來”的同時，也十分注重發展境外投資。尤其是20世紀90年代以來，我國開始實施“走出去”戰略，境外投資已經成為我國面向全球市場、利用國際資源的重要途徑。國有企業進行境外投資是發展國有企業、壯大國有經濟的重要途徑，對于維護國家經濟安全、發展國有經濟、引導民營企業境外投資、貫徹“走出去”戰略具有十分重要的意義。

一、國有企業境外投資監管法律制度的現狀和不足

目前，我國的國有企業境外投資監管主要以政府干預為主導，對企業的監管方式主要以直接審批為主。具體的法律制度主要包括境外國有資產產權登記制度、財政部等有關部門對國有企業境外投資的配合管理、嚴格控制將國有資產以個人名義進行產權注冊等內容。為了更好地適應“走出去”戰略，有關部門進行了以下改革：第一，商務部將境外投資的核準權限大部分下放到省級政府部門；第二，外匯局取消了境外投資外匯風險審查，簡化了境外投資外匯資金來源審查手續；第三，財政部等部門對國家鼓勵的境外投資重點項目和對國家利益有重大影響的境外投資等項目提供資金支持和境外投資專項貸款；第四，商務部每年負責編寫《對外投資合作國別（地區）指南》，為企業境外投資提供便利的信息服務。

但是，與繁多的吸引外資法律制度相比，我國的境外投資監管法律制度明顯滯后，甚至在許多方面還是一片空白，實踐中往往出現管理上無法可依的現象。我國目前還沒有專門的境外投資立法，境外投資監管的有關規定比較零散，主要包括原外經貿部制定的《關于在國外開設非貿易性合資經營企業的審批程序和管理辦法（試行）》和《海外投資企業的審批程序和管理辦法》、國家外匯管理局制定的《海外投資外匯管理辦法》及其實施細則、商務部頒布的《境外投資管理辦法》等。除此之外，還包括《中央企業境外國有資產監督管理暫行辦法》、《中央企業境外國有產權管理暫行辦法》。總的來看，我國目前的國有企業境外投資監管法律制度主要存在以下不足：

立法嚴重滯后于實踐。首先，我國現行有關的立法數量較少，遠遠不能滿足境外投資需要。除了上述規定外，目前我國還沒有關于國有企業境外投資監管的專門立法。其次，立法層次較低，除了屈指可數的幾部法規外，大多是各部門制定的行政規章，內容往往帶有宣誓性，規定也多為原則性，缺乏現實操作性。再次，各部門立法缺乏協調，立法導向的作用不明顯，由于沒有專門的立法，各部門各自為政、缺乏銜接，在實踐中往往無所適從。

重事前審批、輕事后監督。表面上看，發改委、國資委、商務部、外管局、財政部等部門都有權對國有企業境外投資負責，各司其職，但是審批內容重疊，職能交叉，前置審批程序與內容沒有發生實質性改變。國有企業境外投資面臨著多頭審批、手續煩瑣和程序復雜等體制性障礙。另一方面，缺乏有效的事后監督，國有企業境外投資管理薄弱， 存在“只注重投資，不注重收益”的傾向。上述監管部門對企業經營狀況了解甚少， 缺乏對投資項目的跟蹤管理，沒有確保企業經營穩步推進。雖然從2003年起，商務部對境外投資開始實行統計、年檢和績效評價制度，但并非專門針對國有資本。因此，目前國有企業境外投資監管基本上處于真空狀態。

監管主體和監管權力不明確。長期以來，國有企業境外投資監管一直沒有受到應有的重視，只是當作國有企業內部管理的問題。在具體的管理方式上，主要采取子公司董事會進行監管和財務監管的方式。20世紀90年代，雖然國家對于境外國有企業的監管做出了“統一政策，分級監管”的規定，但是這一規定過于原則。目前法律沒有規定明確的主體，也沒有明確的授權，缺乏國有資產出資人的有效監管，監管手段不明確。因此，境外國有企業的監管并沒有真正有效的措施。

缺乏國家產業政策的支持和引導。國有企業在境外進行投資需要了解的信息包羅萬象，涉及當地國家的經濟狀況、產業規劃、投資立法、稅收政策等，僅憑國有企業自身力量難以有效地應對各種風險。但是，目前我國對于國有企業境外投資缺乏統一、明確的發展戰略規劃與扶持政策。雖然有些內容原則性地指出了應向重點國家、重點區域、重點行業集中，卻沒有明確規定優先發展的產業、劃分不同的產業類型，也未制定境外投資產業與區位的指導計劃。當前國有企業境外投資主要集中在基礎設施建設、能源開發等勞動密集型行業，具有盲目性較大、重復投資等缺點，投資企業之間也缺乏有關境外投資方面的聯系和信息交流。

二、國有企業境外投資法律監管制度的完善

當今世界不存在投資完全自由化的國家。國有企業要實現境外投資成功，除了審慎的市場運作外，適度的有效監管必不可少。為了既實施有效監管、又增強企業的市場敏感度，完善的監管制度應該是全程的、實時的監管過程，具體包括事前防范、過程監管和事后救濟等內容。

事前防范。一是改進審批質量。為了防止投資失誤，國家已經要求國有企業在境外投資前向政府部門提交項目、投資可行性報告，但從審批的實際情況來看，效果不是很理想。問題的關鍵是從本質上明確核準的功能目的，改進審批核準的內容。我們應當堅持以市場引導為主導，采取以間接管理為主的監管方式，如備案制度、定期或不定期檢查制度等。在前期研究的基礎上，重視對市場需求、投資政策、稅收優惠等投資環境進行全面的考察論證，深入、客觀地分析投資的可行性和風險。二是健全產權登記。明晰的產權制度是有效監管的前提，我們應該對國有企業境外投資情況認真清理，在資產劃轉、資產評估、產權轉讓等事項中，做到以產權管理、投資收益管理為重心。2007年4月，財政部、國資委等部門聯合對境外國有資產進行了排查式產權登記。在此基礎上，我們應當積極落實國資委發布的《關于加強中央企業境外國有產權管理有關工作的通知》，建立境外國有產權管理狀況報告制度，各企業應當對境外企業出資所形成的權益進行認真全面清理，摸清核實境外企業戶數、區域分布、行業分布、產權結構、占有國有權益數額以及經營管理狀況，組織各級子企業及時辦理境外國有產權登記。同時，建立境外國有產權管理狀況報告制度，各企業應當按時將境外國有產權管理狀況以書面形式報告國資委。endprint

過程監管。一是完善公司治理。完善的公司治理結構是其取得良好經營業績的制度保障。作為現代企業制度核心的企業法人治理結構，在國有企業的境外投資中同樣十分重要。目前，在國有企業境外投資的企業中，除了少數的由國資委直接管理外，大多數是通過中央企業管理的。因此，中央企業的管理能力十分重要。我們應當建立健全、完善的法人治理結構，進行公司治理結構的創新，充分發揮股東會、董事會和監事會的作用，保證重大事項的決策過程民主、透明，建立完善風險法律防范機制。二是經營報告制度。為了提高企業的管理控制能力、風險化解能力，便于及時發現問題，有必要將國有企業境外投資的經營業績定期向監管部門報告，定期匯報投資方案、經營業績和財務報表等資料，及時掌握企業的財務狀況，對其投入、建設、經營、回收實行全過程的動態跟蹤、管理和監督。在保障企業日常經營管理的前提下，政府也要審核與國企并購有關的重大決策，做到資產交易、經營決策的公開化和透明化。三是綜合績效考核。長期以來，國有企業的經營過于行政化，政府對經營者實行直接任免、奉命上崗，缺乏科學有效的激勵與約束機制。國有企業負責人的收入與企業的經營效益，尤其是長期經濟效益不掛鉤，導致國有企業負責人較多注重企業的短期效益。為了推進企業負責人薪酬制度改革，有關部門相繼制定了《國有企業領導人廉潔從業若干意見（試行）》、《中央企業負責人薪酬管理暫行辦法》、《關于規范中央企業負責人職務消費的指導意見》、《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》等規定。但是，這些規定僅局限于中央企業，具體內容多屬原則性，同時主要以中短期激勵為主。長遠來看，我們應當擴大這些規定的適用范圍，實行“精準”原則細化考核目標，明確建立中長期激勵計劃，不斷提高經營業績考核工作水平，充分發揮績效考核制度對于國有企業經營的監督和激勵的作用。四是嚴格審計制度。實踐中，有的國有企業通過以個人名義、設立離岸公司的方式進行境外投資，往往因個人持股造成國有資產大量流失。為了合理避稅，往往采取境內母公司與境外子公司兩本賬的做法，最終出現無法合并的問題。在“境外國資監管第一案”中，天龍集團公司的負責人為了貪污腐敗、揮霍浪費，在香港專門成立了公司，撤銷了原公司的審計部門，將審計的職能合并到財務部，致使審計職能形同虛設，造成直接經濟損失2億多元。審計制度的監督作用由此可見一斑。因此，應該嚴格健全審計制度，制定詳細的審計標準、程序，對財務核算、產權交易等重大事項實施監管。

事后救濟。一是加強司法監督。雖然《企業國有資產法》規定了股東代表、董事、監事、高級管理人員等相關人員造成國有資產重大損失應承擔法律責任，但這些規定仍然比較原則。新出臺的《中央企業境外國有資產監督管理暫行辦法》、《中央企業境外國有產權管理暫行辦法》也是如此。只有細化這些規定的具體內容，將法律責任落實到個人，并將其與《企業國有資產法》對接起來，上升至法律層面，才能提高實際約束力，真正發揮對負責人的約束作用。只有真正落實責任、追究貪腐行為，才能形成對公安機關、檢察機關執法強有力的監督，培養一支廉潔勤政的國有資產管理隊伍。二是設立公益訴訟。在國有企業進行境外投資過程中，國有資產的大量流失具有特殊性和隱蔽性。我國目前沒有公益訴訟制度，缺乏司法救濟手段，嚴重阻礙了保護境外國有資產的司法程序啟動。從實際情況來看，在我國設立公益訴訟并介入國有資產流失，形成國有資產的司法追償機制，有著迫切的現實意義。我國《憲法》規定國家的一切權力屬于人民，而人民作為國有資產的真正主人，當國有資產遭到侵害時，人民理應有權站起來加以捍衛。因此，設立公益訴訟可以使廣大人民直接參與對國有資產的保護，落實人民的監督權、救濟權，有利于及時追究侵蝕國有資產的法律責任。

（作者單位：中國人民大學法學院）

責任編輯：錢國華endprint