地方政府行為與金融發展關系研究

張丹丹

(漯河市委黨校，河南 漯河 462000)

作為中央政府代理人的地方政府，其各種行為也會直接或間接地影響金融發展。金融是一個廣泛涉及政治、經濟、文化、法治等基本環境要素的綜合系統，而不是隔離于社會之外的獨立系統。在這些要素中，地方政府行為最具影響力。地方政府可以通過各種方式對土地、礦產等要素進行價格控制，同時控制著對經濟和金融活動有著絕對影響力的多種要素，如稅收、收費、市場準入等。掌握這些要素，事實上就掌握了對地方金融資源的配置權，因為在目前銀行的抵押物和政治擔保中，土地、稅收、市場準入等各種花樣翻新的優惠行政政策是最值得信賴的。在這樣的制度環境下，地方政府行為對金融發展有著巨大的影響。

一、地方政府行為的內容與特點

(一)地方政府行為的主要內容

1. 與中央政府間的博弈行為

分稅制改革后，由于財權與事權不對等，地方政府面臨巨大的財政壓力，而經濟理性又促使其與中央政府展開博弈，形成所謂“上有政策，下有對策”的格局，促使地方動用一切當地資源進行博弈。

(1)在財政分配上與中央討價還價，少交稅收或爭取更多的財政補貼，爭取最大的經濟利益。

(2)向中央爭取優惠政策。為了爭得國家在稅收、投資項目審批、吸引外資等方面的政策優惠，地方政府會努力向中央爭取開發區政策、現行改革或試點政策等。

(3)逆向選擇與道德風險。在中央和地方政府間的委托—代理關系中，地方政府實際上面對的是一個多任務委托合同。在中國的政績考核體系中，地方的GDP、稅收增長率、就業率等多種指標是最主要的評價指標。為獲得更好的政績考核評價，地方政府有足夠的動力向中央政府傳遞有利于政績考核的信息，隱藏不利于政績考核的信息。

2. 與其他地方政府之間的競爭行為

(1)為了吸引國內外投資，地方政府競相出臺各項優惠政策。

(2)改善地方投資環境，增加地方基礎設施、公共服務等公共物品的供給。

(3)對金融資源的爭奪。由于在我國經濟改革和發展過程中，金融資源都集中在中央政府，為了爭取更多的金融資源，地方政府必然惡性競爭。

(4)地方保護主義盛行。為了本地方的利益，一些地方政府會采取各種保護行為，如設置行政壁壘、進行地區封鎖、強制交易歧視性待遇等，去割裂市場、限制公平競爭、破壞市場秩序和金融環境。

3. 地方政府對微觀主體的干預行為

(1)通過各種手段支持地方企業，幫助企業做大做強，促進區域內財政、經濟和就業的增長。

(2)干預企業的重組活動，主導企業的兼并、破產、聯合、合作和合并等重組行為。

(3)為了改善地方基礎設施狀況，和其他地方進行競爭，地方政府會對銀行貸款進行干預，引導銀行貸款為公共物品融資。

(二)地方政府行為的特點

1. 地方政府行為的本位化。即地方政府大多從當地的經濟或社會利益出發施政，而一般很少顧及其他地方政府和國家的需要，也即所謂地方主義或本位主義。

2. 地方政府行為的短期化。在現行的政績考核體系下，為了在任職期間有好的考核結果，地方官員一般都熱衷于數量、速度攀比，熱衷上馬短、平、快項目。

3. 地方政府經濟調控行為行政化。項目審批、許可證發放、信貸配給、上市公司審批等行政手段仍然是政府調控的主要方式。

4. 地方政府行為企業化。即政府越位直接干預經濟，成為企業的管理者。

5. 地方政府的政策依賴性。所有的地區都希望向中央爭取更多的優惠政策，把發展地區經濟的希望寄托于中央政策上。

二、地方政府行為對金融發展的影響

(一)積極影響

1. 增加公共物品供給，尤其是提高基礎設施的數量和質量，改善地區投資的硬環境。如通過增加道路的數量、提高道路的等級，可以縮短地區之間的來往時間，有利于加強區域之間的經濟聯系;增加通訊設施供給，同樣可以降低投資成本。

2. 提高公共服務質量，降低投資風險，改善地區投資軟環境。資本周轉速度的快慢、資本回報率的高低，直接受到地方政府公共服務質量、融資方便程度、信息與技術服務水平等因素的影響。

(二)消極影響

1. 直接影響

(1)對信貸資金配置的干涉。經過近些年的改革，銀行已經可以根據市場需求自主決定信貸資金的投放，金融機構信貸的支持對地方政府的經濟發展也做出了很大的貢獻，雖然地方政府影響銀行貸款投向的能力弱化了，但并沒有消除。

(2)政府力挺本地企業上市融資。在地方政府的操縱下，一些企業利用虛假驗資等手段取得上市資格。

(3)在地方信用體系建設過程中政府存在著不恰當行為。作為信用體系的建設主體，地方政府本應積極建設本地的信用體系，但是很多時候地方政府又會不自覺地破壞地方信用體系。

(4)為了控制金融資源，地方政府往往熱衷于建設地方金融機構。

2. 間接影響

(1)地方政府的投資沖動會帶來經濟的波動。地方經濟平穩快速健康發展是金融平穩快速健康發展的前提，如果經濟出現大的波動，金融生態也必然跟著惡化。

(2)地方政府投資沖動導致的重復建設問題。為了追逐高GDP，地方政府往往會重復建設，造成特定產品的產能過剩，市場無法消化。

(3)對于一些對地方政績貢獻大的產業或行業，地方政府往往大力扶持，這可能導致這些產業或行業的大起大落，在現在的融資結構條件下，銀行很少能全身而退。

(4)政府行為邊界不清晰扭曲了金融企業的預期，進而異化了金融機構的行為。

(5)對金融資源的低效率運用。在經濟增長中地方政府起主導作用，地方政府主導的經濟增長方式的特征之一是資源、資金的粗放式運用。而地方政府主導使金融資源更多地流向政府規劃的項目中，這不可避免地導致金融資源的低效率運用。

三、規范地方政府行為，促進金融健康發展

(一)合理劃分中央政府的財權與事權，進一步規范中央政府與地方政府的關系

在成熟市場經濟國家，各級政府的財權、事權劃分清晰，政府之間的財政收支矛盾少，稅款的使用效率較高?？梢?，清楚界定政府之間的事權是處理好中央與地方關系的初始環節。因此，首先，通過立法明確界定中央政府和地方政府間的財權和事權，增強財政制度的穩定性，避免上下級政府之間的利益之爭。其次，適度下放地方稅收立法權。第三，逐步落實地方政府應有的財權，并保證各級政府履行事權有相應的財權作支撐。

(二)完善法律、健全法制，明確地方政府的職權范圍，逐步向公共服務政府轉變

法律的完善、法制的健全，是明確各級地方政府職權范圍的制度保障，有利于政府從管制行政向服務行政轉變。由于改革開放后地方政府承擔的事項和支出大幅度增加，正常的稅收收入無法滿足日益增加的支出需要，所以地方政府都熱衷于追求金融資源。而地方政府支出增長過快的根源則在于市場化改革不徹底，政府承擔了一些市場經濟下本來不該由政府承擔的事項，這表現在微觀經濟領域的越位，由此導致投資支出比重過大。加快政府職能改革的步伐，要明確政府與市場的邊界?，F代市場經濟需要政府的干預和調控，但政府干預和調控的目的在于克服市場失靈。因此，以經濟建設為中心，逐步向公共服務政府轉變，是轉變地方政府職能的關鍵。

(三)轉變地方政府行為機制

轉變地方政府行為機制，包括調整地方政府行為的激勵機制，加強地方政府行為的約束機制，完善各級政府之間關系的協調機制。首先，建立激勵相容的官員績效考核制度。官員的績效考核應該考慮以下因素:一是地方的歷史情況和長遠發展;二是建立一個綜合的官員考核指標體系，而不僅僅局限于發展經濟的能力。其次，加強地方政府行為的約束機制。一是完善我國的行政法律體系，加強法律對地方政府行為的約束力。二是完善我國地方政府官員的任命體制。要引進對官員的直接和間接評議機制，黨員先進性教育、官員末位淘汰制等都是防范官員道德風險的十分有效的直接約束措施。

(四)推進金融體制改革，拓寬地方政府融資渠道

首先，要推進金融體制改革。一是要建立存款保險制度，改變目前國家承擔無限責任的隱含擔保制度;二是要加強對銀行體系的監管。其次，拓寬地方政府融資渠道。地方政府主要采用以下幾種方法:一是批地引資;二是通過國有企業過國有控股上市公司的產權重組獲得部分資金;三是向銀行貸款;四是引進外資;五是強制集資。但是這幾種方法都不能從根本上解決資金不足的矛盾，地方政府急需開辟新的融資渠道。應借鑒發達國家市政債券融資等地方政府的融資經驗，著手修改《預算法》，逐步放開地方政府發行政府債券的政策限制，為地方政府平衡收支提供正常的融資渠道。

(五)加快投融資體制改革

要實現地方政府行為的根本調整，必須進行投融資體制改革。雖然投融資體制改革任務復雜艱巨，但卻有利于規范地方政府投資行為、減少地方政府對金融資源的爭奪、提高金融資源利用效率。根據“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”的原則對投融資體制進行改革，發揮市場機制對經濟活動的基礎調節作用，確立企業的投資主體地位，約束地方政府的投資行為，建立起企業自主決策、銀行獨立審核、政府宏觀調控有力、方式多樣的新型投融資體制。

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