用“多源流”模型看我國《勞動法》議程設置問題

李夢

【摘要】我國早在1979年就拉開制定屬于我國勞動者的法律的序幕，但幾經曲折，直到1994年才通過頒布《中華人民共和國勞動法》。本文將運用John Kingdon的“多源流”模型分析《中華人民共和國勞動法》的議程設置問題。

【關鍵詞】《勞動法》 “多源流”模型

一、前言

從1979年到1994年我國《勞動法》的制定大體可以分為四個階段，即1979～1983年第一階段、1984～1989年第二階段，1989～1991年第三階段和1992～1994年第四階段。在一個以工人階級為領導的社會主義國家為何制定一部屬于勞動者的法律如此波折？本文將運用“多源流”模型分析這個問題。

二、“多源流”模型

該理論認為，政治系統中存在著“問題”、“政治”和“政策”三種“源流”：問題源流是待解決的社會問題，以指標化的社會現象、危機等有象征意義的事件、已有政策推進中的反饋等形式存在；政治源流是影響決策者意愿的因素，如國民情緒、壓力集團的活動、換屆選舉結果等，體現了西方選舉政治制度的特點；政策源流是知識和理念的積累，專家提出政策方案的過程。這三種源流相對獨立發展，直到在某些特殊時間點上三種源流恰好匹配，成功地打開政策窗口，使政策議題進入決策議程，從而開啟政策過程。[1]

多源流理論描述了議程設置階段的動態本質，在西方政治環境下解釋了政策議程如何產生，其核心思想包括兩個方面。第一、三種源流演進是自成體系的，有其各自發展規律和內在邏輯，是影響議程產生的不同因素。第二、三種源流的結合，即社會問題、政治需求、解決方案的恰好匹配不是預先設計的結果，而是具有一定的偶然性。政策企業家的積極努力雖然會提高政策窗口打開的可能性，但并不能完全控制源流結合和相應政策的產生。[2][3]

“多源流”模型雖在很多地方體現出了西方政治制度的特點，但也可以將這種理論的想法中國化后分析我國政策議程設置的問題。

三、應用分析我國《勞動法》的頒布過程

（一）《勞動法》的制定與多源流模型

參考“多源流”模型的理論，本文認為在我國《勞動法》的制定過程中，問題流為與工人，勞動體制和勞動關系相關的問題，如：失業率、社會貧富差距、罷工和嚴重的工傷、工亡事故；政治流是影響《勞動法》立法的政治發展或勞工政治的發展，如：黨大政方針的轉變、重大政治事件的發生和關于勞動問題的輿論壓力等；政策流是對勞動問題的深入研究探索和各種勞動政策和勞動改革建議的提出，如：工作時間、工資，休假等方面。當這三種源流相結合起來，將制定出我國的《勞動法》。

（二）各階段分析

1.第一階段。1979～1983年，在政治流方面鄧小平提出倡議，1979年提出《勞動法》草案，但由于當時未能認清與勞動政策制定相關的問題，國家勞動總局和中華全國總工會提出的草案不能解決失業率高和生產力低下的社會矛盾，使得該草案最終并為進入全國人民代表大會的決策議程。

2.第二階段。1984～1989年，國家進行了經濟體制和勞動體制的改革，但在政治流上《勞動法》并為進入政府議程，在政策流上起草小組工作停滯，只是各方討論仍在進行，在這種情況下，立法工作進入暫停階段。

3.第三階段。1989～1991年，由勞動部及中華全國總工會起草的草案提交國務院，但由于種種原因，起草工作又一次停頓下來。問題流方面企業承包制推行導致勞資失衡，工人情緒不滿，抵觸改革；政治流方面勞動部作為獨立部門正式成立，中國經濟改革陷入徘徊，使得無法確定《勞動法》制定的大方向；政治流仍未認清與勞動政策制定相關的問題。

4.第四階段。1992～1994年，國務院通過草案并把其作為正式草案提交至全國人民代表大會常務委員會，并最終順利通過。

一是問題流。在問題流方面，國有企業、外資企業，私營企業中均出現了亟待解決的勞動問題。

在國企中，工人階級政治地位不斷下降。國企內部的權力平衡逐漸向管理者傾斜，管理者與工人經濟方面差距巨大；工人入黨、提干，在政治機構中的比例下降；國企經營陷入困境工人收入降低，同時大范圍的失業壓力與通脹壓力使工人們生活貧困；從1992年到1993年，勞動爭議案件增速達99.8%，涉及34794人次，并且罷工、停產及集體上訪事件時有發生，使工人對勞動問題有極大的抱怨聲。

另一方面外資企業和私營企業在我國迅速發展，卻存在大量侵犯工人權益的行為，如：超時工作又沒有加班工資、工作條件惡劣、不按規定簽訂勞動合同，導致罷工和停產頻發，影響社會穩定。

中華全國總工會發起一場引導高層領導與公眾關注工人處境的運動，全國婦聯，媒體也加入這場活動之中，使得勞動者權益保護成為全國人大與全國政協的熱點話題。

二是政治流。1992年，鄧小平發表“南巡”講話。同年10月，中共十四大明確了建立社會主義市場經濟體制的任務。1993年11月，中國十四屆三中全會首次提出資本市場與勞動力市場的概念。

同時在法制方面，第八屆全國人大常委會決定在5年內制定152部法律。

這些都有力的推進了我國《勞動法》的制定與出臺。

三是政策流。1992年起，中華全國總工會一直推進《勞動法》的起草和制定工作，勞動專家將《勞動法》的制定與社會主義市場經濟體制緊密聯系起來，使高層領導和社會大眾都看到了立法的必要性。

四是政策企業家。1992年起勞動部、法制局、政策法規司，起草小組以及中華全國總工會多方持續努力，為《勞動法》的出臺助力。

四、結論

在我國，從拉開制定《勞動法》的序幕到頒布法律整整花費了15年，期間雖多次提案卻最終未被采納。我們可以看到在一部法律的議程設置上，問題流、政策流，政治流缺一不可，任意一個源流的缺失或不完善都可能導致一部法律的擱淺。只有持續不斷的努力，在各方面時機成熟的條件下才是推出一部法律的最佳時間點。

參考文獻

[1]Kingdon.J.Agendas，Alternatives，and Public Policies.New York：Longman，2003.

[2]于永達，藥寧.政策議程設置的框架探索[J].中國行政管理，2013（07）.

[3]Anita Chan （1995），The Emerging Patterns of Industrial Relations in China and the Rise of Two New Labor Movement，China Information，Vol.IX，No.4，Spring，pp.36-59.