人民銀行行政執(zhí)法檢查程序及注意事項研究

阿榮

本文以人民銀行《執(zhí)法檢查程序規(guī)定》為基礎，對人民銀行執(zhí)法檢查程序和注意事項進行研究分析，有利于人民銀行提高執(zhí)法檢查的規(guī)范性和準確性。

一、人民銀行《執(zhí)法檢查程序規(guī)定》簡介

人民銀行在2010年4月14日以人民銀行令的形式公布了《中國人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》。其中第三條規(guī)定：執(zhí)法檢查是指中國人民銀行及其分支機構根據(jù)履行職責的需要，進入被檢查人現(xiàn)場，監(jiān)督被檢查人執(zhí)行有關金融管理規(guī)定情況的行政執(zhí)法活動。這里所稱的被檢查人根據(jù)第一條的規(guī)定是指，金融機構以及其他單位和個人。這里執(zhí)法檢查的概念和傳統(tǒng)的執(zhí)法檢查概念略有不同，或者說它是有所側重的，首先它突出了現(xiàn)場檢查。理論上，執(zhí)法檢查除了現(xiàn)場檢查外還包括非現(xiàn)場檢查，比如數(shù)據(jù)報表報送、系統(tǒng)監(jiān)控等這些都是非現(xiàn)場檢查的內容，同樣都是人民銀行金融管理和服務的重要手段。《程序規(guī)定》突出的是現(xiàn)場檢查。其次它強調的是對外檢查，行政檢查在理論上是既包括對外的檢查也包括對內的檢查，因為從監(jiān)督法律實施這個層面來講，行政檢查僅僅是對外作出行政處罰或者對內作出行政處分的一種手段，而不是單純的為了對外檢查。

從我國行政法體系整體來看，有行政處罰法、行政許可法和行政強制法。但是，到目前為止，還沒有行政檢查法。關于行政檢查的規(guī)定散見于各種有關行政執(zhí)法的實體法律規(guī)范當中，如人民銀行法、商業(yè)銀行法、反洗錢法等。不同的法律法規(guī)對行政執(zhí)法檢查分別進行規(guī)定，優(yōu)點是靈活、方便，能適應不同的檢查項目的實際需要，但也帶來一個問題，就是行政執(zhí)法檢查程序整體上的不一致和不協(xié)調。對外不利于被檢查人權利的保護，對內也不利于執(zhí)法者學習和掌握。在這樣的背景下，總行總結了不同類型的執(zhí)法檢查經(jīng)驗，制定了《執(zhí)法檢查程序規(guī)定》，應該說這是一個非常了不起的做法，是人民銀行獨有的規(guī)定。

從法律效力方面來看，《執(zhí)法檢查程序規(guī)定》是以人民銀行令的形式發(fā)布的。從內容風格來看，主要側重于執(zhí)法程序的統(tǒng)一，而不是執(zhí)法實體規(guī)定的集合，這也是行政法的典型特征。與民事、刑事立法有比較整齊的法典不同，行政法由于管理對象的分散、管理方式的多樣，在規(guī)定上很難將實體內容進行統(tǒng)一。因此，在執(zhí)法檢查的實際工作當中，執(zhí)法者要有兩個“法律”的意識：一是執(zhí)法檢查的發(fā)動、處理要有專門的、不同的、具體的實體法律規(guī)定；二是執(zhí)法檢查的準備、實施要遵循統(tǒng)一的《執(zhí)法檢查程序規(guī)定》。

二、行政執(zhí)法檢查與相關概念比較

通過對行政執(zhí)法檢查與相關近似的執(zhí)法概念進行比較，分析了解行政執(zhí)法檢查的特征。

（一）行政檢查與行政處罰

我國《行政處罰法》對行政處罰權的種類、設定、管轄、決定、執(zhí)行進行了系統(tǒng)的規(guī)定，從實務來看，行政檢查結論較多的體現(xiàn)為行政處罰的適用，但應該注意兩者之間的區(qū)別：一是行政檢查與行政處罰是兩個不同的程序，雖然有牽連關系，但不能混為一談?！秷?zhí)法檢查程序規(guī)定》第二十三條規(guī)定，被檢查人有違反法律、行政法規(guī)或者中國人民銀行規(guī)章規(guī)定的行為，并且依法應當由中國人民銀行及其分支機構給予行政處罰的，應當依照《中華人民共和國行政處罰法》和《中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定》處理，而不是根據(jù)檢查過程中發(fā)現(xiàn)的違法事實，直接下發(fā)處罰決定書。二是行政處罰從理論上來講是對被處罰人權益的剝奪，是意思表示行為，會引起行政法律關系的產(chǎn)生和變更。而行政檢查的性質，理論上認為是事實行為，沒有對行政相對人的權利義務產(chǎn)生影響，行政檢查未必就會引起行政處罰，若被查對象遵守法律規(guī)定且有好的做法，也可以通報進行表揚，因此，在行政執(zhí)法檢查過程中應注意要有一個中立的平和的心態(tài)。當然，執(zhí)法檢查也要注意頻率和效果，某地曾發(fā)生一個案例，一個執(zhí)法機關短時間內總是對同一檢查對象實施檢查、反復檢查，當時曾引發(fā)討論，有人認為這種行為沒有違反現(xiàn)行法律規(guī)定，所以不能說這種檢查違法，而有人認為這屬于行政濫用職權行為，不符合行政合理原則，構成違法。

（二）行政檢查與行政強制措施

2011年6月30日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過了《中華人民共和國行政強制法》，行政強制包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行。與行政執(zhí)法檢查容易混淆的是行政強制措施，如前述先行登記保存有關證據(jù)的規(guī)定，就與行政強制措施中的查封財物、扣押財物相似。從法律規(guī)定來看，行政強制措施是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。行政強制措施的采取需要嚴格的法律依據(jù)，法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設定行政強制措施，因此，即使是總行的規(guī)章也不能設定。這說明，在執(zhí)法檢查過程中，要善于運用多種手段，避免檢查手段的限制，盡量通過收集物證、書證、當事人陳述的形式固定證據(jù)，在當事人不配合的情況下可以適當進行錄音、錄像，而對于與行政強制措施相似的手段要盡量少用，避免產(chǎn)生不必要的法律風險。

（三）執(zhí)法檢查與綜合執(zhí)法檢查

有人將執(zhí)法檢查與綜合執(zhí)法檢查理解為并立的概念，2010年人民銀行營業(yè)管理部同時印發(fā)了《執(zhí)法檢查工作指引》和《綜合執(zhí)法檢查工作指引》，在綜合執(zhí)法檢查的法律文書制作過程中特別強調了“綜合”的印記。從理論上來講，綜合執(zhí)法檢查應作為執(zhí)法檢查的下位概念來使用，綜合執(zhí)法檢查是執(zhí)法機關主動進行的內部整合，對外還是執(zhí)法檢查，只是與不定期的專項執(zhí)法檢查區(qū)分而已，因此，綜合執(zhí)法的特征應在于人民銀行內部管理方面，對外并不具有特殊的約束力，也就是說雖然現(xiàn)在開展了綜合執(zhí)法檢查，但從實體規(guī)范來講，綜合執(zhí)法檢查與以前專項執(zhí)法檢查適用的法律是沒有變化的，原來相關法律規(guī)定對執(zhí)法檢查有專門的具體的規(guī)定，也要照常遵守。

三、做好行政執(zhí)法檢查的幾點注意事項

（一）正確理解相關的期限要求

主要有兩點：一是《執(zhí)法檢查通知書》中有“檢查期限”和“檢查日期”的規(guī)定，執(zhí)法者容易混淆，日常生活當中，“檢查期限”和“檢查日期”沒有太大的區(qū)別，但同時在這里規(guī)定應注意兩者的不同，“檢查期限”是指被查對象的行為時間區(qū)間，如過去兩年內的業(yè)務活動，而“檢查日期”是指檢查人實施檢查的時間區(qū)間，如九月第一個星期。有的同志會認為，還沒有檢查呢，怎么能先定好期間呢？也許在檢查過程中需要調取檢查期限之前的資料，或者規(guī)定的檢查日期檢查不完需要延期，這種擔心不無道理，但從技巧上可以根據(jù)預期工作量事先適當多計算相關的期限，就可以解決這個問題。