分權制衡視角下的高校治理模式探討

孫永勇 石蕾

本項研究受到教育部教育廉政理論專項“分權制衡理論在高校黨風廉政制度建設中的運用研究”

【文章摘要】

作為現代股份制企業管理制度的核心內容，董事會制度發揮了至關重要的作用，在將其引入高校治理方面，美國大學積累了豐富經驗。本文以美國排名第一的公立大學——加州大學的治理結構為例，介紹了其將董事會制度引入高校治理方面的嘗試，從內部結構設計和外部制度保障兩個維度剖析了其特點。而我國的高校董事會制度應用存在一定的“水土不服”問題，通過分析加州大學的高校董事會制度，進一步探索和完善我國的高校分權治理結構。

【關鍵詞】

董事會制度；高校；分權制衡；治理結構

分權制衡思想可以溯源古希臘時期，古希臘著名思想家亞里士多德在他的名著《政治學》中首次將國家權力劃分為審議、行政、司法三權。隨后分權制衡思想不斷得以豐富和發展，洛克、孟德斯鳩等人均對分權制衡進行了探討。伴隨著分權制衡理論的蓬勃發展，以該理念為核心的董事會制度也廣泛應用，美國是世界上最早將董事會制度引入高校治理的國家，哈佛大學于1636年建成第一個高校董事會。最早高校組織內部的權力可以概括為縱向校院兩級分權，橫向上學術、行政二權齊驅，董事會制度下各個權力主體之間相互監督和制約。20世紀末世界各國在進行高等教育改革時，都開始嘗試設立董事會或類似的治理機構。

我國高校很早就嘗試了董事會制度，但直到改革開放以來，高校董事會制度才越來越普遍，但制度本身和西方有較大差別，更多扮演的是協助、監督的角色。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》中明確指出“探索建立高等學校理事會或董事會，健全社會支持和監督學校發展的長效機制”，可見探討我國高校董事會制度完善對于高校分權治理有著重大意義。

1我國高校治理的權力失衡困局

伴隨著高等教育蓬勃發展，社會各界越來越關注高校的辦學規模和辦學能力，而政府與高校的角色糾纏重疊、行政權力膨脹、管理錯位給高校發展設置了諸多束縛。具體而言，體現在以下兩個方面：

第一，國家干預過多，高校自主權范圍狹窄。當下我國高校的自主治理現狀仍舊是國家干預過多，校方自主權范圍狹窄。高校和政府之間的尷尬最關鍵在于資源分配權，政府掌握了大量資源的控制權，成為高校的良性運轉的支持和決定因素。為了從政府獲得更多的資源，走后門、托關系的現象層出不窮，嚴重影響了高校的良性發展。

第二，高校內部行政權與學術權相互博弈，降低高校運行效率。我國高校內部權力中最核心的是學術權與行政權，二者一直處于一種此消彼長的抗衡中。學術權來源于科研地位和學術威望，遵循的是“平等”、“自由”的價值取向。而行政權則主要是對確保高校有序運轉的行政事務的決策與管理，遵循“效率”、“公平”的價值取向。行政、學術權力糾纏不清，難以實現最優配置。

2美國公立高校治理的分權制衡——以加州大學為例

國內外高校對于分權治理的模式意見不一，本文選取公立加州大學的董事會制度為分析對象。建于1853年的美國加州大學是一個包括十個校區的大學系統，州政府對其的干預和控制相對于其他私立學校要更加嚴格，整個高校治理過程中，權力分配體系明確，從內部結構設計到外部制度保障共同保證了分權的有效實現。

2.1三權分立的內部結構設計使權責分明

加州大學的內部管理主要有三大權力主體——董事會、校長、學術委員會，其中校長有總、分之別（見表1）。首先，加州大學采取單層董事會制度，成員包括州政府指定的普通成員和少量非任命成員。董事會作為最高權力機構，掌握著人事、戰略規劃、財政等大權，同時下設監察審計、教育政策等十個代表委員會。其次，校長由董事會選舉產生，對其負責，作為董事會的當然成員依法治校。第三，學術委員會接受董事會授權，形成了與行政權力抗衡的學術權力集團，同時發揮智囊團作用。以上三大權力主體分別擁有決策權、行政權和學術權（監督、質詢權），三者相既互獨立，又互相監督。

2.2外部制度保障：協會制約與立法規制

美國社會存在著很多面向高校董事會的非營利協會組織，以自愿形式吸納了相當一部分會員（參見表2），影響力比較大的有美國董事和校友理事會（American Council for Trustees and Alumni）、大學和學院董事會協會（Association of Governing Boards of Universities and Colleges， AGB）等。這些協會引導成員“共治”，一方面以協會成員的共同認知發揮作用，另一方面通過制度來作用。與此同時，作為一種聯盟還可以為成員提供包括咨詢、學術研討、課題指導在內的各種服務。

公立加州大學受憲法規制，首先憲法規定了加州大學董事會的法律地位和職權，賦予其憲法權力；其次，憲法涉及到董事會組織結構、人事安排等運作細節的規定。憲法使董事會運作條例化、透明化，同時，法院也在公共約束中發揮了重要作用，法律的執行過程需要法院的裁決來完成。

表格資料來源：大學和學院董事協會（AGB）. Annual Report 2011， p29. 其中“-”表示不包括此類型會員。http：//agb.org/sites/agb.org/files/u3/AGB_2011_Annual_Report.pdf。

3分權制衡思想在我國高校治理中的運用

高校董事會制度在美國的高校治理中廣泛應用，那么是否也可以成為我國高校分權改革的“靈藥”呢？筆者認為，在我國的高校分權改革中，董事會制度是可以借鑒的，但是應該注意以下幾個方面：

第一，根據具體國情創建我國高校權力制衡模式。中美比較發現加州大學完全依照憲法進行自我治理，而我國的高校受國家政策導向影響較為嚴重，各級黨委發揮了極大地政治領導作用，學校本身的自治權力有限。因而，我國公立高校適用的董事會制度必須考慮到黨委組織的重要角色。應當吸收一定比例的高層行政領導、教授、政府官員及社會各界杰出校友共同組建董事會。只有獲得現有高校中主要權利主體的參與和支持，分權改革才能落到實處。同時，單獨成立專家、教授的學術委員會，享有質詢、參謀的權力，并參與高校政策制定的表決過程。

第二，在強調權力制衡的同時注重效率，特別是要避免管理系統膨脹與辦事手續繁瑣等問題。前文提到加州大學的權力機構設置情況，一方面層層分權保證了工作有序，但另一方面增加機構設置和雇員也會增加高校負擔，帶來程序的繁復和機構的膨脹。由此可見，我國的高校分權改革應該把提升效率放在重要位置，形成一個嚴密的高校治理系統。一方面加強高校教育的專項立法，以法律權威來穩定高校董事會制度的地位；另一方面，鼓勵私人協會的建立，引導其在專項法律法規的規制下良性運轉，使高校治理從正式管理和私人關系兩個方面不斷完善。

第三，加強高校內部控制機制建設，防止少數人通過合謀等手段公權私用。董事會制度作為企業管理的工具具有獨特的“謀利”性質，應用到高校也經歷了從私立到公立的過程，這證明如何減弱“謀利”屬性也是一項關鍵。政府尚且在行政過程中會“尋租”，如何避免高校各權力主體的合謀呢？除了外部監控，還應加強內部控制，即思想、制度的約束。美國高校崇尚自由治學和憲法精神，愿意以契約和分權的形式來進行治理，我國的高校也應當營造廉潔、自律的權力環境，使得權力行使者在權力行使的過程中認可權力的公共性，權力屬于職位而非個人。

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[8]California Constitution. http：//www.leginfo.ca.gov/.const/.article_9. 2010-01-30.

【作者簡介】

孫永勇（1975年—），男，湖北襄陽人，華中師范大學公共管理學院社會保障專業學科帶頭人，副教授，管理學博士，研究方向：公共管理學、社會保障政策；

石蕾（1989年—），女，安徽人，華中師范大學公共管理學院碩士生，研究方向：企業員工福利。