基于企業型地方政府理論視角的產能過剩問題研究

孫義 黃海峰

摘要：產能過剩問題是由多種因素決定的，它不僅是一種企業行為，也是一種政府行為。文章應用企業型地方政府理論來從機制上剖析產能過剩的形成機制，研究結果表明，以GDP增長作為績效考核的機制下使得地方政府通過各種投資補貼造成了企業預算軟約束，降低了市場進入門檻，致使大量企業涌入從而出現產能過剩。因此，需要改進地方政府的績效考核體系、改革地方財政稅收體制、加強監督地方政府行政權力等進行治理。

關鍵詞：產能過剩；企業型地方政府；預算軟約束；古諾競爭模型

一、 引言

持續的產能過剩已成為我國經濟中周期性一個重要的問題，一直沒有得到有效緩解和治療，其直接影響宏觀經濟的健康發展。產能過剩行業也從2005年的七大行業擴展到了2009年的十八個工業行業。還有許多的行業也存在著產能過剩的隱患，“候鳥型”企業此起彼伏。國務院《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展若干意見》（國發〔2009〕38號）也提出，不但鋼鐵、水泥等傳統行業存在產能過剩問題，風電設備和多晶硅行業等新興的新能源行業也存在產能過剩問題。如2009上半年甲醇裝置開工率不足40%；多晶硅產能2萬噸，產量僅4 000噸；電解鋁產能為1 800萬噸，產能利用率約7成。以風電設備行業為例，2009年和2010年實際產能與理論產能之比為58.97%和59.38%，存在產能閑置現象。2011年風電設備40%以上的產能處于閑置狀態，風電設備產能過剩已成定局。2012年，全國棄風電量約200億千瓦時。受此影響，中國主要風電設備制造企業40%以上的產能處于閑置狀態。

產能過剩不僅給宏觀經濟帶來負面影響，也導致企業投資經營陷入困境。對于產能過剩現象產生的原因，諸多學者基于不同視角進行了深入分析。柳慶剛等（2011）認為我國采用以GDP考核為核心的政治制度，是導致工業重復建設和惡性競爭的罪魁禍首。林毅夫（2007，2010）提出投資潮涌理論來解釋我國的產能過剩問題，他認為我國的產業處于全球產業鏈的內部、技術比較成熟、市場業已存在，企業對有前景的產業行業更容易產生正確的認識，因而引發大量企業進入市場進行投資，從而出現投資潮涌致使產能過剩。江飛濤和耿強等（2009，2011）則認為，投資的潮涌現象實際上是地區競爭中地方政府對投資進行各種補貼，扭曲了要素市場價格，壓低投資成本，形成產能過剩。盧鋒（2010）認為企業預期的偏差和沉淀成本是引起產能過剩的兩個根本因素。當出現市場蕭條時，即使企業知道產品價格己經下降到沒有利潤，但考慮到投入后的資本已經成為沉淀成本，而同時也可能面臨著退出壁壘，導致企業不得不繼續經營下去，已經存在的產能無法消化而造成產能過剩。王立國（2012）認為，在產能過剩的形成階段，技術水平的落后會影響企業的投資決策，引發并加劇重復建設，最終導致產能過剩；在產能過剩的治理階段，技術水平的落后會阻礙產業結構的調整和企業產品的出口，主要表現在因為技術水平低下形成落后產能淘汰障礙和產品“走出去”障礙，兩者都會減緩過剩產能釋放的過程，從而形成大量的閑置產能。

可以說現有的研究文獻基本解釋了我國產能過剩問題的形成原因。然而，我們也應該注意到，當前我國正處于經濟轉型過程中，即從計劃經濟向市場經濟轉型，市場進入決策的主體從單一的政府向企業過渡，初步確立了企業在投資活動中的主體地位。但是，政府在市場進入決策中并沒有完全退出。因此，在經濟轉型時期，我國的市場進入投資決策主體就決定了具有雙重性，即政府與企業是市場進入的共同投資決策主體，市場進入是政府進入決策與企業進入決策變量的函數。有鑒于此，本文擬從政府和企業雙重決策主體進入市場進行研究，考察地方政府行為影響企業行為的傳導機制及其與產能過剩問題之間的關系。

二、 企業型地方政府理論

企業型地方政府（Local State Corporatism）的概念起初由美國斯坦福大學教授Jean Oi提出，以分析我國地方政府在發展經濟過程中扮演的角色。Jean Oi在對財政改革激勵下的地方政府行為進行經驗描述的基礎上認為，在積極地促進地方經濟發展的過程之中，地方政府的行為具有著像企業一樣的很多特征，政府官員們的行為和董事會成員幾乎一樣。地方政府擁有和掌控著中央政府賦予地方政府物資和稀缺資源例如土地資源，進行有選擇的分配。地方政府同時幫助企業，給予企業多方面的照顧何政策傾斜，甚至直接給予企業行政撥款。Andrew Walder源于對科爾奈的研究的反思和深化，包括企業預算軟約束，在對地方政府在經濟發展中的角色研究后認為地方政府即廠商（Local Governments as Industrial Firms）。

三、 地方政府行為、企業預算軟約束與產能過剩形成機理

根據Jean Oi和Andrew Walder的理論，企業型地方政府在轄區內，以對各種資源的控制和支配為資本，竭盡所能地追求GDP的最大化，以向上級領導和中央政府發出“政績”的信號，最終實現升遷的目標，在這個過程中形成一整套類似于公司制運作的官場行為規則體系。尤其在我國經濟轉型時期，財政稅收增長和政績考核的激勵調動了地方政府發展經濟的積極性，為了實現地方經濟的超常規發展和官員的升遷，地方政府采用財政補貼、減免稅、提供廉價土地和優惠貸款等方式扶持企業發展或彌補企業虧損，從而形成企業預算的軟約束。

在市場經濟體制下，如果存在著資本預算的硬約束，企業的投資和經營就要受到自有資金、成本和市場等多種因素的制約。如果生產成本、經營成本和資金成本上升，市場低迷，都會迫使企業停止投資和經營規模擴張。但是，如果市場機制不健全，在得到地方政府的扶持下，企業的投資經營決策就會出現非理性，即使受到資金和市場的限制，企業也會不斷地投資進入，投資過度的結果就是導致許多行業出現嚴重的產能過剩。下面我們用一個數學模型對這種行為進行刻畫與定量描述。

假設市場反需求函數為Pt=t-Qt，其中Qt（Qt=Q）表示總產量，t表示市場在t時刻的條件，可能繁榮也可能蕭條衰退。企業進入市場需要支付的沉沒成本為S，假設企業一旦進入市場，其投資策略可以立即實現。進一步地，市場上所有的企業在進入后都能一直存活下去并且無其他成本，生產的邊際成本為0。我們用變量的大小來衡量市場的不確定性，經濟繁榮期2=+，或經濟衰退期2=-，兩種情形發生的概率相等。假設在第一期1=，在第二期及以后各期，市場條件存在繁榮和衰退兩種可能性，計算可知var（2）=2。假設企業的產能建立后，短時期內不會發生變化；同時為了描述產品市場價格隨產品產量的反向變化，假定企業間的競爭類型主要為古諾競爭，且第一期時行業中已經存在一個在位的企業，有n個企業正計劃進入市場，這樣市場中就將存在n+1個競爭企業。由古諾均衡容易得到每個企業在每期最優產量為Qi=/（n+2），則市場總產量為Qt=（n+1）/（n+2），市場價格為P=（n+2）。因此， 第一期每個企業的利潤為：

i=2/（n+2）2（1）

假設企業只能在第一期進入，根據投資決策中的折現現金流方法（DCF），容易計算得到企業進入市場后得到的凈收益現值（NPV），即第一期的收益加上未來各期預期收益的貼現值，減去投資成本S，假設貼現率為r。

第一期收益如式（1），而第二期及未來各期面臨市場的不確定性，假設市場繁榮和衰退的概率分別為0.5，故此后企業每期收益為：

it=2+2，t2 （2）

則每個進入的企業的NPV為：

NPVi1=i+E∞t=2-S

=-S（3）

其中，NPVi1表示存在市場條件不確定時，企業i選擇在第一期進入時的凈現值NPV。由于企業可以自由進入，故企業會一直進入，直至NPV為0。由此令（3）式為0得到進入的最大企業數：

n1（S，）=-2（4）

從式（4）可以看出投資成本S越小，進入某一行業的企業數量n越多。我國企業投資資金來源通常包含三個部分，分別是企業自有資本金、銀行借款和政府補貼。地方政府為了發展地方經濟，在招商引資過程中給予企業各種投資補貼如稅收優惠、資源價格優惠、銀行信貸優惠以及各種補貼，甚至給予直接撥款，致使出現企業投資預算軟約束即企業市場進入的投資成本或沉沒成本很小，于是大量企業便源源不斷地投資進入，結果就是導致許多行業出現嚴重的產能過剩。

綜上所述，以GDP增長為主要指標的官員考核和激勵機制下的地方政府行為、企業預算軟約束與產能過剩的形成機理大致有如圖1所示。

四、 結論

基于企業型地方政府理論，分析了地方政府在發展本地經濟過程中的動機與行為及其與產能過剩形成的相互關系，并通過模型進行定量驗證。認為在以GDP增長為官員政績考核的機制下，地方政府通過行政權力介入項目審批、稅收、資源價格、信貸以及補貼等環節造成企業投資預算的軟約束，從而出現大量企業的過度進入，最終釀成產能過剩。因此，要治理產能過剩，就需要加強對地方政府行政權力的監督、深化地方財政體制改革和構建科學合理的政績考核機制。

1. 績效考核評估科學化。改進現有以GDP考核為主的指標考核體系，建立分層次復合型的績效評估指標體系，要求政府在追求GDP增長的同時，把對資源的消耗和對環境的負面影響因素考慮進去。建立這樣的政府績效考核指標體系更有利于實現經濟、社會、人的全面發展。

2. 深化改革地方財政體制。我國的財政分權是一個不規范的分權，分稅制實行以來，財政收入層層向上集中的同時，事權和財政負擔卻在層層下壓，由此導致了現有的投資沖動。因此，要對現有財政分權進行反思，進一步推進財政金融體制改革。首先，應合理劃分中央和地方政府財權和事權；其次，加快商業銀行的公司化過程，增強商業銀行的獨立性；第三要硬化地方政府預算約束，加強對地方政府支出行為的監督。

3. 加強監督地方政府行政權力。財政分權情況下，事權的下放導致地方政府過分介入參與投資決策，這既是經濟轉型期間伴生的現象，同時也是對地方政府行為監督機制的缺失。因此，除了中央要加強對地方政府的行政監督，還要結合財政預算監督、司法監督、民眾監督等方式，建立和完善地方政府行政權力的監督體系。

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作者簡介：黃海峰，北京工業大學經濟與管理學院教授、博士生導師；孫義，北京工業大學經濟與管理學院博士生。

收稿日期：2014-01-10。