城鄉統籌實驗區建設中存在的問題與對策

張曉莉　邢大偉

摘要 從城鄉統籌實驗區的建設和發展的理論視角出發，以宿遷市城鄉統籌試驗區為例，具體分析了試驗區的布局及入住規劃，找出在建設中存在的問題和原因。從完善征地制度體系、建立就業培訓體系、建立失地農民社會保障體系、建立完善的社區管理服務體系等方面提出了相應的對策建議。

關鍵詞 城鄉統籌；實驗區；安置

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）03-00917-02

江蘇省加快了土地資源集中集約利用的步伐，在全國率先推行了土地利用“三集中”，即工業向園區集中、農民向城鎮集中、居民向社區集中，出臺了《江蘇省劃撥用地目錄》，嚴格控制限制性產業項目供地，從土地供應上制止盲目投資和低水平重復建設；實施了《江蘇省建設用地指標體系》，按照行業、產業、單位面積的投資額確定建設項目供地數量；加快多層標準廠房建設，鼓勵中小企業租用標準廠房，促進了產業結構升級，提高了土地利用率。2010年宿遷市成立市城鄉統籌土地管理創新試驗區，以科學發展觀為統領，以落實“兩個最嚴格”土地管理制度、推進城鄉統籌發展和新農村建設為出發點，通過實施“實驗區”土地綜合整治，增加有效耕地面積，提高農村土地利用水平，改善農村生產生活條件和生態環境，促進人口集中居住、產業集聚發展、耕地規模經營；促進建設用地空間整合，優化用地結構，節約集約用地。通過“實驗區”建設，創新土地管理工作機制，走出一條保護資源、保障民生、保障發展的新路子。要想辦法讓生活在鄉村的、數量眾多的農民過上相當于城市的生活，享受與市民基本相同的國民待遇，以達到城鄉一體化[1]。

1 城鄉統籌實驗區的基本情況

1.1 統籌實驗區的布局

宿遷市宿城區城鄉統籌實驗區的3個鄉鎮建設7個小區，其中古山河安置小區是城鄉統籌土地管理創新試驗區的重點項目之一，位于屠園鄉集鎮南部，洋曹路東側，中陳路北側，總占地39.7 hm2，其中水面10 hm2。小區全部為“5+1”多層建筑，共計76棟居住房和11棟商業用房，總建筑面積28萬m2，其中住房建筑面積24.2萬m2、商業用房面積3.8萬m2，總戶數2 098戶。76棟居住房主要為85 m2的兩室兩廳，100 m2三室兩廳，104 m2三廳兩廳，114 m2三室兩廳，以及124 m2三室兩廳兩衛戶型，其中還有40套56 m2廉租房，免費提供給困難戶使用。

1.2 入住規劃和房屋選取

宿城區屠園鄉是城鄉統籌實驗區鄉鎮之一，屠園鄉以古山河為界限，古山河以東的7個村全部拆遷安置到小區內，古山河小區一期涉及1 507戶；二期則是剩下的所有村居。三年之內屠園鄉所有的散落村莊，全部要入住小區，集中到鎮區來。安置房采取“先簽先選”方式，即先簽訂遷建補償協議，并上交鑰匙后，優先選擇安置房，選房原則為原有房屋大于140 m2，可選大于120 m2的房屋；原有房屋120～140 m2，可選100～120 m2的房屋；原有房屋100～120 m2，可選90～100 m2的房屋；原有房屋70～100 m2，可選70～90 m2的房屋；原有房屋如少于70 m2，可按70 m2進行選擇安置。總體講，選房不超過原有房屋面積，超過原有房屋10 m2之內部分，按市場價和安置平均價補齊；超過10 m2部分按市場價補齊并進行公示；少于原有房屋部分按貨幣進行安置、補齊。

2 城鄉統籌實驗區建設中存在的問題

2.1 集中規劃居住后，村民管理困難

農村拆遷安置小區建設中顯得有些“先天不足”。邊拆遷、邊建設、邊安置的農民安置小區，普遍存在基礎設施建設跟不上居民需求，消防設施、安保設施不到位；停車車位設計不足，“車位”與“綠地”之爭突出；露天體育健身器材與實際居住人口不匹配等現象嚴重。同時，思想觀念、經濟意識和社會意識及生活習慣的改變、人員素質的提高又需要一個過程[2]，難免使安置小區的管理陷入矛盾之中。一是農民變市民，新小區生活與舊習慣之間的矛盾。二是村委變社區黨委，管理事務多與收入來源少之間的矛盾。三是自然村管理變社區化管理，專業化要求與管理隊伍薄弱之間的矛盾。

2.2 土地復墾整理后，多出的土地公平分配困難

一是由于受地形地勢的影響，承包土地分散，難以形成規模生產。平均分包土地的格局使農民在有限的承包土地上增加收入的難度增大，擴大規模經營又沒有多余的土地，放棄承包土地又擔心生活沒有保障，有限的土地限制了農業生產進一步發展，農民收益難增加。二是監管措施缺乏力度。對土地流轉的管理，從上到下的農業行政主管部門沒有具體實施細則，在流轉程序、流轉手段、流轉檔案管理等方面缺乏統一規定，這是當前農村土地流轉不規范的一個重要原因。三是舊習慣根深蒂固，土地流轉困難。在外出務工、經商的農民中，有的對土地的眷戀還很深，舍不得將土地流轉出去。四是操作不規范。大多數農戶之間的土地流轉，只有口頭約定，沒有書面合同，即使有書面合同，其內容不完整，在某些方面不具有法律效力。土地流轉過程中存在不按規范簽訂合同，合同條款、標的不明確，甚至與現行法規相沖突，有的合同未經縣鄉合同管理機構審查、簽證或公證機關公證等現象。

2.3 低保戶和貧困戶房屋拆遷安置困難

困難戶在被拆遷人中占得比重較大，經濟承受能力差。相當一部分被拆遷人原住房面積較小，結構等級較差，建造年限較長，其房屋拆遷評估與補償價較低；原住公房的，買斷產權后獲得的補償就要低，有些老年人在一個地方住了幾十年的平房，對住樓房不習慣，也對新房能否順利建起表示擔憂；有些低保戶經拆遷后基本上無經濟能力再購買到同等面積的住房。因而在搬遷中成了“釘子戶”這是一個矛盾突出的主要原因。低保戶和貧困戶屬于拆遷安置的困難戶，全村全組都走了，不可能將他們單獨留在那不拆遷，但是買房子錢不夠。因此在集中居住的過程中，多數農民欠下了大筆的債務，背上了沉重的經濟負擔和思想包袱[3]。

2.4 分戶選房難以用統一的條件規范

房屋拆遷中面臨的一個很直接的問題就是分戶問題。農村中老宅基地一個宅基上可以住著兩個或者三個兄弟，而拆遷安置原則上只允許給一套住房，這就給拆遷安置造成困難。而分戶選房難以用統一的條件規范，因為農村的特殊性和復雜性，很多現實中的情況和政策法規相違背。一開始分戶的條件為以派出所分戶檔案為主，但是這個很快就行不通，因為農村好多實際已經分家了，但是由于這樣和那樣的原因戶口頁或者戶口本上沒有體現出來。而按照結婚的年限或者結婚證領取也同樣不好操作，因為農村存在很多結婚后不領結婚證的情況，如果單按照結婚證來的話，好多都不符合條件，好多都存在著事實婚姻。最后統一的結果就是幾個方面結合起來，以實際情況進行分戶操作。

3 城鄉統籌實驗區建設中存在問題的原因分析

3.1 相關制度不完善

在出臺的文件中，對于啟動建設資金來源提到的很少，主要是一部分是市政策資金，以及房屋拆遷后的土地指標和安置房屋出售差價的收入。而對于資金保障這一塊很難得到保證，城鄉統籌實驗區是一個臨時組建的單位，它的主要是收入是靠上級撥款，在財政允許的情況可以正常運轉，但是實驗區建設中，因為是安置房屋，對于價格保護，現實建設中多出來資金都需要實驗區自行解決。城鄉統籌實驗區是個新生事物，它的成長需要多方面的支持和幫扶。實驗區的建設，需要多家單位的幫助和幫扶，包括建設、水利、銀行等部門，但是因為沒有文件的出臺和相關制度，這些都很難實現。

3.2 土地指標受到限制

宿遷市屬于三線城市，房屋的保有量還沒有飽和，房地產開發增長方式仍屬于粗放型，發展速度過度依賴于以消耗土地資源、一次性產出的房地產、大量占用地的道路建設。其中房地產、基礎設施、新建開發區的投資支撐著全社會固定資產投資的高速增長。房地產投資的高速增長消耗了大量土地資源，城鄉統籌實驗區的建設需要土地指標就相當困難。耕地面積減少，建設用地激增，使得城鄉統籌發展，特別是實驗區遭遇瓶頸。據統計，自宿遷市建立地級市以來，耕地大量減少，建設用地大量增加。城鄉統籌發展的重要保障措施之一是大力興建鄉村基礎設施，而此舉無疑要占用大量耕地，使得這一瓶頸突破的難度很大。

3.3 資金支撐比較困難

城鄉統籌一個制約因素是農村資本不足，發展的基礎不牢。市場經濟的一個最顯著的特點就是效率優先，由于農業是弱質產業，效率比較低，與二、三產業相比，很難得到滿足自身發展所需的資源，尤其是資本，這些年有加速流向城市的趨勢。諾大的農村社會和弱小的農業經濟，要趕上城市的發展水平，沒有資金的支撐是不可能的。國家不可能有足夠的力量補貼農業，銀行貸款的特性是效率優先，也不可能大量的流入農村，工商資金只能發展農村產業，不可能用來發展農村社會事業。農村自身幾乎沒有積累，靠什么來發展？安置小區的建設需要大量的資金，就拿古山河小區來說，整體投入在3億元左右，但是政府只給部分資金和前期投入資金。

3.4 群眾支持理解不夠

據調查了解，城鄉統籌是好事，群眾接受的程度也很高，但是也有好幾點原因和問題成為制約群眾接受，或者一時很難接受的主要原因，一是就業問題，對已經長期習慣農村生活、習慣農業生產的農民而言，要完成農民到市民的轉變不是一朝一夕就能實現的，農民的思想觀念轉變遠遠跟不上城市化進程的腳步。許多失地農民即使實現了就業，但由于難以適應企業用工管理，往往主動或被迫辭職。二是社會保障問題，土地不僅是農民的生產和生活資料，還承擔著農民最基本的生活和生存保障功能，農民失去土地也就意味著失去了土地的基本保障以及與其相關聯的各種權利。現有的一次性補償方式并不能為失地農民提供長久有效的保障。往往未充分考慮失地農民的養老、就業、醫療等社會保障問題，因此，一旦土地被征用，農民就失去了基本生存的生活底線，生活在城市邊緣，成為新的城市弱勢群體。

4 政策建議

4.1 完善征地制度體系

一是要嚴格區分公益性、經營性建設用地，著力解決征地范圍過寬、規模過大的問題。經營性項目用地，要引入市場機制，在符合土地利用總體規劃和城鎮建設規劃的前提下，通過購買、租賃或以土地參股等市場方式取得，價格由市場決定，以進一步發揮市場配置土地資源的基礎性作用。二是要適時調整征地補償標準。農村集體土地轉為建設用地的過程，應當是農民分享城市化和工業化成果的過程，應當有利于讓農民富裕而不是造成農民失地失業，應當有利于縮小城鄉差距而不是擴大差距。所以，根據各地不同情況給被征地農民以公平合理的補償。三是要進一步完善征地程序。征地前應當與農民直接協商征地方案及具體的補償安置方案。

4.2 建立就業培訓體系

一是政府應探索多種多樣切實有效的免費教育和培訓方式，根據本地農民的實際情況和企業、社會用工的要求，有效整合教育資源，把發展中等職業學校的重點放到農村去[4]，建立為失地農民勞動力就業所需的教育和培訓體系，來保證失地勞動力在就業道路上獲取及時有效的就業新知識新技能，來適應市場經濟的發展和就業市場化多樣化的趨勢。二是應對失地農民中的勞動力群體即16～44周歲的女性和16～54周歲的男性，努力開拓就業空間，實行多樣化的就業方式，提高就業率。如探索總結出產業園區建設、綠色產業、困難戶幫扶基地建設、征地以商鋪補償形式等等。三是注重培訓質量。嚴格考核與認證各類培訓機構，最好實行培訓質量資格認證評審制度，及時取消不合格的培訓機構。注重對授課人員的培訓與考核。做好教學效果跟蹤反饋工作，關注失地農民對已接受的培訓的反饋意見。

4.3 建立失地農民社會保障體系

一是政府應當順勢而謀。努力構建并不斷完善我國失地農民的社會保障制度是市場經濟發展的過程和客觀要求之一。二是建立基本生活保險。農民失去了土地，也就是失去了基本生活來源，政府理應為失去了基本生活的失地農民承擔起責任，建立基本生存之需的保障制度。政府可以結合自身實際提供滿足其基本生活需要失地農民基本保險，包括醫療保險、養老保險、失業保險等。三是提供最低生活保障。失地農民中的貧困戶生活在當地最低生活水平以下者，應列入低保范圍，享受低保待遇。

4.4 建立完善的社區管理服務體系

村民搬遷到集中居住過后，從村民變成市民，生產生活水平發生翻天腹地的變化，從以前的獨門獨院到現在上樓，從以前的一家一戶居住到集中居住。這樣就要求對社區管理和服務要做到位。水、電維修，物業的管理等等，對社區管理要求更高，而且也是對社會管理要求更高，因為集中居住過后，群眾相對集中，在加上無事可做，容易產生一些社會矛盾，小事變大事，這就要求社區充分發揮作用，及時排查問題，解決問題，服務到位。

參考文獻

[1] 葉繼紅，莊曉丹.城鄉一體化進程中農民集中居住問題研究述評[J].貴州社會科學，2011（1）：94-97.

[2] 孫宇杰，瞿忠瓊.發達地區農民對于集中居住的積極性調查與研究——以江蘇省江陰市為例[J].安徽農業科學，2009（22）：10741-10744.

[3] 趙海林.農民集中居住的策略分析——基于王村的經驗研究[J].中國農村觀察，2009（6）：31-36.

[4] 朱啟臻.農村社會學[M].2版.北京：中國農業出版社，2007：159.