論行政檢察權的完善與《行政訴訟法》修改

王永　劉娜

伴隨法治行政的實踐發展及其理論需求，行政檢察權的問題成為檢察理論研究中的一個熱點。檢察機關承擔著促進依法行政、維護社會和諧穩定的重要職能，山東省檢察系統為探索和加強行政檢察工作，既注重做好傳統的行政訴訟檢察監督，同時集中開展了行政執法檢察監督試點工作。但是，實踐中的一些理論基點問題卻有待解決，比如：什么是行政檢察權？它源自哪里？其內涵和外延是什么？另一方面，繼《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》修改之后，《行政訴訟法》的修改正在進行之中，行政檢察權的定位、范圍等理論問題則是修法的基本依據。因此筆者認為，為適應檢察實踐工作和法律修訂工作的現實需要，應當循著權力“規范應然”與“運行實然”的邏輯軌道，首先在整個檢察權體系中來定位行政檢察權和行政訴訟檢察權，然后以此理論為指引，探究《行政訴訟法》修改與行政檢察權責的理性回歸。

一、行政檢察權的定位與范圍

有觀點認為，行政檢察權就是行政抗訴權，也有人認為它不僅包括行政抗訴，亦包含對其他行政訴訟環節的檢察監督。有人問：難道行政檢察監督只能囿于訴訟領域嗎？訴訟之外的行政違法行為呢？有人回答：對于行政行為而言，“具體行政行為”是可以進行檢察監督的，“抽象行政行為”則不然；可以開展“行政執法活動檢察監督”，但“行政立法監督”則不行……

這些觀點的理論基礎在哪里、權力邏輯體系是否清楚？筆者認為，這恰恰是行政檢察權研究中有待論證的問題。對這個問題的思考和回答應當慎重，一條基本的路徑是回到憲法規范和理性常識中來，在整個國家權力體系的大坐標中認識“應然的”行政檢察權，在國家法治發展的現狀及規律中去界定“實然的”行政檢察權。

（一）從我國憲法規范及政治權力結構來認識“行政檢察權”

1.從“檢察權”到“行政檢察權”。在我國以人民代表大會制為基本政治制度的權力架構下，人大及其常委會是國家權力機關，它產生并監督“一府兩院”（政府、法院、檢察院）。依據《憲法》第129條規定，檢察機關是與政府、法院平行設置的法律監督機構，負責監督法律的執行與遵守，維護法制統一。學界關于我國檢察權的性質及定位一度存在爭論，概括起來，可以劃分為行政權說、司法權說、司法與行政雙重權說、法律監督權說等四種觀點。[1]事實上，那些關于檢察權到底應當歸屬“行政權”或“司法權（審判）”的爭論，皆是以“三權劃分”的觀念為理論前提的。“以三權作為一種不言而喻的前提預設，在這個意義上爭論檢察權到底是一種什么樣的權力，事實上完全脫離了我國人民代表大會制度的政治架構。我們不能無視自己的現實，如何在人代會的政治架構中定位檢察權，這是一個需要好好思考的問題?！盵2]筆者認為，不論實行“檢審分離”抑或“檢審合署”，英美法系與大陸法系國家基本都把檢察權認定為具有司法性質的行政權，俄羅斯的檢察制度改革也正在向此發展，但這并不意味著我們也必須在此三權之中做出非此即彼的選擇。無論依據我國當前的憲法制度文本、實際的政治權力架構，還是以彌補憲法監督、人大監督、司法審查不足之現實功利為依托，檢察權都應被認定為一種獨立于立法、行政和審判權之外的國家權力形態。

基于上述檢察權的憲法職能和權力定位，檢察監督的對象及范圍可如下圖-1所示：

由此，“檢察（監督）權”應當包含三個方面的基本內容：（1）檢察機關對“司法審判權”的監督——應包括對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的全過程監督，以及相關司法工作人員的職務犯罪監督。（2）對“行政權”的檢察監督——應包括對具體行政行為和抽象行政行為的監督，以及兩類行為中的職務犯罪（尋租/異化行為）監督。（3）對“普通公民嚴重刑事犯罪”的檢察監督，按照《刑法》和《刑事訴訟法》等法律規定，此處毋庸贅言。其中，前兩項是對公權力（審判權、行政權）的法律監督，在圖-1中有比較直觀的反映；第三項是對普通公民刑事違法犯罪的監督，亦是檢察監督職能的應有之義。

在此基礎上，我們想要定位和探求的“行政檢察權”在哪里？筆者認為，第一項監督中的“行政訴訟監督”，加之第二項——對“行政權”的檢察監督，構成了“行政檢察權”的完整范圍和權力區間?！皺z察（監督）權”的范圍、“行政檢察權”的定位，可如下圖-2所示，其中紅色橫線部分為“行政檢察權”：

2.從“行政檢察權” 到“行政訴訟檢察權”。按照“行政檢察權”涉及的領域，以及行政檢察工作的實踐運行情況，可將其劃大致分為兩個方面：第一，“行政訴訟檢察（監督）權”——應包括對行政訴訟的立案、審判和執行環節的全過程監督。第二，“行政行為檢察（監督）權”——按照行政法學的常規思路和邏輯完整性，筆者認為其子內容應包括對具體行政行為（如行政征收征用、行政許可、行政處罰、行政強制、行政合同、行政賠償等）、抽象行政行為（包括特定行政立法行為、重大行政決策行為、制定規范性文件的行為）的監督，以及兩類行為中的職務犯罪監督（此部分屬于行政檢察和刑事檢察的交叉區域）?！靶姓z察權”的范疇、“行政訴訟檢察權”的定位，可如下圖-3所示，其中紅色橫線部分為“行政訴訟檢察權”：

（二）破除“行政檢察權”認知中的兩種誤區

對“檢察權”的認識無疑會深刻影響對“行政檢察權”的思考：如果把檢察權理解為廣泛的“一般監督”，則易把所有類型的行政行為都納入檢察監督的范疇；如果認為檢察權基本就是“訴訟監督”，那么訴訟領域外的行政違法行為，則難以進入檢察監督的視野。過于理想化的“寬泛”或為現實束縛的“狹隘”觀點都是不符合客觀規律、也不利于行政法治發展的。

一種誤區，是對“行政檢察權”的認知過于偏狹，囿于傳統的行政檢察工作及其慣性思維，把行政檢察監督等同于“行政訴訟監督”或是“行政抗訴”，這一度或曰現在仍是行政檢察權認知中存在的主要問題。這種觀點忽視和屏蔽了檢察機關對抗訴（可屬審判環節）之外的其他訴訟過程（立案、執行）的監督，以及對訴訟領域之外行政違法行為的法律監督。這既不符合憲法規范和行政檢察權的“應然”之義，也不符合依法行政的“實然”需要，更不符合“把公權力關進制度籠子里”的政治期待。行政檢察監督“從訴訟監督向前延伸至行政權行使部分，檢察機關提前介入行政管理過程，可以防止違法侵權，具有防范性”。[3]只有進一步樹立對“行政檢察權”必要性和范圍的科學認識，才能更好地發揮檢察監督對于規范行政權運行、促進公平正義、維護當前社會穩定的職能。同時應當客觀體認，對行政訴訟過程以及訴訟領域之外行政行為的法律監督，目的不是要對其“過度”限制，而是一種督促、規范和保護。

另一種認知誤區是過于寬泛，把行政檢察監督權等同于無所不包的“一般性監督”（例如認為監督對象包含所有的行政行為類型），雖然這種觀點在學界及實務界都不占主流，卻容易被“檢察權過度擴張論”所借用，阻礙檢察權的理性回歸，因此應當防微杜漸。事實上，如同檢察權的定位一樣，行政檢察權也是一種有限的權力監督；即便那些理論上“應然”承擔的權責，鑒于檢察能力、資源的有限性以及法治發展的階段性，也需在具體制度層面上對其權力范圍進行限縮，從而成為“實然”行政檢察權發展的方向和依據?！霸谝恍┨貏e重要的、但又沒有太合適的主體監督的情況下，檢察機關作為法定的法律監督機關應能夠參與發揮一點作用，這是它的有限性，也可以說是檢察權的一個基本定位。當然，就完善我國的公權力（特別是行政權）監督制約體制而言，在現有的憲政體制框架內適度地賦予檢察機關一些‘新的、特定的[4]法律監督權，可能是一種最可行的選擇方案，具有最小的制度成本”。[5]

二、行政檢察權的完善與《行政訴訟法》修改建議

“制度（法律）要有活力，則必須反映社會的靈魂”。[6]《行政訴訟法》的修改，應當反映行政（訴訟）檢察工作的現實訴求；而行政檢察權的憲法權責回歸，則是源于法治國家、依法行政的客觀需要。

第一，檢察監督應貫穿于行政訴訟的全過程，建議《行政訴訟法》對此有更加明確的體現。應與新《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》中的檢察監督內容相比照，吸收現有司法解釋的規定，科學細致的充實其內容。結合《行政訴訟法》第10條的已有規定，新法修訂時應在分則中增加對行政訴訟的立案監督（例如行政機關干預立案、怠于應訴、人民法院拒絕立案等）、對行政審判和執行活動的監督（例如人民法院枉法裁判、消極執行、逾期執行等行為）、對行政機關違法訴訟活動的監督（如行政機關提供虛假證據、干擾審判、對抗執行等），以具體條文的形式明確行政訴訟檢察監督的范圍。

第二，建議完善檢察監督的方式與手段，比如明確規定：抗訴、檢察建議、違法行為調查、違法糾正通知書、行政公訴等。目前檢察機關主要是按照《行政訴訟法》第64條的規定，對已經發生法律效力的行政判決、裁定，依法按照審判監督程序提出“抗訴”，監督手段單一。雖然檢察建議、違法糾正通知書等方式在工作實踐中也有采用，但由于缺乏強有力的法律支撐，面臨著諸如程序不清、效力不明等瓶頸，不能充分發揮作用，因此，行政訴訟法修改中應確立它們的地位和效力?！斑`法訴訟調查”對于監督行政違法訴訟活動和審判機關的違規司法行為，亦是非常重要和不可或缺。“行政公訴”則可以使檢察機關更加直接有效的介入訴訟過程，比如針對環境污染領域的行政瀆職和失職（類似缺乏特定的、受侵害行政相對人的情形），由檢察機關提起公益訴訟，可以更好的維護公共利益，同時利于對違法侵害事實的調查取證。

第三，建議進一步完善和細化上述檢察手段的程序、期限、效力、責任等。上述手段和措施，有的已經在實際工作中常規使用，比如抗訴、檢察建議和糾正違法通知書；有的也已具備理論和實踐基礎，比如訴訟違法調查、提起行政公訴?！缎姓V訟法》應賦予它們合法的地位，并細致規定其適用的程序、期限、效力和責任等。比如，針對呼吁已久的“檢察建議”，《行政訴訟法》應當做出類似規定：行政機關應當自收到“檢察建議”30日內給予是否存在訴訟違法行為的答復并說明理由，行政機關拒不答復的，或者檢察機關認為理由不成立但行政機關拒絕改正的，檢察機關向其主管部門或紀檢監察部門予以通報。

第四，將行政公訴制度逐步納入《行政訴訟法》，如明確檢察機關提起行政公訴的主體資格，規定行政公訴的范圍、對象、程序等。行政公訴，既可以被視為檢察機關訴訟參與、訴訟監督的一類方式或手段，也可以歸為針對特定行政行為的檢察監督權。刑事公訴、民事公訴制度的建立，為行政公訴提供了一定的理論借鑒和制度基礎；檢察機關在國家、公共利益遭受侵害時提起刑事、民事和行政公訴的出發點是一致的，三者目標是一脈相承的。行政公訴的提起，應當是行政機關存在瀆職、失職、濫用職權等情形，對公共利益和不特定群體的利益造成損害，但又缺乏明確或合適的訴訟原告時。行政公訴的提起應當慎重，應當尊重行政主體的自主性和能動性，在提起公訴前設置必要的前置程序——比如，應當先行發送違法糾正通知書，行政主體在一定期限內對違法糾正通知書不予答復和糾正的，檢察機關方可提起公訴。行政公訴制度的建立，必須與民行檢察人員的編制增加、素能提升等工作相協調，以使檢察機關有資源、有能力承擔好行政公訴的職責。

注釋：

[1]參見陳衛東：《我國檢察權的反思與重構》，載《法學研究》2002年第2期。龍宗智：《論檢察權的性質與檢察機關的改革》，載《法學》1999年第10期。謝鵬程：《論檢察權的性質》，載《法學》2000年第2期。

[2]孫謙、樊崇義、楊金華：《司法改革報告——檢察改革、檢察理論與實踐專家對話錄》，法律出版社2002年版，第11頁。

[3]中國人民大學莫玉川教授的觀點。參閱祁菲：《“行政訴訟法修改與檢察制度的完善”學術研討會綜述》，載《國家檢察官學院學報》，2013年第2期。

[4]在筆者看來，這種所謂新的“新的、特定的”法律監督職權，不過是“應然”檢察權責的理性、漸進“回歸”，某種意義上講也算不上“新”，只是重新扛起屬于自己的擔子

[5]國家檢察官學院院長胡衛列的觀點。參閱同注[3]。

[6]轉引自蘇力：《當代中國法律中的習慣——一個制定法的透視》，載《法學評論》2001年第3期。