云南錯(cuò)位電改

范若虹

是怎樣的地方行政行為，驚動(dòng)財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委發(fā)特急文件糾偏？

“最后還是沒(méi)用，兩個(gè)國(guó)徽也沒(méi)用。”面對(duì)財(cái)政部2014年4月下發(fā)的一份特急文件，孫偉（化名）指著落款上財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委兩個(gè)部門(mén)的紅章，無(wú)奈地對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說(shuō)。

作為一家大型水電企業(yè)的負(fù)責(zé)人，孫偉在2013年9月向財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委反映情況，詢(xún)問(wèn)云南省工信委和財(cái)政廳征收的“臨時(shí)電價(jià)補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)資金”是否合法。

2013年10月，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委將此項(xiàng)收費(fèi)列入公布取消的314項(xiàng)各省（區(qū)市）行政事業(yè)性收費(fèi)目錄中，而云南省的收費(fèi)行為并未終止。

2014年2月，這一情況再次反映到財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委。4月，財(cái)政部擬定了一份措辭強(qiáng)硬的特急文件，并與國(guó)家發(fā)改委會(huì)簽。該文件說(shuō)，云南省相關(guān)部門(mén)責(zé)任人“目無(wú)法紀(jì)、明知故犯，應(yīng)依照相關(guān)法規(guī)追究責(zé)任”，要求省政府責(zé)成省工信委和財(cái)政廳立即撤銷(xiāo)相關(guān)收費(fèi)文件，退還相關(guān)企業(yè)已繳納的資金。

因有兩部委文件明令禁止，2014年云南省沒(méi)有再延續(xù)此項(xiàng)收費(fèi)。但事情仍未結(jié)束，6月和8月，云南省工信委連發(fā)兩份通知，推行“富余水電消納”方案，以“市場(chǎng)化”的名義，要求10家水電企業(yè)利用汛期的富余水電降價(jià)銷(xiāo)售。

壓力之下，多數(shù)企業(yè)選擇“合作”。受訪(fǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，富余水電消納方案與之前的臨時(shí)電價(jià)補(bǔ)貼一樣，都是把水電企業(yè)的利潤(rùn)轉(zhuǎn)移給工業(yè)用電大戶(hù)。

一位資深業(yè)內(nèi)專(zhuān)家表示，云南前述做法，雖有現(xiàn)實(shí)需求考量，但地方政府仍然較深地介入到市場(chǎng)交易中，還不能稱(chēng)之為真正的市場(chǎng)化改革。

不過(guò)，在方案的主導(dǎo)方云南省工信委人士看來(lái)，發(fā)電企業(yè)、用電企業(yè)、電網(wǎng)和地方政府都從中收到實(shí)際效益，未來(lái)還將繼續(xù)在更大范圍推行。

10億元攤派

2013年9月13日，云南省工信委及財(cái)政廳下發(fā)《關(guān)于繳納臨時(shí)電價(jià)補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)資金的通知》，明確表示省政府決定向省內(nèi)13家大型水電企業(yè)和云南電網(wǎng)公司共籌集7億元。其中，云南電網(wǎng)承擔(dān)2.3億元，水電企業(yè)承擔(dān)4.7億元，由云南電網(wǎng)代收，一并繳入云南省財(cái)政廳賬戶(hù)。

該項(xiàng)資金用于支持重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)擴(kuò)大用電，即對(duì)月用電量超過(guò)200萬(wàn)千瓦時(shí)以上的用電企業(yè)，以2012年同期為每月用電量基數(shù)，超過(guò)基數(shù)部分，給予每千瓦時(shí)0.1元的電價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)。

早在2012年10月，云南省工信委、財(cái)政廳、物價(jià)局就曾下發(fā)過(guò)類(lèi)似的“臨時(shí)電價(jià)補(bǔ)助資金”的通知，當(dāng)時(shí)籌集金額3億元，由電網(wǎng)公司和水電企業(yè)各承擔(dān)50%。2012年和2013年，該項(xiàng)補(bǔ)助補(bǔ)貼資金規(guī)模達(dá)到10億元。

籌資背景與此前云南的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和宏觀(guān)形勢(shì)有關(guān)。據(jù)云南省官方人士介紹，云南省工業(yè)以6大高耗能行業(yè)為主，包括鋁、銅、黃磷、鋼鐵等，均是耗電大戶(hù)。

2012年以來(lái)，中國(guó)整體經(jīng)濟(jì)增速逐步放緩，市場(chǎng)需求有所放慢，而有色金屬等產(chǎn)業(yè)也相應(yīng)進(jìn)入到了產(chǎn)能過(guò)剩的周期。云南重點(diǎn)有色金屬企業(yè)——錫業(yè)股份、云南銅業(yè)，近年均出現(xiàn)虧損。地方政府希望通過(guò)電價(jià)補(bǔ)貼鼓勵(lì)這些企業(yè)多用電、多生產(chǎn)，以穩(wěn)增長(zhǎng)、保就業(yè)。

除了穩(wěn)增長(zhǎng)、保就業(yè)背景外，還有電力過(guò)剩的客觀(guān)原因。云南作為國(guó)家“西電東送”的水電基地，前些年投建的大型水電廠(chǎng)陸續(xù)開(kāi)始發(fā)電，水電裝機(jī)近年增速遠(yuǎn)高于電力消納增幅。2012年云南水電棄水電量24億度，2013年更是高達(dá)45億度。

2012年，孫偉所在公司需承擔(dān)的補(bǔ)貼資金額度為1985萬(wàn)元。“當(dāng)時(shí)，覺(jué)得這些錢(qián)并不多就交了，當(dāng)作支持云南當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。”孫偉說(shuō)，由于水電企業(yè)面臨移民等大量具體問(wèn)題，需要地方政府協(xié)助，因此，地方政府提出要求，只要數(shù)額不太大，大部分企業(yè)都會(huì)同意。

但支持金額以數(shù)倍增長(zhǎng)時(shí)，有些企業(yè)扛不住了。按2013年的新規(guī)定，孫偉所在的企業(yè)需要繳納7745萬(wàn)元。

當(dāng)時(shí)，財(cái)政部正在根據(jù)2013年3月《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的要求，對(duì)各省行政事業(yè)性收費(fèi)進(jìn)行清理。云南省的此項(xiàng)收費(fèi)經(jīng)反映情況后，引起了財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委的重視，因此也將其納入清理范圍，并于2013年10月16日公布取消。

孫偉本以為事情就此了結(jié)。但隨后，云南電網(wǎng)嚴(yán)格執(zhí)行了云南省工信委的要求，即“錢(qián)逾期不交，暫不結(jié)算其電費(fèi)”。在經(jīng)歷了兩個(gè)月暫不結(jié)算電費(fèi)的壓力下，孫偉上交了2013年第一筆款項(xiàng)4647萬(wàn)元。

他表示，水電企業(yè)前期投入巨大，依賴(lài)銀行貸款，投產(chǎn)發(fā)電后面臨還本付息的壓力。相對(duì)于每個(gè)月上億元的電費(fèi)，孫偉只有選擇妥協(xié)。

2013年12月，云南省工信委再次下發(fā)通知，催繳水電企業(yè)的第二筆款項(xiàng)。在“暫不結(jié)算電費(fèi)”的壓力下，孫偉所在企業(yè)最終還是交出2013年的第二筆款項(xiàng)3098萬(wàn)元。

“特急”糾偏

交完第二筆款項(xiàng)，孫偉于4月25日等來(lái)了財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委下發(fā)的特急文件。文件明確指出云南省的臨時(shí)電價(jià)補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)資金屬于亂收費(fèi)，要求取消、退款，并追究相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任。

按照1997年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于治理向企業(yè)亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派等問(wèn)題的決定》，省級(jí)政府審批向企業(yè)的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，要分別征得財(cái)政部和國(guó)家計(jì)委（發(fā)改委前身）同意。而云南省的此項(xiàng)收費(fèi)，未走這一程序。

看到這份特急文件時(shí)，孫偉滿(mǎn)懷希望可以獲得退款。多次向相關(guān)部門(mén)詢(xún)問(wèn)后，得到的回復(fù)是：之前收取的補(bǔ)貼資金已經(jīng)全部發(fā)放給工業(yè)用戶(hù)企業(yè)，無(wú)法退還。

10月，財(cái)政部稅政司人士告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，此事已經(jīng)得到解決，財(cái)政部收到了云南省政府的回函，函中稱(chēng)已對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行了處理，而且云南省以后再不會(huì)收取此類(lèi)補(bǔ)貼資金。至于具體企業(yè)上繳的款項(xiàng)能否真正退回，財(cái)政部鼓勵(lì)企業(yè)走法律途徑。這同樣適用于很多地方的亂收費(fèi)問(wèn)題。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者從云南省工信委獲悉，云南省政府在給財(cái)政部回函中，強(qiáng)調(diào)了自身的困難，表示該電價(jià)補(bǔ)貼是一個(gè)臨時(shí)性的應(yīng)急政策，主要是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增速下行，云南電力供給又過(guò)剩，鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)多用電。

云南省工信委人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，通過(guò)臨時(shí)電價(jià)補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)資金政策，2013年云南省內(nèi)總增加了約10%的工業(yè)企業(yè)開(kāi)工率，同時(shí)解決了20多萬(wàn)就業(yè)。他強(qiáng)調(diào)，這個(gè)補(bǔ)貼的錢(qián)都用于農(nóng)民工就業(yè)問(wèn)題。

多家受訪(fǎng)水電企業(yè)負(fù)責(zé)人則認(rèn)為，這種方式是在拿水電企業(yè)的純利潤(rùn)補(bǔ)貼工業(yè)企業(yè)。例如，云南鋁業(yè)股份有限公司（下稱(chēng)云南鋁業(yè)公司）作為受益方，據(jù)其公告，公司收到政府電價(jià)補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)2.56億元，并將其確認(rèn)為2013年度的營(yíng)業(yè)外收入，當(dāng)年公司凈利潤(rùn)1609.27萬(wàn)元。這意味著，若非電價(jià)補(bǔ)貼，云鋁當(dāng)年將有約2.4億元的虧損。

“協(xié)調(diào)”降價(jià)

一波未平，一波又起。

4月，云南省政府下發(fā)《關(guān)于加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的意見(jiàn)》，第一條即降低企業(yè)用電成本，要求推進(jìn)全省電力體制改革試點(diǎn)。

兩個(gè)月后的6月，云南省工信委印發(fā)了《2014年汛期富余水電市場(chǎng)化消納工作方案》，以引導(dǎo)發(fā)電企業(yè)降價(jià)，支持重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)恢復(fù)和擴(kuò)大生產(chǎn)。

此前的1月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)出完善水電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制的通知，提出鼓勵(lì)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式確定水電價(jià)格。

云南的富余水電消納方案，形式上也要求各市場(chǎng)主體按照“自主協(xié)商、互利共贏、公開(kāi)透明、購(gòu)銷(xiāo)聯(lián)動(dòng)”的原則開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)交易，采取降價(jià)幅度報(bào)價(jià)方式。

交易一方為小灣、糯扎渡、功果橋、金安橋、阿海、龍開(kāi)口、魯?shù)乩⒋笥募?jí)、戈蘭灘和大朝山等10家單機(jī)10萬(wàn)千瓦以上的水電站，另一方為月生產(chǎn)用電量超過(guò)500萬(wàn)千瓦時(shí)的電解鋁、黃磷、鐵合金、工業(yè)硅、鋼鐵、水泥、電石、燒堿、銅、錫、鉛鋅等行業(yè)198家重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)。

而通知發(fā)出后，發(fā)電企業(yè)均無(wú)參與“降價(jià)促銷(xiāo)”意愿，未付諸行動(dòng)。

6月通知未能奏效，7月22日，云南省工信委召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)，并于8月4日再度下發(fā)協(xié)調(diào)方案，此次明確列出6月至10月十大發(fā)電企業(yè)的申報(bào)降價(jià)幅度和富余電量。平均降幅為0.0815元/千瓦時(shí)，富余電量總計(jì)93億多度，意味著發(fā)電企業(yè)需降價(jià)7.6億元。

一些水電企業(yè)人士表示，協(xié)調(diào)方案中的“申報(bào)”數(shù)字并非企業(yè)自己提出，水電企業(yè)甚至沒(méi)有跟任何工業(yè)企業(yè)見(jiàn)面商談。

一位水電企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，富余水電市場(chǎng)化消納本是希望通過(guò)降價(jià)來(lái)促銷(xiāo)，出發(fā)點(diǎn)是利用水電站年發(fā)電增量部分降價(jià)，解決一部分“棄水”問(wèn)題，也帶動(dòng)一部分企業(yè)的生產(chǎn)。但是，由于今年云南省用電增量小，實(shí)際是用水電企業(yè)的發(fā)電存量來(lái)降價(jià)。

據(jù)云南電網(wǎng)預(yù)測(cè)，今年云南本省用電增速為5%，而外送廣東的電量本希望超過(guò)900億度，但最終達(dá)成的協(xié)議是880億度，再加之這些不多的用電增量還需要分配一部分給云南今年新增的水電裝機(jī)，因此平均分配到每個(gè)水電廠(chǎng)的發(fā)電量比過(guò)去兩年有所減少。

不“合作”的代價(jià)

2012年交了1985萬(wàn)元，2013年又交了7745萬(wàn)元，今年更是需要讓利1.89億元。思考再三，孫偉所在企業(yè)決定不再參與。

但他沒(méi)有想到，云南省工信委8月發(fā)出通知之后，其余9家水電站陸續(xù)同意了協(xié)調(diào)方案。不合作的這一家，很快承擔(dān)了嚴(yán)重“后果”。

8月20日，孫偉接到電網(wǎng)公司向他發(fā)出第二日調(diào)度指令，將其水電站原有70%左右負(fù)荷率，降為40%左右。

孫偉急了。他立即向電網(wǎng)公司詢(xún)問(wèn)原因，對(duì)方明確答復(fù)，因?yàn)樗麄儧](méi)有參與富余水電消納方案，因此只能按照云南省工信委核定的汛期合同基數(shù)電量發(fā)電，而原先方案中分配給他們的富余電量，將分配給其他已經(jīng)參與該方案的電企。

降負(fù)荷就等于直接減少發(fā)電企業(yè)收入。孫偉計(jì)算，從8月21日開(kāi)始，由于負(fù)荷大幅降低，其電站今年的棄水電量將達(dá)到20多億度。

與孫偉所在的民企有異，一家選擇“合作”的國(guó)有發(fā)電企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者：“我們對(duì)于協(xié)調(diào)方案有意見(jiàn)，但是方案一旦下發(fā)，我們就要無(wú)條件執(zhí)行，我們企業(yè)的每個(gè)桌椅板凳都是政府的，政府讓做什么，我們當(dāng)然會(huì)做。”

受訪(fǎng)專(zhuān)家認(rèn)為，云南的這次電改試點(diǎn)具有典型性。當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)期，電力供給寬松，為電改提供了長(zhǎng)期穩(wěn)定的外部環(huán)境。云南電源結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，受上游燃料市場(chǎng)影響有限，改革波及范圍小；枯豐電價(jià)已運(yùn)行多年，改革有實(shí)踐基礎(chǔ)；水電成本低，拿“棄水”開(kāi)刀，各方有動(dòng)力。電改的核心應(yīng)是讓電力回歸商品屬性。不過(guò)，現(xiàn)實(shí)中，各市場(chǎng)主體的地位不對(duì)等，交易手段缺失，政府習(xí)慣用行政劃撥代替市場(chǎng)交易，高耗能產(chǎn)業(yè)與財(cái)稅就業(yè)高度關(guān)聯(lián)……各種因素共同催生了當(dāng)前的各種扭曲形態(tài)。

受訪(fǎng)專(zhuān)家表示，在現(xiàn)有的電力體制中，各地的電價(jià)都是由國(guó)家發(fā)改委核定，地方很難變動(dòng)。臨時(shí)電價(jià)補(bǔ)貼和富余水電消納，實(shí)質(zhì)都是地方政府想方設(shè)法在“動(dòng)”電價(jià)。

誰(shuí)的奶酪

盡管受到發(fā)電企業(yè)非議，但云南省官方對(duì)其電改試點(diǎn)內(nèi)容自我評(píng)估良好。

據(jù)云南省工信委人士介紹，在富余水電消納方案的實(shí)際執(zhí)行中，最終汛期每月約有70多家工業(yè)企業(yè)參與，總體用電成本下降了9.4億元，成本下降使得工業(yè)企業(yè)的開(kāi)工率從原來(lái)的不到50%，提高到接近60%。

云南鋁業(yè)公司是云南省用電大戶(hù)，由于該方案的推行，其成本下降明顯。10月7日，其公告稱(chēng)，今年公司購(gòu)電成本預(yù)計(jì)下降幅度為0.05元/千瓦時(shí)左右，噸鋁成本可以下降600多元。

據(jù)知情人士介紹，在富余水電消納方案中，云鋁獲得的用電價(jià)格為0.435元/千瓦時(shí)，交易電量為55億度，據(jù)此共節(jié)省超過(guò)4億元，比2013年獲得的臨時(shí)電價(jià)補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)資金2.56億元還多，且還未包括云鋁可享受到的另一項(xiàng)優(yōu)惠——大用戶(hù)直購(gòu)電。

云南省工信委人士表示，水電企業(yè)也是受益方。9家參與方案的水電企業(yè)，被核定多發(fā)了96億度電，收入增加14.4億元。預(yù)計(jì)云南省2014年的棄水電量在170億度，如果不實(shí)行這一方案，則將高達(dá)近270億度。雖然電網(wǎng)輸配電價(jià)平均降了2分錢(qián)，但多輸送了96億度電，云南電網(wǎng)也增加收入近10億元。

不過(guò)，一家參與富余水電消納的水電企業(yè)負(fù)責(zé)人表示，此次方案的實(shí)施由政府主導(dǎo)，水電企業(yè)沒(méi)有跟工業(yè)企業(yè)面對(duì)面談判，很難評(píng)估這96億度是不是“富余”電量，是不是應(yīng)該“降價(jià)促銷(xiāo)”。

如果這96億度是新增需求，那么“降價(jià)促銷(xiāo)”給水電企業(yè)和電網(wǎng)帶來(lái)了總共24.4億元的新增收入。如果僅是政府從發(fā)電存量中劃出的部分電量，那就意味著發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)向工業(yè)企業(yè)讓利9.4億元。

云南電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)人也對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，如果不實(shí)行富余水電消納方案，誰(shuí)也不敢說(shuō)這96億度電的需求就完全沒(méi)有了，但可能會(huì)導(dǎo)致大部分電力需求的消失，“所以這一方案在某種程度上還是奏效的”。

除了以上發(fā)電、用電、電網(wǎng)三方，云南省工信委人士還補(bǔ)充了第四個(gè)受益方，即有利于政府完成全省工業(yè)和GDP增長(zhǎng)目標(biāo)。

工業(yè)在云南省GDP中所占比重接近一半，近幾年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，加之鋁、黃磷、工業(yè)硅等高耗能產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)嚴(yán)重過(guò)剩，云南省的用電量增幅下降很快，由2013年的10.9%降至今年的5%。

2014年初，云南省設(shè)定的工業(yè)增加值和GDP的目標(biāo)分別為12%和11%，降低電價(jià)成本，促進(jìn)工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)，成為直接提高工業(yè)增加值和GDP的一條途徑。

由于初步評(píng)估該政策收到良好效果，目前云南省工信委已經(jīng)開(kāi)始起草開(kāi)展2015年富余水電市場(chǎng)化消納的文件。這一文件可能在今年年底前下發(fā)。

據(jù)說(shuō)，該文件擬將富余水電消納期擴(kuò)至全年，并由今年實(shí)際參與的9家水電站擴(kuò)展到全省所有的水電站，工業(yè)用戶(hù)的范圍也將擴(kuò)展到用電在35千伏以上的所有工業(yè)企業(yè)。

“我們今年做，明年后年都要做，以后、以后都要做。”云南省工信委人士說(shuō)。

而對(duì)孫偉而言，扛過(guò)了今年，明年該怎么辦？